Основные направления антикоррупционных действий

1. Обеспечение прозрачности, которую следует понимать в двух смыслах:

1.1. Технологическая прозрачность. В последнее время среди сторонников теории информационного общества стали модными разговоры об “электронном правительстве”. С нашей точки зрения, регионы и города ПФО могут внести свою лепту в осуществление этой идеи, контуры которой в России ещё только начинают обозначаться.

К примеру, сегодня региональные выборы просто немыслимы без использования интернет-технологий. Их влияние на политические процессы можно увидеть в нескольких сферах.

Во-первых, выборы потенциально становятся более прозрачными. Появление целевых интернет-проектов “Честные выборы” и “Губернатор 2001” в Нижнем Новгороде отличает губернаторскую кампанию 2001 года от предыдущих. Показательно, что под воздействием этого в лучшую сторону изменилась и практика работы областной избирательной комиссии: на её сайте теперь можно обнаружить полные тексты важнейших постановлений, которые бумажные СМИ не публикуют из-за их объёма и насыщенности специальными терминами.

Во-вторых, электронные технологии создали новые условия для “обратной связи” между политическими лидерами и избирателями. Так, на сайте “Губернатор 2001” появилась рубрика, в которой посетители могут задать вопросы кандидатам. Политический интернет индивидуализирует кандидатов, даёт возможность зримо сравнивать их друг с другом.

Третья сфера, которую затронуло распространение электронных технологий – это возможность беспрепятственного тиражирования альтернативных источников информации о выборах. Наглядной иллюстрацией являются интернет-рейтинги кандидатов, которые существенно отличаются от тех, которые публикуются в газетах.

Наконец, в-четвёртых, политический интернет расширяет возможности для политической экспертизы, которая может быть скучна для любителей “жёлтой прессы” и потому редко публикуется в массовых газетах, но чрезвычайно необходима для специалистов. Конечно, интернет лишь создаёт новые возможности для прозрачности, но ни в коей мере не может служить гарантом качества предлагаемого информационного товара.

Другим компонентом модели «электронного правительства» является введение электронного документооборота, что позволяет снизить административно-бюрократические злоупотребления при выдаче патентов, лицензий, разрешений, справок, свидетельств. Достойны внимания усилия, предпринимаемые в этом направлении городской думой Нижнего Новгорода[71].

1.2. Социальная прозрачность. Она означает активизацию антикоррупционной деятельности нескольких групп важнейших социальных акторов. Во-первых, это – средства массовой информации. Однако, к сожалению, часто бывает так, что СМИ – это не столько решение проблемы, сколько часть самой проблемы. Хорошо известно, что пресса, телевидение, радио и интернет-издания являются теми инструментами, с помощью которых и реализуется так называемый «административный ресурс», и тиражируется дезинформация, являющаяся неотъемлемой частью технологий политико-административной коррупции. Кроме того, СМИ часто преподносят обществу облегчённые трактовки феномена коррупции, которые могут вводить в заблуждение и не способствуют адекватному восприятию общественностью его сути.

Непрозрачность имущественных отношений в медиа-секторе – одна из реально существующих основ для распространения коррупции. Негативным следствием информационной закрытости является нередкое сокрытие имён реальных собственников СМИ, что приводит к деформации конкурентной среды и чрезмерной концентрации собственности в медиа-секторе[72]. Непрозрачность СМИ не в меньшей степени, чем непрозрачность органов власти, создаёт обстановку, способствующую злоупотреблениям и нарушению законов. Термин «подконтрольность», часто используемый для характеристики взаимоотношений между бизнесменами и СМИ, часто бывает расплывчат и нечёток. Типичными являются сообщения о том, что ряд нижегородских СМИ (в частности, телекомпания «Волга» и информационный канал «Свобода») находятся под влиянием мэра Нижнего Новгорода Ю.Лебедева и депутата Госдумы Дмитрия Савельева[73], а «в распоряжении С.Кириенко – также весьма солидный медиа-холдинг, включающий пять газет, радиостанцию и телеканал»[74].

Именно непрозрачность отношений в информационной сфере приводит к конфликтам по поводу того, что те или иные кандидаты имеют преимущественный доступ к телеэфиру[75], или провоцирует прямые информационные войны (происшествие в связи с обнаружением в гостинице «Ока» «цеха» по подделке подписей во время выборов губернатора Нижегородской области 2001 года и его освещение в СМИ). Широкие возможности использования клеветы во время агитационной кампании – тоже прямое следствие непрозрачного разделения медиа-рынка на политически ангажированные сектора.

