Административно-правовые проблемы развития института губернаторства в современной России

 

В царской России функции глав территорий (губерний) исполняли царские наместники и губернаторы (лат. gubernator - правитель), в советское время - первые секретари партийных комитетов. В современной России институт губернаторства появился как результат демократической революции в России 1990-х гг., приведшей к распаду СССР, смене общественного строя, переходу от унитарного к федеративному устройству Российского государства. 22 августа 1991 г. Президент РФ Б. Ельцин назначил Василия Дъяконова первым главой администрации (Краснодарского края). Победу одержала точка зрения о назначении губернаторов в связи опасениями, что на прямых губернаторских выборах в большинстве регионов победят коммунисты.

В 1992-1996 гг. положение глав администраций субъектов РФ было разным, одни назначались Президентом РФ, другие избирались населением. В 1995 г. был принят закон, согласно которому все главы субъектов Российской Федерации должны были избираться населением, а в 1996 г. Конституционный Суд РФ указал, что глава субъекта Российской Федерации не может назначаться законодательным органом.

Хотя Конституция РФ 1993 г. позволяла губернатором избираться, Президент РФ Б. Ельцин всячески препятствовал таким выборам до середины 1996 г. Это было связано с подготовкой и проведением тяжелейших для Ельцина президентских выборов в июне 1996 г.

Ельцинская исполнительная вертикаль как временная мера имела некоторый эффект. Однако в долгосрочной перспективе она искусственно затормозила процессы демократизации и федерализации в России на региональном уровне, фактически предложив модель "авторитарного", "феодального" федерализма. В итоги это привело во второй половине 1990-х гг. к формированию патерналистских режимов в большинстве субъектов федерации.

В течение десяти лет (1995-2004 гг.) во всех регионах России не менее двух раз проводились выборы высших должностных субъектов Российской Федерации. В 1999 г. было введено требование, согласно которому одно и то же лицо не может избираться более двух раз подряд, однако оно в полной мере так и не было реализовано.

В результате выборов 1996-1997 гг. произошло превращение региональной элиты в самостоятельный консолидированный субъект политического процесса. Коллективным выразителем воли регионов стал Совет Федерации 1996-2000 гг., где "коллективный губернатор" был важнейшим защитником интересов не только регионов, но и федеративной России в целом, важнейшей сдержкой и противовесом стремящейся к монополизму федеральной исполнительной власти.

В результате выборов 1996-1997 гг. была разрушена единая вертикаль исполнительной власти, сформированная в 1991-1996 гг. Было проведено разграничение полномочий между тремя уровнями власти. Центр стал искать новые сдержки и противовесы против избранных губернаторов в лице мэров столичных городов и представителей президента в регионах (пример - в 1997 г. кампания двух первых вице-премьеров в Правительстве РФ А. Чубайса и Б. Немцова).

Президентские выборы 2000 г. были уже фактически безальтернативными и поддержанными подавляющим большинством губернаторского корпуса. В. Путин оказался вне конкуренции.

Начало строительства жесткой вертикали власти сверху:

) Создание семи федеральных округов во главе с полпредами Президента.

установление политического контроля над губернаторами

выведения из их подчинения силовых и ряда других федеральных структур.

) Выведение губернаторов и председателей законодательных собраний из верхней палаты парламента. Понижение их статуса с федерального до регионального. Путин избавился в лице губернаторов от конкурентов на президентских выборах.

) введение "института федерального" вмешательства, позволяющего Президенту РФ активно вмешиваться в деятельность губернатора, вплоть до отстранения его от занимаемой должности и инициирования через суд его снятия с губернаторской должности и привлечения к уголовной ответственности.

В 2004 г. практически завершилось строительство вертикали власти; произошел отказ от демократических институтов избрания губернаторов, переход к фактическому назначению губернаторов. Тогда же началось массовое вступление губернаторов в партию "Единая Россия". Благодаря мощнейшему административному и финансовому ресурсам партия "Единая Россия" на выборах один за другим монополизировала законодательные собрания регионов.

Переход от выборов губернаторов к их назначению имеет под собой несколько социально-политических мотивов:

) Сразу после трагедии в Беслане - это желание показать нации, что власть усиливается и растет спрос с хозяев регионов.

