Глава I . Выборы в органы местного самоуправления: теоретико – правовой аспект

ОГЛАВЛЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ..................................... 87

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время фактически завершен более чем десятилетний процесс становления такого демократического института, как местное самоуправление, о котором можно говорить как о состоявшемся элементе российской государственности.

Проблема реализации права граждан на местное самоуправление путем выборов в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления занимает одно из центральных мест в становлении местного самоуправления в России, которое закреплено в Конституции Российской Федерации.

Муниципальные выборы, являющиеся одним из динамично развивающихся институтов народовластия, посредством которого регулируются вопросы периодической смены и формирования органов местного самоуправления, выступают универсальным демократическим способом организации системы местной власти. Основное же назначение местных выборов – это избрание представителей всего населения муниципального образования, через которых могут решаться основные вопросы местной жизни.

Сущность и значение выборов проявляется во множестве аспектов: они определяют формирование органов народного представительства, выступают средством активизации населения, устанавливают обратную связь между гражданами и выборными должностными лицами, содействуют развитию демократического правового государства в Российской Федерации.

Общественные отношения, которые затрагивают выборы, имеют важное значение для обеспечения стабильности конституционных основ политической системы России, воспроизводства и функционирования демократических институтов государственной власти и местного самоуправления, и, в связи с этим, объективно требуют правового упорядочения.

Институт муниципальных выборов в том виде, в котором он применяется в настоящее время в Российской Федерации, действует не многим более 10 лет, а соответственно не все оптимальные модели еще определены. Поэтому наука российского муниципального права стоит перед необходимостью создания концепции форм реализации народовластия при осуществлении местного самоуправления как комплексной системы научных и практических выводов по совершенствованию нормотворческой деятельности в сфере институтов прямого народовластия, как на государственном, так и на местном уровне. В этом ключе можно сказать, что муниципальные выборы – это один из перспективных институтов демократического развития местного самоуправления в России.

В связи с тем, что в избирательное законодательство постоянно вносится большое количество изменений, какие–то из институтов (досрочное голосование, голосование против всех) исчезают, на смену им вводятся новые, такие как голосование по почте.

Изучение вопросов правовой регламентации муниципальных выборов в Российской Федерации нашло отражение в работах многих ученых и авторов, но часть из них в силу объективных причин основана на утративших в настоящее время законодательных актах и не учитывает новейшие изменения. Все это выявляет потребность в комплексном анализе системы правового регулирования муниципальных выборов.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения муниципальных выборов, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение конституционного права граждан на местное самоуправление. (на примере муниципального городского округа Великий Новгород).

Предметом исследования выступают правовые нормы, образующие правовой институт муниципальных выборов как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Цель состоит в выработке научно–обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию законодательства о выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на основе критического анализа действующего законодательства (на примере муниципального городского округа Великий Новгород).

Указанная цель достигается посредством анализа сущности и содержания законодательства о местном самоуправлении, выборах, практике его применения, перспектив развития отношений, возникающих в процессе реализации права населения муниципального образования на местное самоуправление.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

- Проанализировать соотношение нормативно–правового и индивидуально–правового регулирования;

- рассмотреть сущность и правовую природу муниципальных
выборов;

- исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение муниципальных выборов;

- рассмотреть последовательность стадий избирательного процесса, сложившееся положение по реализации права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (на примере городского округа Великий Новгород);

- исследовать наиболее существенные пробелы и противоречия в нормативно–правовом регулировании процедур проведения муниципальных выборов;

- предложить комплекс организационно–правовых мер, позволяющих повысить эффективность правового регулирования института муниципальных выборов.

Методологическую основу исследования составляет комплекс апробированных методов познания, выявленных и разработанных юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно–научные методы: логический, сравнительного правоведения, системно–структурный, формально–юридический, конкретно–социологический, сравнительно–исторический, статистический и другие методы познания. Их применение позволило провести обобщение некоторых важных аспектов правовой действительности, исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции.

