Деятельность администраций городов в современных условиях

администрация управление город

Качество жизни населения города в значительной мере зависит от работы органов местного самоуправления.

В настоящее время одним из направлений политики государства является ориентация на социальную сферу. В связи с принятием нового закона о местном самоуправлении (131-ФЗ) определяются функции местного самоуправления в зависимости от типа муниципального образования. Законом определяется и состав муниципальной собственности.

Администрация непосредственно руководит процессом управления, когда представительный орган во многом определяет порядок управления. Для построения эффективной системы управления муниципального образования необходима слаженная работа ее структурных элементов, одним из которых является администрация. В свою очередь структура администрация муниципального образования сильно влияет на процесс управления городом.

В структуру органов местного самоуправления в соответствии со ст. 34 п. 1 ФЗ 131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и контрольный орган муниципального образования. Законодательно определяются три основные модели построения органов местного самоуправления, которые могут влиять на структуру администрации муниципального образования.

В первой модели население избирает Главу муниципального образования, который является главой администрации муниципального образования, и депутатов представительного органа, который выбирает председателя.

Во второй модели Глава города избирается населением и одновременно является председателем представительного органа. Глава администрации нанимается по контракту на конкурсной основе.

В третьей модели представительный орган из своего состава выбирает Главу муниципального образования. Глава администрации, так же как и во второй модели, нанимается по контракту на конкурсной основе управляет администрацией.

Важнейшим фактором деятельности администрации муниципального образования является ее организационная структура.

Под организационной структурой (далее по тексту - оргструктура) понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц и ступеней, наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее в муниципальном образовании хозяйственный комплекс, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих. Для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются и усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов.

Функции местной администрации принято классифицировать по отраслевому признаку (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, образование, культура и т.д.). Использование отраслевой классификации не позволяет получить полного представления о выполняемых функциях, раскрыть сущность ее деятельности. В статье Бабун Р.В., Старченко Е.Н. Функции и организационные структуры администраций городов в условиях реформ были определены следующие основные функции.

Проектная функция, выполнение которой заключается в разработке администрацией проектов планов и программ развития территории, местного бюджета как финансового плана, представлении их на рассмотрение и утверждение представительного органа муниципального образования. Через выполнение данной функции закладываются основные приоритеты и определяются перспективы социально-экономического развития города.

Нормативно-правовая функция, выполнение которой заключается в выработке и принятии или представлении на рассмотрение и утверждение представительного органа, муниципальных социальных стандартов и нормативов оказания муниципальных услуг, а также иных правовых актов.

Функция управления местными ресурсами, выполняя которую администрация города, в соответствии с расходными обязательствами бюджета, распределяет финансовые ресурсы, распоряжается муниципальным имуществом, территорией города, а также организует централизованное приобретение материально-технических ресурсов, необходимых для жизнеобеспечения городских систем.

Функция организации исполнения муниципальных услуг. Лишь эта функция носит отраслевой характер и связана с управлением отдельными сферами муниципальной деятельности. Способами реализации данной функции являются создание муниципальных предприятий и учреждений и система муниципального заказа. Как муниципальный заказчик администрация города осуществляет поиск и отбор на конкурсной основе подрядчиков, оказывающих соответствующие услуги, заключает с ними договоры, контролирует и принимает выполняемую ими работу.

В соответствии с возложенными на администрацию функциями строится ее организационная структура управления.

В учебнике «Система муниципального управления» под редакцией Зотова В.Б. к основным факторам, определяющим организационную структуру местной администрации, относится: местные условия и особенности (исторические, природные, национально-демографические, экономические), тип муниципального образования и численность населения, особенности и состав управляемых объектов, требования рынка, цели системы, метод управления, принципы формирования оргструктуры, принципы управления.

Наряду с внешними факторами, также выделяются внутренние, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда.

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости. Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель.

