Некоторые особенности канадского парламентаризма

История канадского парламентаризма в целом не вполне укладывается в рамки классической теории, основанной на опыте британской (Вестминстерской) модели, где соперничают две основные партии. Это можно объяснить сильными тенденциями политического регионализма в Канаде, относительно слабым влиянием Либеральной партии в Западных провинциях, практически полным отсутствием до недавнего времени поддержки консерваторов со стороны франкоязычных жителей Квебека и т.д. Классическая Вестминстерская "непримиримая" парламентская оппозиция не вполне соответствует канадскому политическому стилю, тяготеющему к взаимным уступкам, компромиссу и поиску взаимовыгодных решений, что напоминает "со-общественную демократию" А. Лейпхарта [3]. Такая модель демократии может служить оптимальным механизмом снятия напряжённости, предотвращения политических конфликтов в "разделённых" обществах, где сильны этнические, религиозные, языковые различия. Не устраняя различий, со-общественная демократия даёт возможность учёта разнообразия интересов, их согласования на стадии разработки и принятия политических решений.

Примером, похожим на со-общественную модель демократии, является подбор министров канадского правительства. Формально, в соответствии с законом, премьер-министр самостоятельно подбирает кандидатов и не обязан обеспечивать региональное и языковое представительство в составе кабинета. Но в силу сложившейся политической традиции каждый новый премьер-министр стремится сформировать кабинет из представителей всех провинций Канады. Так, считается, что в кабинете министров должно быть не менее трети франкоканадцев, в том числе один из тех, кто проживает вне Квебека, и, напротив, один из представителей англоговорящей общины Квебека, не менее 1/5 - женщин, обязательно представители коренных народов (First Nations) и т.д.

Особое положение в структуре канадского Парламента занимают ответственные перед обеими палатами лица, назначаемые в соответствии с законом на созданные в разное время государственные должности. Так, в соответствии с законом "Об официальных языках" 1969 г. была учреждена должность специального парламентского уполномоченного, следящего за соблюдением равенства в отношении использования официальных языков Канады (Commissioner of Official Languages), в том числе в парламенте и правительстве. Ранее, ещё в 1878 г. при премьер-министре А. Маккензи была введена должность генерального аудитора (главного финансового инспектора), следящего за правильным расходованием государственных средств, а в 1920 г. - главного уполномоченного по наблюдению за проведением выборов (Chief Electoral Officer).

Затем, в 1983 г. в Канаде появились уполномоченные по защите частной информации и по вопросам доступа к информации. С 2007 г. стали назначаться уполномоченные по вопросам этики и конфликта интересов и по надзору за работой госсектора; последней в 2008 г. была введена должность уполномоченного по вопросам лоббирования (Commissioner of Lobbying). Небезынтересно, что появление почти половины из указанных постов явилось результатом выявления серьёзных нарушений, допущенных правительством (финансовых в 1870-е годы, электоральных в 1917 г., "спонсорского скандала" в начале 2000-х годов). Объективно выполняя ряд контрольных функций парламентской оппозиции, уполномоченные должны были стать инструментом защиты прав и интересов канадских граждан, дополнительным институтом надзора над правительством от имени нации.

Не умаляется ли при этом роль оппозиции? Не возникает ли противоречия между ответственностью правительства перед Парламентом и подотчётностью правительства указанным институтам, создание которых стало в своё время "тактическим ходом в политическом конфликте"? [14, р. 42]. В настоящее время нет официально принятых процедур взаимодействия правящего большинства и оппозиции, согласования кандидатур при назначении на основные посты в парламенте и на должности парламентских уполномоченных. Отсутствие ясных и чётких правил привело в 2011 г. к беспрецедентному случаю во время назначения на должность генерального аудитора Канады. Тогда члены одной оппозиционной партии покинули залы заседаний Палаты общин и Сената, чтобы не участвовать в голосовании, а члены официальной оппозиции остались, чтобы проголосовать "против" предложенной правящей партией кандидатуры [27]. Поводом для острой реакции стало недостаточно хорошее знание французского языка кандидатом на пост генерального аудитора, выявленное Уполномоченным по вопросам использования официальных языков.