Исследование строилось на основе обобщения и критического анализа научных работ и нормативной базы.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых, среди которых особо можно отметить суждения и выводы Бабичева А.Г., Безрукова А.В., Васильева В.И., Вешнякова А.А., Волковой Е.А., Дубровиной Е.П., Ерыгиной В.И., Колюшина Е.И., Красинского В.В., Любарева А.Е., Миронова Н.М., Мишина А.А., Огневой И.А., Паланкоева А., Порошина Е.Н., Стрельцова Д.Ю., Сунцовой Е.А.

Нормативную базу исследования составляют Федеральный закон от 12.06.2002 N 67–ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 06.10.2003 N 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Областной закон Новгородской области от 21.06.2007 N 121–ОЗ "О выборах Главы муниципального образования в Новгородской области" Областной закон Новгородской области от 30.07.2007 N 147–ОЗ "О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Новгородской области", "Устав муниципального образования – городского округа Великий Новгород", принятый Решением Думы Великого Новгорода от 28.04.2005 N 116, Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985) и другие нормативные акты.

Эмпирическую базу исследования составили научные публикации, анализ публикаций периодической печати, сведения из электронных средств массовой информации. При работе над диссертацией привлекались справочно правовые системы «КонсультантПлюс» и «Гарант».

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в ходе дальнейших научных разработок в этой области, в качестве методических разработок, применимых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в области муниципального и избирательного права, преподавании специальных курсов по избирательному процессу.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что материалы работы могут быть использованы в деятельности избирательных комиссий, органов местного самоуправления. Полученные выводы и предложения могут найти применение при систематизации и совершенствовании избирательного законодательства, а так же при разработке проектов правовых актов по регулированию соответствующих общественных отношений.

Структура работы обусловлена характером поставленной цели и перечнем задач исследования, а так же избранной автором логикой изложения материала. Работа состоит из трех глав, в которых объединены шесть параграфов.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуется методологическая, теоретическая и эмпирическая основа исследования, формулируется теоретическая и практическая значимость проведенного исследования, раскрывается структура работы.

В первой главе "Выборы в органы местного самоуправления: теоретико – правовой аспект", исходя из темы выпускной квалификационной работы "Правовое регулирование выборов в органы местного самоуправления" изучается теоретическая база, изложенную в работах различных авторов, формируя при этом собственное мнение, связанное с понятиями правового регулирования, выборов, местного самоуправления, органов местного самоуправления.

В первом параграфе – "Правовое регулирование выборов: соотношение нормативно–правового и индивидуального акта" автор определяет понятие правового регулирования и его виды, и в дальнейшей работе останавливается только на рассмотрении нормативно-правового регулирования.

Во втором параграфе – "Муниципальные выборы как основа формирования органов местного самоуправления" автор анализирует правовые основы местного самоуправления, и определяется правовой статус органов местного самоуправления. Характеризуя местное самоуправление как форму власти народа, наиболее приближенную к населению для решение вопросов местного значения с учетом исторических традиций непосредственно или через органы местного самоуправления, автор определяет неразрывную связь между осуществлением местного самоуправления и муниципальными выборами. Автор рассматривает назначение выборов на территории муниципального образования как способ реализации интересов коренного населения на данной территории.

В третьем параграфе "Понятие избирательной системы и основные критерии выбора избирательной системы" анализируя понятие выборов, его правовое определение, автор приходит к выводу, что основными характеристиками регулирующими систему выборов являются условия избрания, которые определяют используемую избирательную систему, а так же порядок распределения мандатов.

Рассмотрев существующие избирательные системы и определив, что основной недостаток мажоритарной системы – потеря голосов избирателей, автор изучает систему открытых списков при пропорциональной избирательной системе, как вариант учета и устранения недостатков мажоритарной и пропорциональной системы закрытых списков.

Осветив и изучив в первых трех параграфах основные понятия темы работы, в четвертом параграфе "Нормативно–правовое регулирование выборов в органы местного самоуправления и изменения в законодательстве в 2011 г. на федеральном, региональном и местном уровнях (на примере муниципального образования – городского округа Великий Новгород)" – автор приходит к логическому завершению и определяет нормативно-правовую базу, регулирующую выборы в органы местного самоуправления. Так как эта база достаточно многообразна в различных субъектах и муниципальных образованиях, автор использует пример муниципального образования городского округа Великий Новгород.