Французский исследователь В.А. Грейкунас обосновал зависимость между количеством подчиненных и количеством их ежедневных обращений к руководителю в виде формулы. В соответствии с ней, если руководителю непосредственно подчинено четыре исполнителя, то количество спорных вопросов, разногласий, а, следовательно, и обращений за их решением к начальнику будет порядка 44 раз за рабочий день. При увеличении до пяти их уже будет 100 и так далее.

Из этого следует, что при большом количестве подчиненных руководитель фактически не в состоянии полноценно управлять предприятием. По мнению большинства специалистов, норма управляемости колеблется в значительных пределах в зависимости от многих факторов. Уменьшение диапазона управления опасно появлением усложненных организационных структур, состоящих из небольших подразделений с излишним количеством вертикальных уровней. Поэтому существует множество взглядов на оптимум нормы управляемости.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. При проектировании оргструктур Зотов выделяет ряд важных правил их построения.

.   Направленность на достижение целей. Оргструктура должна способствовать достижению целей муниципального образования. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач.

.   Перспективность. Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегий, социально-экономического развития муниципального образования. С этой целью необходимо предусмотреть блок стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления.

.   Способность к развитию (адаптивность). Организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий.

.   Комплексность. При построении оргструктуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:

.   Индивидуализация. Формирование оргструктуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования.

.   Экономичность. Оргструктура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем.

Оргструктура местной администрации строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования оргструктуры включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение, разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Но все же некоторые муниципальные образования при формировании организационных структур администрации не всегда учитывают принципы построения оргструктур, что приводит к рассогласованию при работе всей администрации в целом.

Процесс формирования оргструктуры в учебнике «Система муниципального управления» под редакцией Зотова В.Б. описывается в следующих этапах.

На первом этапе происходит формирование общей структурной схемы администрации. Определение основных параметров структуры. Определение направлений более углубленного проектирования.

На втором разрабатывается состав основных структурных подразделений и связь между ними. Выделение крупных линейно-функциональных и программно-целевых блоков. Выделение самостоятельных структурных подразделений. Распределение конкретных задач между подразделениями и построение внутриорганизационных связей между ними.

На третьем этапе происходит регламентация организационных структур. Определение состава внутренних элементов базовых структурных подразделений (бюро, групп, подотделов), их проектной численности. Распределение задач и работ между конкретными исполнителями и установление ответственности за их выполнение. Разработка процедур выполнения.

На заключительном этапе производится расчет затрат на содержание администрации.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

.   Глава администрации;

.   Его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

.   Структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой;

.   Коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

.   Аппарат администрации.

Структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы: отраслевые, функциональные, территориальные, вспомогательные.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями муниципальной деятельности.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например, по соблюдению законности или возможности финансирования.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администраций создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений.

Опыт построения организационных структур администраций муниципальных образований показывает, что в структуре чаще всего преобладают отраслевые подразделения, что отрицательно сказывается на результатах деятельности. Так, ограниченное количество территориальных структур не обеспечивает необходимую взаимосвязь с населением муниципального образования.

В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечает требованиям, предъявленным к управлению постоянно усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными.

При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется рабочая программа работ, выделяются необходимые для выполнения программ ресурсы, и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в административном подчинении своего линейного руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программ (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. перечень таких подразделений периодически меняется.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер.

Таким образом, неправильное построение оргструктуры Администрации отрицательно сказывается на результатах ее работы и, соответственно, на качестве жизни населения муниципального образования.

Одним из важнейших факторов, определяющих эффективность работы администрации, является правильное построение кадровой политики.

Кадровая политика - генеральное направление кадровой работы; совокупность принципов, методов, форм, организационного механизма по выработке целей и задач, направленных:

.   На сохранение, укрепление и развитие кадрового потенциала;

.   На создание высокопроизводительного, сплоченного коллектива, способного своевременно реагировать на меняющиеся требования рынка.