Во-вторых, это неправительственные, негосударственные организации, способные осуществить общественную, публичную экспертизу проблем коррупции. К примеру, в Самарской области неправительственные организации имеют право законодательной инициативы. Первые и Вторые Общественные антикоррупционные слушания, организованные в 2000 и 2002 годах Общественной палатой Нижегородской области и Центром социально-экономической экспертизы, также могут служить примером гражданской активности в этом направлении. Против проникновения криминала во власть и использования незаконных методов предвыборной борьбы во время кампании 2001 года в Нижегородской области выступили Коалиция межпартийных сил (КОМПАС)[76], «Деловая Россия», «Правый поворот» и другие институции.

В-третьих, это независимые экспертные организации. Их социальная функция в русле рассматриваемой проблемы состоит в упреждающем анализе законопроектов на предмет содержания в них положений, потенциально способствующих коррупционной практике. Проблема, однако, здесь состоит в том, что до сих пор нет чётких организационных процедур для осуществления научной экспертизы государственных проектов, не определён правовой статус экспертизы законодательства, не всегда осуществляется принцип её независимости[77]. Кроме того, “общество удалено от участия в управлении слишком сложными и тонкими материями, которые целиком оставлены узкой группе профессионалов и экспертов”[78].

В-четвёртых, на более открытые и менее коррумпированные отношения, чем нынешние, ориентирован российский малый и средний бизнес. Возможно и полезно воздействие на баллотирующихся кандидатов со стороны бизнес-элиты (к примеру, отказ в финансировании «грязных» избирательных кампаний).

 

2. Правовые новации касаются совершенствования законодательства о противодействии коррупции.

Проект закона «О борьбе с коррупцией» был подготовлен во фракции СПС Госдумы РФ, вынесен на обсуждение в 2001 г., но не прошёл первых чтений. Законопроект был подготовлен как акт прямого действия, который непосредственно позволяет привлекать лиц, виновных в коррупционных правонарушениях, к дисциплинарной, гражданско-правовой и административной ответственности. Уголовная ответственность и наказание должны наступать по соответствующим статьям Уголовного кодекса. Закон, кроме того, должен содержать нормы непрямого действия, устанавливающие антикоррупционные основы законодательства РФ. Важный принцип, который заложен в проекте и должен быть сохранён – принцип открытого и конкурсного распределения государственных ресурсов.

Основные недостатки проекта закона состояли в том, что:

а) определение коррупции, данное в ст.1 п.2., является неудовлетворительным;

б) среди участников борьбы с коррупцией (ст.5 п.1) нет общественных организаций (субъектов гражданского общества), а также отсутствует положение о необходимости гласного обсуждения причин явления;

в) среди субъектов правонарушений, связанных с коррупцией (ст. 3) нет упоминания партий и их фракций и представителей в системе власти, а также чиновников и работников СМИ;

г) ошибочное представление о том, будто реализация закона не потребует никаких бюджетных затрат.

Новая редакция проекта закона должна, на наш взгляд, исходить из того, что:

· коррупция – это способ обеспечения незаконного доступа тех или иных субъектов права к различным государственным ресурсам (материальным, информационным, организационным, кадровым), в том числе - к ресурсам государственного бюджета (целевая характеристика). Кроме того, коррупция - это неформализованная структура («структура повседневности»), развивающаяся в сфере социального управления (прежде всего, в сфере государственной службы), дублирующая и вытесняющая из неё нормированные функциональные отношения должностных лиц и составляющая альтернативу законопослушным действиям этих лиц (функциональная характеристика).

· предпосылки коррупции (личностная мотивация к заключению коррупционного сговора) имеют место во всех звеньях системы государственной службы и в обществе: она присутствует в системе исполнительной, судебной и законодательной власти. Поэтому в целях противодействия коррупции наделять какую-либо ветвь власти специальными полномочиями или провозглашать какую-либо ветвь власти «главным борцом» с коррупцией нецелесообразно[79]. В этой связи необходимо признать в качестве субъектов противодействия коррупции как институты государства, так и институты гражданского общества – общественные организации, объединения, СМИ, и закрепить это в законе.

· поскольку коррупция развивается за счёт ресурсов неформализованных межличностных отношений, эффективным средством противодействия ей можно считать метод необратимой или временно-необратимой ротации кадров. В частности, в числе мер гражданского наказания лиц, коррупционная деятельность которых доказана, необходимо использовать запрет на работу в системе государственной службы. В зависимости от масштаба коррупционного сговора и тяжести его последствий для государства и общества это может быть либо пожизненный запрет (люстрация), либо временный запрет. Эта мера позволит ускорить процессы ротации кадров в системе государственной службы, а также не приведёт к появлению новой волны заключённых. Кроме того, эта мера обладает сильным морально-этическим воздействием.