На основании указанных нормативных актов автор во второй главе "Общая характеристика организации и проведения муниципальных выборов" переходит к рассмотрению нормативно-правового регулирования выборов, и определяет, что оно сводится к законодательной регламентации избирательного процесса, а точнее его отдельных стадий.

Во втором параграфе - "Стадии избирательного процесса. Характеристика отдельных стадий избирательного процесса", давая краткую характеристику каждой из этих стадий, автор выделяет те проблемы, которые возникают в законодательном регулировании при их осуществлении.

Обозначив во второй главе проблемы, которые на его взгляд требуют законодательного урегулирования, автор в третьей главе "Предложения по развитию правового регулирования выборов в органы местного самоуправления на современном этапе" ищет пути их решения и предлагает изменения в законодательство, обосновывая значимость устранения каждого из указанных пробелов.

В заключении автор кратко характеризует все освещенные в дипломной работе вопросы, изученный материал и перечисляет проблемы, которые на основании анализа были выделены, а также пути их решения.

Важной формой народовластия является представительная – осуществление народом власти опосредованно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти органы образуются и формируются народом для повседневного осуществления власти от его имени. Способ формирования – посредством прямых свободных выборов. Выборы являются способом формирования органов власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, т.е. обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прослеживается цепочка взаимосвязанных правовых норм:

местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти в решении вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления (ст. 1)

граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, иных формах прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 3)

одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления являются муниципальные выборы (гл. 5),

целью которых является избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 23).

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131–ФЗ органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ не дает прямого ответа, какие органы местного самоуправления могут осуществлять функции местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Но ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131–ФЗ определяет обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования; главы муниципального образования; местной администрации, контрольного органа муниципального образования, иных органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе.

Представляется, что ключевым для понимания сущности муниципальных выборов является их цель. А она, исходя из смысла ст. 32 Конституции РФ такова: определение представителей населения, через которых граждане Российской Федерации реализуют (наряду с формами непосредственного волеизъявления) свое право участвовать в управлении делами государства, свои полномочия на осуществление власти народа в государстве.

Посредством муниципальных выборов население муниципального образования не решает вопросов местного значения, а лишь определяет персональный состав органов и должностных лиц, призванных решать такие вопросы.

Возникает своего рода правообеспечительная цепочка: посредством муниципальных выборов обеспечивается реализация конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а данные органы, в свою очередь, обеспечивают реализацию права граждан РФ на осуществление местного самоуправления.[3]

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

 

В настоящей выпускной квалификационной работе рассматриваются наиболее существенные и актуальные с точки зрения автора, аспекты правового института выборов в органы местного самоуправления.

Автором исследования изучены нормативные правовые материалы, научные статьи, работы, монографии различных авторов по муниципальному праву, по вопросам местного самоуправления, муниципальным выборам, на основании анализа которых было определено, что основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации. Местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти в решении вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.

Одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления являются муниципальные выборы.

Автор работы изучил существующие избирательные системы, их достоинства и недостатки, и пришел к выводу о том, что мажоритарные системы максимально просты и понятны для избирателя, но недостаток такой системы – большая потеря голосов и искажение воли избирателей. К достоинствам пропорциональных систем можно отнести максимальное представительство различных политических слоев общества, повышение значения партий в качестве посредников между государством и обществом. Но при этом возникают другие минусы, связанные с использованием пропорциональной системы: невозможность гарантированного пассивного избирательного права для граждан, не являющихся членами партий, искажение результатов при пропорциональном делении, невозможность осуществления такого демократического института, как отзыв депутата.

Автор делает вывод о том, что использование системы открытых списков при применении пропорциональной системы позволяет учесть достоинства мажоритарной системы, связанные с персонифицированным голосованием, и совместить их с плюсами пропорциональной системы, которые позволяют исключить большую потерю голосов избирателей.

Изучив и проанализировав существующие методы распределения мандатов, автор констатирует, что наиболее справедливой является методика Хэйра–Нимейера, которая и используется при распределении мандатов в соответствии с Областным законом Новгородской области от 30.07.2007 N 147–ОЗ.