Задача кадровой политики может быть решена по-разному, и выбор альтернативных вариантов достаточно широк:

.   Увольнять работников или сохранять; если сохранять, то каким путем лучше:

Переводить на сокращенные формы занятости;

Использовать на несвойственных работах, на других объектах;

Направлять на длительную переподготовку и т.п.

.   Подготавливать работников самим или искать тех, кто уже имеет необходимую подготовку;

.   Набирать со стороны или переучивать работников, подлежащих высвобождению;

.   Набирать дополнительно рабочих или обойтись имеющейся численностью при условии более рационального ее использования и т.п.

При выборе кадровой политики учитываются факторы, свойственные внешней и внутренней среде администрации, такие как:

.   Требования производства, стратегия развития организации;

.   Финансовые возможности организации, определяемый им допустимый уровень издержек на управление персоналом;

.   Количественные и качественные характеристики имеющегося персонала и направленность их изменения в перспективе и др.;

.   Ситуация на рынке труда (количественные и качественные характеристики предложения труда по профессиям предприятия, условия предложения);

.   Спрос на рабочую силу со стороны конкурентов, складывающийся уровень заработной платы;

.   Влиятельность профсоюзов, жесткость в отстаивании интересов работников;

.   Требования трудового законодательства, принятая культура работы с наемным персоналом и др.

Общие требования к кадровой политике в современных условиях сводятся к следующему:

1. Кадровая политика должна быть тесно увязана со стратегией развития организации. В этом отношении она представляет собой кадровое обеспечение реализации этой стратегии.

2. Кадровая политика должно быть достаточно гибкой. Это значит, что она должна быть, с одной стороны, стабильной, поскольку именно со стабильностью связаны определенные ожидания работника, с другой - динамичной, т.е. корректироваться в соответствии с изменением тактики предприятия, производственной и экономической ситуации. Стабильными должны быть те ее стороны, которые ориентированны на учет интересов персонала и имеют отношение к организационной культуре предприятия.

3. Поскольку формирование квалифицированной рабочей силы связано с определенными издержками для организации, кадровая политика должна быть экономически обоснованной, т.е. исходить из его реальных финансовых возможностей.

4. Кадровая политика должна обеспечить индивидуальный подход к своим работникам.

Таким образом, кадровая политика направлена на формирование такой системы работы с кадрами, которая ориентировалась бы на получение не только экономического, но и социального эффекта при условии соблюдения действующего законодательства.

Система менеджмента качества очень тесно связана с кадровой политикой, т.к. ее построение можно связать с предъявлением стандартов качества всей системе управления.

Разработка, внедрение и последующая сертификация систем менеджмента качества (СМК) в России осуществляется уже довольно давно. Внедрение СМК в организации - гарантия, что подход к обеспечению качества осуществляется на постоянной, системной основе.

Фактически СМК представляет собой систему качественного менеджмента организации, включающую: взаимосвязанные и взаимодействующие процессы и процедуры, организационные и технические мероприятия, цели, планы, компетентный персонал, основные средства, документацию, т.е. все то, что необходимо компании для достижения целей хозяйственной деятельности.

Чтобы высшее руководство могло вести организацию в направлении улучшения деятельности в стандартах были определены восемь принципов менеджмента качества:

.   Ориентация на потребителя.

.   Лидерство руководителей.

.   Вовлечение работников.

.   Процессный подход.

.   Системный подход к менеджменту.

.   Постоянное улучшение.

.   Основанный на фактах подход к принятию решений.

.   Взаимовыгодные отношения с поставщиками.

Эти принципы образуют основу построения и функционирования СМК.

Эффективное построение кадровой политики на основе менеджмента качества способствует и построению эффективной системы работы с населением, которая является одним из важнейших направлений деятельности администрации.

Основой проблемой построения кадровой политики в некоторых муниципальных образованиях является то, что факт необходимости работы в этой сфере не учитывается как необходимый (важный). Это приводит к следующим отрицательным последствиям: ухудшение морально-психологического климата, снижение эффективности работы отдельных подразделений и как следствие нарушение функций управления администрации в целом.

Закон устанавливает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления.