) В тени остается тот факт, что у более чем половины действующих губернаторов заканчивался в 2004-2005 гг. последний срок пребывания у власти.

) Гиперлояльность губернаторов в целом зачастую не распространяется на поведение "хозяев регионов" перед губернаторскими выборами, когда они начинают критиковать федеральный центр, перекладывая на него вину за непопулярные реформы.

) И, наконец, главная причина перехода к назначению губернаторов, по моему мнению, таится в стремлении любой ценой удержаться в Кремле после 2007-2008 гг. путинской группировке. И именно ради сохранения власти, а, соответственно, и собственности, приходится приносить в жертву федерализм и местное самоуправление.

Выборные же губернаторы намного меньше зависят от Кремля, чем назначенные. И не следует забывать, что губернаторы в своей деятельности непосредственно взаимодействуют как с федеральными органами государственной власти, с полномочными представителями Президента Российской Федерации, так и с органами государственной власти самих субъектов Российской Федерации.

Институт губернатора - оптимальная форма руководства органами исполнительной власти в субъекте федерации для современной России. В своей деятельности губернаторы должны сочетать функции руководителя своей территории и проводника политики федеральных органов исполнительной власти России.

Рекомендуется в уставном законодательстве субъектам Российской Федерации определить понятие "губернатор". Предлагается следующая формулировка: губернатор - это высшее должностное лицо, возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет основные направления развития вверенной ему территории, способствует защите прав и свобод человека и гражданина и несет юридическую ответственность за управление субъектом Российской Федерации.

Можно предложить следующие функции губернатора:

) организационно-координационные;

) руководящие;

) представительские;

) контрольные;

) законодательные;

) регулирующие.

Основные направления деятельности губернатора субъекта Российской Федерации осуществляются на основе притопов, к которым можно отнести:

) принцип законности и конституционности в организации и деятельности института губернатора;

) принцип профессионализма губернатора, включающий требование профессиональной этики;

) принцип гласности, обеспечивающий информированность населения данного субъекта Российской Федерации о работе губернатора;

) принцип иерархичности в построении и принцип субординации в деятельности губернатора, выражающийся в подчиненности и подотчетности губернатора Президенту Российской Федерации;

) принцип координации в функционировании губернатора, выражающийся во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

) принцип сочетания коллегиальности и единоначалия;

) принцип наделяемости полномочиями при формировании должности губернатора.

Важно также определить конституционную ответственность губернатора как ответственность главы субъекта Российской Федерации, предусмотренную нормами конституционного права, в результате совершения им конституционного правонарушения.

Конституционным правонарушением губернатора субъекта Российской Федерации следует признать:

ненадлежащие исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации обязанностей или злоупотребление своими полномочиями, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления государственной власти и за которое нормами конституционного права Российской Федерации предусмотрена конституционная ответственность (например, срыв отопительного сезона в связи с отсутствием завоза топлива);

издание губернатором нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушающего права и свободы человека и гражданина).

Возможность привлечения губернатора к конституционной ответственности будет способствовать повышению его дисциплины, снижению коррупции, осознанию огромной ответственности перед народом и постоянному поиску новых, эффективных механизмов развития субъекта Российской Федерации.

В настоящее время основным препятствием на пути социально-экономических преобразований следует считать недостаточную эффективность деятельности системы государственного управления, низкий уровень функционирования государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти. В связи с этим, очевидно, что важнейшим приоритетом в рамках реформирования российского государства является реформирование системы государственного управления, а именно, реальное разделение функций, осуществляемых государственными органами; оптимизация структуры, в первую очередь, органов исполнительной власти; децентрализация управленческих функций, демократизация управления, его открытость и доступность для граждан страны. И, не случайно, в своих Посланиях Федеральному Собранию РФ в 2009-2010 гг. Президент РФ Д.А. Медведев актуализировал данную проблематику.

Так, сейчас в рамках проведения административной реформы особое внимание должно быть уделено реформированию системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Оптимизация и упорядочение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, изменение системы, структуры и режима функционирования данных органов; простота и эффективность их работы; совершенствование отношений между ними и гражданами, хозяйствующими субъектами; демократизация управленческих процессов, их открытость и доступность для граждан являются главными целями реформирования системы государственного управления на субфедеральном уровне. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни нашего государства.