Отличительной чертой канадской политики является наличие третьих партий, которые добиваются определённых, подчас весьма существенных успехов на общенациональных выборах, создавая собственные парламентские фракции. Объяснение можно искать как в функции этих партий - служить каналом выражения интересов избирателей, не считающих, что две традиционные партии (либералы и консерваторы) в полной мере выражают их интересы, что в значительной степени характерно для стран с сильными региональными и культурными различиями

Наличие в Канаде заметных на федеральной арене третьих партий требует уточнения привычного взгляда на парламентаризм как на соперничество партии депутатского большинства (формирующей однопартийное правительство) и оппозиционной партии (парламентского меньшинства). В истории канадского Парламента были периоды, когда группа депутатов от третьей партии (НДП или Квебекского блока) не давала ни либералам, ни консерваторам в одиночку контролировать парламентское большинство, играла решающую роль в отстранении от власти правительства. С начала XX века при "правительствах меньшинства" (когда правящая партия не имела абсолютного большинства мест в Палате общин) отмечены шесть случаев падения правительства в результате фактически инициированного оппозицией вотума недоверия. Так, в XX веке после отрицательного результата голосования за предложенный правительском проект бюджета ушли в отставку кабинеты, возглавлявшиеся А. Мейгеном (1926 г.), Дж. Дифенбейкером (1963 г.), П. Э. Трюдо (1974 г.), Дж. Кларком (1979 г.). В XXI веке к ним добавились правительство П. Мартина (2005 г.) и второе правительство С. Харпера (2011 г.), причем последний вотум недоверия носил беспрецедентный характер - правительство официально обвинили в "неуважении к Парламенту" (contempt of Parliament).

Следует отметить, что с момента образования государства Канада в 1867 г. и до 1993 г. либералы и консерваторы попеременно занимали места правящей партии и официальной оппозиции. В 1993 г. в результате фрагментации консервативного крыла политического спектра роль официальной оппозиции неожиданно для многих стал выполнять сепаратистский Квебекский блок, получивший в палате общин 54 депутатских места от одной провинции. В дальнейшем его сменили партии консервативного крыла: Партия реформ (1997 - 2000 гг.) и Канадский союз за реформы (2000 - 2004 гг.). На последних выборах 2011 г. место официальной оппозиции заняла Новая демократическая партия (102 депутата из 308), получившая поддержку от бывших сторонников Квебекского блока. Таким образом, на политическую сцену всё настойчивее выдвигается альтернативная, "третья сила", ставящая под сомнение правомерность системы двухпартийного правления.

Для полноты картины нужно учитывать возможность избрания в канадский парламент и независимых кандидатов, не связанных партийной дисциплиной, голосующих не всё время "за" или "против" правительственных законопроектов, а в зависимости от характера обсуждаемых вопросов, исходя из собственных представлений о справедливости, личных убеждений и ценностей. Эта ситуация, однако, носит скорее гипотетический характер, поскольку до сих пор в Парламент страны на выборах избиралось не более 1 - 3 независимых депутатов (что не могло влиять на принимаемые решения), а в нынешнем составе депутатского корпуса их нет вообще.

Надо заметить, что наличие нескольких противостоящих правящей партии депутатских фракций создаёт определённые сложности и для самой оппозиции, требуя от неё согласования действий, что не всегда просто в силу существующих идеологических и политических разногласий между оппозиционными партиями. В глазах общественного мнения оппозиция может всё больше представать как сообщество людей, несогласных с политикой правительства, но в то же время не предлагающих серьёзной альтернативы. Уязвимость официальной оппозиции в Канаде состоит ещё и в том, что она - не избранная народом оппозиция (в том смысле, что избиратели, отдавая свой голос конкретным кандидатам в округе, не уполномочивают их - равно как и ни одну из партий - выступать в роли оппозиции), что отрицательно сказывается на её легитимности.