В приемной все устные и письменные обращения граждан регистрируются, а затем направляются, в зависимости от значимости вопроса, главе администрации, его заместителю либо в структурное подразделение. Приемная также осуществляет контроль соблюдения сроков рассмотрения обращений граждан. Для неотложных обращений в администрациях создается срочная диспетчерская служба. В выходные и праздничные дни, а также ночью устанавливаются дежурства ответственных работников администрации.

Еще одним механизмом организации деятельности местной администрации являются совещания, семинары и другие подобного рода мероприятия с участием работников администрации и заинтересованных приглашенных лиц. Совещания и семинары проводятся в соответствии с планами работы администрации и ее структурных подразделений. Как правило, на них выносятся вопросы, которые требуют координации деятельности нескольких структурных подразделений.

Семинары проводятся с целью обучения сотрудников новым формам и методам управленческой деятельности. К работе семинаров целесообразно привлекать не только работников администрации, но и представителей высшей школы и исследовательских организаций. Семинары менее формализированы, чем совещания, и в большей мере ориентированы на свободный обмен мнениями по вопросам, выносимым на обсуждение.

Важным в работе администрации является работа с населением, общественными организациями. Разные слои населения в разной мере заинтересованы в решении тех или иных вопросов муниципальной жизни. Поэтому участие населения в муниципальном управлении предполагает структуризацию населения на три группы, имеющие и отстаивающие те или иные корпоративные интересы. Эти группы именуются локальными местными сообществами.

Взаимоотношения этих локальных сообществ с органами местного самоуправления основаны на поддержке и защите их интересов:

.   Предпринимательские и финансовые круги заинтересованы в развитии своего бизнеса и создании для этого благоприятных условий на местном уровне.

.   Местные отделения политических партий заинтересованы в проведении политики своих партий на муниципальном уровне.

.   Социальные организации выражают корпоративные интересы отдельных слоев населения.

.   Территориальные организации выражают интересы малых территориальных сообществ.

.   Национальные общины, религиозные организации разных конфессий заинтересованы в сохранении своих национальных и культурных традиций, образа жизни, объектов религиозного культа.

Некоммерческие организации и другие местные сообщества готовы принимать участие в выработке муниципальной политики и в муниципальном управлении несут субсидиарную ответственность с местной властью в той мере, в которой это будет отвечать их корпоративным интересам.

Для того чтобы местные сообщества могли участвовать в выработке муниципальной политики и в процессе муниципального управления, они должны быть, прежде всего, хорошо информированы о социально-экономическом положении муниципального образования, о задачах, которые ставит перед собой местная власть, о роли, которую может сыграть каждое сообщество в решении этих задач. В связи с этим деятельность местной власти должна иметь открытый характер.

В настоящее время намерения, решения и действия органов местного самоуправления в большинстве случаев не обладают необходимой информационной прозрачностью. Между тем, в условиях самоуправления население должно быть не только осведомлено о деятельности муниципальной власти, но и иметь возможность выражать свое мнение по поводу этой деятельности. Это мнение может выражаться путем опросов, писем и обращений граждан, публикаций в средствах массовой информации. Тем самым обеспечивается обратная связь населения и власти.

Хорошая информированность населения о положении дел в муниципальном образовании и о перспективах его развития составляет основу «информационного согласия», когда люди знают, понимают и поддерживают власть. Каналы информирования населения о политике и практической деятельности муниципальной власти исключительно разнообразны. Основные из них - личные встречи руководителя с населением, информационные стенды, справочно-информационные материалы, «горячие линии», справочно-информационная служба, средства массовой информации, библиотеки и т.п.

Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями служат одной из важнейших форм информирования населения. Они должны проводится регулярно, по утвержденному графику. Достоинство этой формы в том, что жители могут на месте задавать интересующие их вопросы и получать ответы.

Справочно-информационные материалы могут выпускаться в виде листков, размещаемых на информационных стендах, а также опускаемых в почтовые ящики.