· поскольку коррупционный сговор, как правило, наносит материальный ущерб государству, среди мер наказания необходимо применять те, что обеспечивают возмещение ущерба. В частности, лицам, вина которых доказана, необходимо назначать в качестве наказания обязанность регулярных отчислений в пользу бюджета определённой части своего дохода. Необходимо разработать шкалу, устанавливающую: а) процент от дохода, подлежащий компенсационной выплате, и б) срок выплаты (от года до пожизненной выплаты).

· поскольку структуры коррупции активно развиваются в системе экономических и политических отношений, для предотвращения коррупции необходимо добиваться максимальной гласности этих отношений. Принцип «прозрачности» важнее принципа «запретов». В частности, необходимо законодательно «открыть» информацию о составе акционеров акционерных обществ, то есть сделать её доступной для СМИ, экспертов и граждан.

· поскольку активным очагом коррупционных сделок являются выборы, необходимо и для этой сферы законодательно утвердить приоритетность «прозрачности» перед «ограничением». В частности, надо отказаться от ограничения размеров избирательных фондов кандидатов. Необходимо регламентировать порядок наполнения избирательного фонда (перечень допустимых доноров, максимальные размеры единовременного взноса, порядок налогообложения этого фонда), вменить в обязанность открыто информировать общественность о размерах фонда, не ставя при этом каких-либо ограничений на его общую величину.

· в качестве основной формы участия институтов гражданского общества в работе по противодействию коррупции необходимо утвердить институт Общественных слушаний, организуемых на базе долгосрочного или временного объединения общественных организаций и партий. Закон должен вменить в обязанность законодательным органам субъектов РФ организацию ежегодных Общественных слушаний по антикоррупционной проблематике.

· поскольку характер структур коррупции в разных регионах России различен, федеральный закон «О борьбе с коррупцией» должен иметь региональные «версии». Региональные антикоррупционные акты должны быть обязательной частью регионального законодательства.

· принимая новую редакцию федерального закона, необходимо рассчитать реальные бюджетные затраты, которых потребует обеспечение его реализации со стороны государства. Необходимо учесть расходы на медиа-сопровождение антиикоррупционой активности, организационные ресурсы, которые потребуются для создания структур взаимодействия с институтами гражданского общества в рамках антикоррупционных программ, а также расходы на организацию мониторинга событий и явлений, связанных с коррупцией и с противодействием ей.

 

3. Реформы внутри системы управления могли бы включать в себя:

3.1. В политической сфере:

· Профессионализацию избирательных комиссий и их вывод из-под административного влияния властей. По словам А.Вешнякова, сказанным им незадолго до выборов губернатора Нижегородской области, «облизбирком ни морально, ни профессионально, ни физически к предстоящим баталиям не готов»[80]. Такая ситуация изначально cпособствует негативному восприятию облизбиркома со стороны политических акторов, что нашло, в частности, воплощение в обвинениях С.Вороновым С.Бисина в «исполнении заказа со стороны действующей региональной власти» при принятии решения о признании незаконными его плакатов «В новый век – с новым губернатором»[81]. Так, по мнению эксперта Института социальной и политической психологии, «за те нарушения, которые совершает команда Савельева, иного противника Склярова уже давно сняли бы с выборов, а Савельеву всё прощается»[82].

· Открытость процессов реформирования структур управления. Показательно, например, что создание правительства Нижегородской области вызвало вопросы со стороны областной прокуратуры в той части, которая касается распределения полномочий и структуры правительства[83].

· Ограничение функций избирательных комиссий. К примеру, санкцией за предоставление кандидатом неточной информации (если это не связано с прямым нарушением закона) может быть не отказ в регистрации, а её задержка до получения достоверных сведений. Отмена регистрации, по мнению того же Института, должна производиться только через суд, а пересмотр избирательной комиссией ранее принятого решения должен быть запрещён. Поскольку членам избиркома часто приходится иметь дело с юридически сложными и запутанными ситуациями (например, что считать агитацией, а что – простым информированием о работе политика), то вполне разумно было бы рекрутировать их исключительно из числа высококвалифицированных специалистов, прежде всего юристов и политологов.