Современные СМИ ставят партии в ситуацию непрерывной предвыборной кампании, вне зависимости от сроков проведения парламентских выборов. Причём от традиционной роли рупора определённой партии или "группы интересов" СМИ переходят на позиции "объективистского" подхода, позиционируя себя как представителей интересов всей читательской или зрительской аудитории, "свободно" подвергая критике все партии - как правящую, так и оппозиционные, что объективно осложняет задачи и правительству, и оппозиции [11].

В заключение следует сказать, что продолжающееся ослабление и "размывание" парламентской оппозиции - одна из главных проблем современной канадской политики. Оппозиция в Парламенте не представляет сплочённой политической силы - она разнородна по составу и целям, идеологии и методам деятельности. Оппозиционные партии не проявляют готовности к сотрудничеству и поддержке друг друга - ведь в случае изменения расстановки сил одна из них сама станет правящей, а остальные перейдут в оппозицию к бывшим "союзникам".

Оппозиционные партии сближает общая линия критики правительства, но предлагаемые ими политические альтернативы могут существенно разниться. Такое положение вещей создаёт трудности для самой оппозиции, играя на руку соблюдающей принципы партийной дисциплины правящей партии, действующей сплочённо, выражающей недвусмысленную позицию по актуальным вопросам жизни страны.

Состояние парламентской оппозиции - показатель "здоровья" Парламента и всей политической системы. Официальная оппозиция в Канаде более формализована и структурирована, чем во многих других странах. Это ведёт к переносу основной тяжести её деятельности на региональный уровень, поскольку многие важные политические решения принимаются именно там. Реальная оппозиция правящему большинству перемещается в столицы канадских провинций [23].

В отличие от других стран официальная оппозиция в Канаде практически всегда противостоит правящей партии в Парламенте. Современное положение парламентской оппозиции (которая, по определению, составляет парламентское меньшинство и поэтому не может влиять на исход голосования) смещает акцент её деятельности. Сегодня для оппозиции главное - влиять на общественное мнение, медленно, но верно "подтачивать" позиции правящей партии, привлекать на свою сторону колеблющихся избирателей, расширять электоральную базу в надежде победить на следующих парламентских выборах. То есть, по сути, деятельность оппозиции в Парламенте - уже своего рода часть новой предвыборной кампании, правда до поры до времени в основном направленная на критику оппонентов в правительстве. Вместе с тем, в будущем можно ожидать создание оппозиционных коалиций, пока не получивших развития в традициях канадского парламентаризма.

Традиционное доминирование в канадском Парламенте двух крупнейших партий - Либеральной и Консервативной - при фактически второстепенной роли малых партий ведёт к возрастанию "непартийного" протеста и лоббистской деятельности. Но, вместе с тем, оппозиционные партии и общественные движения не склонны к политическому радикализму, они занимают умеренную, взвешенную политическую позицию, не предпринимая и не призывая к "антисистемным" действиям, что позволяет рассчитывать на сохранение политической стабильности в долгосрочной перспективе и реформистский характер изменений. Правящая партия и оппозиция имеют больше общих интересов, чем кажется на первый взгляд. Они заинтересованы в том, чтобы Парламент был эффективно действующим органом власти. Парламентская система власти поэтому в большей мере заинтересована в консенсусе, чем, скажем, президентская.

При этом парламентская оппозиция в Канаде - и это очень важно - выполняет ещё одну незаменимую функцию - не даёт правительству успокоиться, создаёт обстановку конкуренции, стимулирующей поиск новых идей и решений, не позволяя наступить эпохе "политического застоя".

С. В. Васильева. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИТИЧЕСКОЙ ОППОЗИЦИИ

Автор: Инга Анатольевна Старостина (Государство и право, № 8, 2012, C. 127-128)