Главы и другие должностные лица муниципальных образований могут проводить тематические «горячие линии» с населением, обычно по телефону. Такая форма общения не только позволяет жителям получать оперативную информацию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации лучше узнать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать напряженность в решении отдельных вопросов.

Среди всех форм информирования населения особо выделяются печатные, радио- и телевизионные средства массовой информации. СМИ больше, чем другие источники, способны доносить достоверную информацию до населения. Особенно важно развитие местных каналов вещания. Выпускаются муниципальные газеты, действуют теле- и радиостудии.

Большими возможностями в информировании населения о деятельности органов местного самоуправления обладает такой практически не используемый ресурс, как муниципальные библиотеки. Местная власть, как правило, не видит партнера в библиотеке, не осознает значимости и эффективности совместной работы по обеспечению интересов населения, формированию гражданского общества. Библиотеки должны изучать информационные потребности местного самоуправления и населения, изучать и собирать воедино информационные потоки, создаваемые самим местным самоуправлением.

Население должно быть хорошо информировано не только о ситуации в своем муниципальном образовании и деятельности органов местного самоуправления, но и иметь возможность сравнить местную ситуацию с другими близкими по типологии муниципальными образованиями. Эти сведения можно получить из СМИ, по сети Интернет, от союзов и ассоциаций муниципальных образований.

Для привлечения отдельных местных сообществ и граждан к участию в муниципальной деятельности могут быть использованы следующие формы:

.   Привлечение к процессу планирования и бюджетному процессу.

.   Привлечение к разработке и обсуждению местных нормативных актов.

.   Привлечение органов ТОС к решению проблем локальных территорий.

.   Привлечение предпринимательских и финансовых кругов к развитию территории.

.   Привлечение НКО к участию в отдельных акциях.

Механизмами такого привлечения могут быть создание временных и постоянных рабочих групп, инициативных групп, консультативных советов, проведение опросов населения и публичных слушаний, организация взаимодействия с союзами предпринимателей и т.п.

Привлечение граждан и местных сообществ к реальному участию в управлении представляет собой достаточно сложную задачу в условиях отсутствия традиций такого участия и сложившегося отчуждения рядовых жителей от любой власти. Поэтому местная власть должна принимать специальные меры, способствующие достижению реального участия граждан в муниципальном управлении. Основные направления этой работы следующие:

.   В уставе муниципального образования должны быть закреплены процедуры, позволяющие отдельным гражданам и общественным группам прямым образом выражать свое отношение к местным проблемам и участвовать в их решении на всех этапах. Граждане должны иметь нормативно оформленную возможность предлагать решения, конкретные проекты; участвовать в осуществлении тех решений и проектов, в которых они наиболее заинтересованы.

.   Необходимо разработать и осуществлять муниципальные программы информированного согласия, которые помогали бы людям поверить в возможности своими силами повышать уровень и качество жизни на местном уровне. В частности, необходима специальная муниципальная структура по поддержке гражданских инициатив, т.е. должно быть такое место, куда человек или группа могут обратиться со своей инициативой.

.   Работа по обеспечению информированного гражданского согласия должна вестись постоянно, на долговременной основе.

Как показывает опыт, создание «горячих линий», личных встреч граждан с представителями власти являются очень востребованными и необходимыми. Местная власть из первых рук может узнать о проблемах горожан и как можно быстрее среагировать.

Тем не менее, затруднена сама система работы с населением, т.к. очень низок уровень его информированности, затруднена система обработки обращений граждан.

Таким образом, для реализации возложенных на администрацию функций необходимо эффективное построение не только организационной структуры, но и кадровой политики. Тем не менее, администрации многих муниципальных образований имеют неэффективную организационную структуру управления т.к. при построении нарушаются принципы построения, не учитывается норма управляемости также и в сфере реализации кадровой политики существуют следующие проблемы. Не ведется кадровая работа, многие сотрудники не повышают свою квалификацию. Одним из важнейших направлений работы администрации является работа с населением данного муниципального образования.