3.2. В сфере бюджетных отношений представляется целесообразным посредством федерального бюджетного законодательства установить ограничения на следующие виды деятельности:

- единоличное рассмотрение (или голосование только членов профильных комитетов Государственной Думы РФ) вопросов, связанных с предоставлением субсидий, субвенций, дотаций, бюджетных кредитов и ссуд, распределение дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

- внеконкурсное и необоснованное предоставление субсидий, субвенций, дотаций, бюджетных кредитов, ссуд, в том числе закрытое предоставление РФ государственных кредитов иностранным государством, их юридическим лицам и международным организациям;

- внеконкурсный и закрытый порядок осуществления государственных и муниципальных заимствований;

- предоставления государственных и муниципальных гарантий по обеспечению исполнения обязательств перед третьими лицами;

- максимальные размеры резервных фондов Президента РФ, государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- обслуживание бюджетных счетов негосударственными банками;

- принятие законов и иных нормативных правовых актов об утверждении бюджетов или внесении в них изменений без проведения экспертизы на предмет возможной коррупции проектов таких законов и иных нормативных правовых актов.

 

4. Реформирование отношений собственности. Именно там, где вопросы собственности не решены или находятся в «подвешенном состоянии», возникает почва для коррупционных сделок и повышается их «рентабельность». Поэтому огромную роль играют такие процессы, как процедура банкротства, смена собственника и др.

В России власть всегда была олицетворением политического господства, а не «провайдером» услуг населению, как в странах Запада. Именно поэтому проблема открытости российской экономики играет столь важную роль при анализе истоков коррупции. Если на административном или экономическом рынках существует конкуренция, она делает взяточничество менее выгодным; если же на рынках существует монополия, то экономические акторы имеют возможность устанавливает завышенные цены на товары и услуги и получать дополнительные ресурсы для подкупа чиновников.

 

5. Важную роль могли бы сыграть факторы глобального порядка, а именно - международные институты, заинтересованные в большей прозрачности российского рынка.

25 января 1999 года вышло распоряжение Президента РФ «О подписании Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1998 года»[84], разработанной в рамках Совета Европы с последующей ее ратификацией. Конвенция основана на убеждении в том, что предупреждение коррупции в процессе рассмотрения, принятия и исполнения бюджетов всех уровней в большой степени связано с обеспечением гласности, прозрачности, открытости, доступности к первичной информации. В РФ решение этой задачи усложняется неоднородностью, неполнотой, противоречивостью и постоянной изменчивостью бюджетного законодательства. Для него также характерно наличие норм, допускающих неоднозначное толкование (фразы типа «а также в иных случаях», «как правило…»).

В ПФО есть примеры разработки документов, направленных на борьбу с коррупцией (к примеру, соответствующая программа формируется в Самарской области по инициативе губернатора К.Титова при поддержке Агентства США по международному развитию[85]). Осуществление стратегических планов других регионов ПФО, связанных с внутренними реформами и подключением к глобальным процессам, будет невозможно без адекватного реагирования на вызовы коррупции в регионе.

Чрезвычайно важно начать предпринимать действия, стратегическая цель которых должна состоять в реформировании российской медиа-индустрии. При всей сложности этой задачи фактором, облегчающим её достижение, является существовании в международной практике определённых ориентирующих рамок, способных вывести на верное направление. Эти ориентиры, содержащиеся во вполне конкретных документах Совета Европы (членом которого является Россия), можно разделить на несколько категорий:

· Содержательные аспекты. Европейская Конвенция о трансграничном телевидении, принятая в 1989 году, обязывает телевещателя справедливо представлять факты и события, а также поощрять свободное формирование мнений. Этот же документ говорит о необходимости предоставления своевременного права ответа любому человеку, посчитавшему необходимым довести до аудитории истинное положение дел в связи с ранее прозвучавшей информацией[86].

· Взаимоотношения со спонсорами. Та же Конвенция запрещает рекламодателям либо спонсорам редактировать или влиять на содержание программ. Спонсируемые программы не должны, согласно этому документу Совету Европы, поощрять продажу, покупку или аренду товаров или услуг спонсора. Более того, «не допускается спонсорство программ новостей или текущих событий»[87]. Конвенция запрещает скрытую рекламу (очевидно, в том числе и политическую), а также использование в рекламе ведущих программ новостей и текущих событий.

· Взаимоотношения с владельцами СМИ. В рекомендациях № R (99)1 Комитета Министров Совета Европы говорится о том, что в идеале собственность и содержание должны быть разделены, и влияние собственников на редакционное содержание необходимо предотвращать. Совет Европы, в частности, рекомендует распространять практику подписания «редакционных соглашений» между владельцами и редакторами для обеспечения независимости последних[88].