Определяя нормативно–правовую базу регулирования муниципальных выборов на примере муниципального образования городской округ Великий Новгород, автор обозначает документ, являющийся рамочным – Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67–ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также другие федеральные и областные законы: Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Областной закон Новгородской области от 21.06.2007 N 121–ОЗ "О выборах Главы муниципального образования в Новгородской области", Областной закон Новгородской области от 30.07.2007 N 147–ОЗ "О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Новгородской области", Устав муниципального образования – городского округа Великий Новгород, принятый решением Думы Великого Новгорода от 28.04.2005 N 116.

При рассмотрении изменений внесенных в избирательное законодательство в 2011 году, связанных с введением пропорциональной системы на муниципальном уровне, автор возвращается к системе закрытых списков при пропорциональной избирательной системе, и существующих недостатках, связанных с невозможностью для избирателя повлиять на распределение мандатов внутри списка, и прохождением в представительный орган кандидатов, не известных избирателям, за счет авторитета кандидатов, стоящих в начале списка.

При изучении избирательного процесса, автор определяет что, избирательный процесс состоит из ряда последовательных, сменяемых друг друга стадий, которые подчинены одной общей цели – реализации избирательного права граждан на непосредственное осуществление своей власти.

Рассматривая последовательно каждую из стадий, автор определяет их характерные черты и выделяет пробелы в законодательстве, возникающие на этих стадиях:

- исключение кандидатов от общественных объединений при проведении выборов по пропорциональной системе на муниципальном уровне;

- возможность для гражданина Российской Федерации, замещавшего мандат депутата представительного органа местного самоуправления и сложившего полномочия по собственному желанию, выдвигать свою кандидатуру в качестве кандидата на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами;

- отсутствие регламентированного порядка осуществления активного избирательного права иностранных граждан, проживающих на территории муниципального образования;

- отсутствие возможность обеспечить активное избирательное право граждан, пребывающих вне места своего жительства во время проведения выборов на территории избирательного округа, где он зарегистрирован.

- отсутствие возможности у избирателя при использовании закрытых списков в формировании персонального состав представительного органа.

На основании изученного и проанализированного материала, выявленных проблем и пробелов в законодательстве, автор предлагает пути решения обозначенных проблем и устранение указанных пробелов, путем внесения предложений по совершенствованию избирательного законодательства:

- предоставить право общественным объединениям при проведении выборов по пропорциональной системе на муниципальном уровне выдвигать своих кандидатов (подп. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67–ФЗ);

- исключить возможность для гражданина Российской Федерации, замещавшего мандат депутата представительного органа местного самоуправления и сложившего полномочия по собственному желанию, выдвигать свою кандидатуру в качестве кандидата на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п. 6 ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67–ФЗ);

- определить порядок передачи сведений об иностранных граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования в избирательную комиссию муниципального образования (п. 6 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67–ФЗ);

- ввести голосование по почте, которое позволит реализовать активное избирательное право гражданам, пребывающим вне места своего жительства во время проведения выборов на территории избирательного округа, где он зарегистрирован (п. 4.1 ст. 5 закона Новгородской области от 30.07.2007 N 147–ОЗ);

- введение системы открытых списков при использовании пропорциональной системы, дающей возможность персонифицированного голосования (ст. 8 закона Новгородской области от 30.07.2007 N 147–ОЗ).

Совершенствование всего избирательного законодательства должно идти по пути все более тщательной регламентации отдельных избирательных процедур, «перекрытия» существующих в избирательном законе лазеек для недобросовестного использования избирательных прав, для пресечения самой возможности совершения более серьезных нарушений, влияющих на результат выборов, искажающих конечную волю избирателя.

Ресурсы Интернет

КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – М., cop. 1997–2009. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

Предложение 4

Приложение 3

Приложение 7

Приложение 6

Приложение 5

СТАДИЯ 11 Распределение мандатов

СТАДИЯ 10 Установление итогов голосования, определение результатов выборов

СТАДИЯ 9 Голосование на муниципальных выборах в РФ

СТАДИЯ 8 Составление списков избирателей и их уточнение

СТАДИЯ 7 Формирование схемы избирательных участков

СТАДИЯ 6 Информационное обеспечение выборов и предвыборная агитация

СТАДИЯ 5 Открытие избирательного счета и создание избирательного фонда и его финансирование

СТАДИЯ 4 Выдвижение и регистрация кандидатов

СТАДИЯ 3 Формирование избирательных комиссий

СТАДИЯ 2 Назначение выборов и опубликование решения в СМИ

СТАДИЯ 12 Легитимация выборов и завершение избирательной каппании

СТАДИЯ 1 Определение утверждение и опубликование схемы округов

СТАДИИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Рис. 1

МЕТОДЫ КВОТ

Распределение 17 мандатов по единому округу

Приложение 2

   

ПЕРВЫЙ ЭТАП

                                                 

метод Хейра-Нимейра

естественная квота (первое избирательное частное)

              партия 1 партия 2 партия 3 партия 4 партия 5 партия 6   общее квота           132888 58764 35799 31000 29635 20662   308748 18161,6                                       7,3 3,2 2,0 1,7 1,6 1,1                 7,0 3,0 2,0 1,0 1,0 1,0                                              

метод Гогенбаха-Бишофа

+1                   партия 1 партия 2 партия 3 партия 4 партия 5 партия 6                 132888 58764 35799 31000 29635 20662     17152,7           7,7 3,4 2,1 1,8 1,7 1,2                                              

метод Друпа

  +2                   партия 1 партия 2 партия 3 партия 4 партия 5 партия 6                 132888 58764 35799 31000 29635 20662     16249,9           8,2 3,6 2,2 1,9 1,8 1,3                                              

ВТОРОЙ ЭТАП

                         

методы распределения остатков

                7,0 3,0 2,0 1,0 1,0 1,0

Без округления

            7,0 3,0 2,0 2,0 2,0 1,0

Правило наибольшего остатка

                                       

МЕТОДЫ ДЕЛИТЕЛЕЙ

Распределение 17 мандатов по единому округу

                                     

метод датский (деление на 1:4:7:10:13:16:19)

                партия 1 партия 2 партия 3 партия 4 партия 5 партия 6   партия 1 партия 2 партия 3 партия 4 партия 5 партия 6 1,0 132888,0 58764,0 35799,0 31000,0 29635,0 20662,0   132888,0 58764,0 35799,0 31000,0 29635,0 20662,0 4,0 33222,0 14691,0 8949,8 7750,0 7408,8 5165,5   7 3 2 2 2 1 7,0 18984,0 8394,9 5114,1 4428,6 4233,6 2951,7               10,0 13288,8 5876,4 3579,9 3100,0 2963,5 2066,2               13,0 10222,2 4520,3 2753,8 2384,6 2279,6 1589,4               16,0 8305,5                         19,0 6994,1                         22,0 6040,4                                                        

метод Cент-Лагюе (деление на 1:3:5:7:9:11:13)

                партия 1 партия 2 партия 3 партия 4 партия 5 партия 6   партия 1 партия 2 партия 3 партия 4 партия 5 партия 6 1,0 132888,0 58764,0 35799,0 31000,0 29635,0 20662,0   132888,0 58764,0 35799,0 31000,0 29635,0 20662,0 3,0 44296,0 19588,0 11933,0 10333,3 9878,3 6887,3   7 3 2 2 2 1 5,0 26577,6 11752,8 7159,8 6200,0 5927,0 4132,4               7,0 18984,0 8394,9 5114,1 4428,6 4233,6 2951,7               9,0 14765,3 6529,3 3977,7                     11,0 12080,7 5342,2                       13,0 10222,2                         15,0 8859,2                                                        

метод д`Онта (деление на 1:2:3:4:5:6:7:8)

                партия 1 партия 2 партия 3 партия 4 партия 5 партия 6   партия 1 партия 2 партия 3 партия 4 партия 5 партия 6 1,0 132888,0 58764,0 35799,0 31000,0 29635,0 20662,0   132888,0 58764,0 35799,0 31000,0 29635,0 20662,0 2,0 66444,0 29382,0 17899,5 15500,0 14817,5 10331,0   8 3 2 2 1 1 3,0 44296,0 19588,0 11933,0 1