Рекомендация Комитета министров Совета Европы R(94)13 “О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации”, принятая в 1994 году, определяет те категории информации, разглашение которых является необходимым условием гласности и демократического контроля за СМИ:

а) сведения о лицах или органах, принимающих участие в структуре, предполагающих осуществлять вещание;

б) сведения о характере и степени заинтересованности вышеуказанных лиц или органов в других СМИ или секторах экономики, связанных с рекламой, производством радио- и телепрограмм, доставкой печатных СМИ и пр.);

в) сведения о других лицах или органах, в отношении которых существует вероятность, что они могут оказать существенное влияние на программную политику данного средства массовой информации путём предоставления определённых ресурсов, характер которых должен быть чётко оговорён при выдаче лицензии;

г) отчётная информация об изменениях в ходе работы СМИ в отношении вышеупомянутых категорий;

д) сведения о любых заявлениях о редакционной политике или политической ориентации изданий;

е) сведения о финансовых итогах деятельности издательской или вещательной структуры[89].

Другим инструментом преобразований в региональном медиа-секторе могли бы стать кодексы журналистской этики, обязательство следовать которым вполне может быть условием заключения контракта между руководством средства массовой информации и репортёром. Здесь в большей степени применим американский опыт внутрикорпоративного саморегулирования. Стандартными положениями, содержащимися в соответствующих кодексах в США, являются:

·обязательство публиковать поправки и исправления в случае помещения неполной или неверной информации[90];

·признание невозможности для профессиональных журналистов работы по совместительству, а также участия в политических или общественных делах во избежание конфликта интересов или даже его видимости[91];

·отказ от принятия от источников информации любых видов материального вознаграждения, услуг и привилегий[92];

·обязательство оглашать источники информации и воздерживаться от публикации анонимной информации[93];

·проведение чёткой грани между фактами и комментариями, основанными на личной точке зрения того или иного человека;

·отказ от использования фотографий и заголовков, не соответствующих сути освещаемого материала.

 

6. Вполне приемлемо постепенное признание допустимости ограниченного числа из тех явлений, которые существуют объективно[94]. Не только в России, но и в самых высокоразвитых странах мира функционируют “теневые отношения” – от “чаевых”, представляющих по сути “вторую зарплату” для большой категории лиц, до ужинов в дорогих ресторанах, являющихся составной частью вполне законного лоббизма.

Либерализация возможна в тех сферах, которые не наносят очевидного ущерба интересам государства (к примеру, снятие верхней границы для избирательных фондов кандидатов и сокращение перечня действий, квалифицируемых как “подкуп избирателей”). Скажем, нужно всячески расширять возможности для осуществления депутатами максимально широких и эффективных социальных программ для избирателей определённого округа за счёт частных средств, и делать чёткое различие между этими программами и пресловутым “подкупом избирателей”[95].

Нам бы хотелось обратить внимание на несколько типов не оправдывающих себя ограничений. Во-первых, закон запрещает любые формы материальной помощи со стороны кандидатов населению и рассматривает их как «подкуп избирателей». Из этого следует, что помощь в приобретении картошки пенсионерам или ремонте прохудившейся крыши - это нарушение. Логика этого закона состоит в том, чтобы заставить нас выбирать своих представителей не по величине их кошелька, а по каким-то другим, нематериальным критериям. Но что плохого, с точки зрения здравого смысла, если кандидаты в депутаты накануне выборов будут тратить свои собственные деньги не только на всем надоевшую назойливую рекламу, но и на конкретные дела (ремонт дороги или детского сада). Получается странная ситуация: государство само не в состоянии эффективно решать социальные проблемы, но и не даёт это делать тем, кто мог бы.

Из виртуальной сферы предвыборное соперничество давно пора переместить в сферу реальных дел, тем более что это ни к чему избирателей не обязывает. Кроме того, они смогут оценить не на словах, а на практике деловые качества соревнующихся между собой претендентов.

Во-вторых, закон разрешает начинать предвыборную агитацию только после официальной регистрации, то есть за слишком короткий срок до дня выборов. Это заставляет кандидатов прибегать к коррупционным действиям для того, чтобы за максимально короткое время достигнуть необходимого результата. Ведь именно нехватку времени они стараются компенсировать спровоцированными ими же самими скандалами и «чёрным пи-аром». Соответственно, и у избирателей остаётся слишком мало времени для того, чтобы сделать осознанный выбор. А между тем что плохого в том, если претенденты на места во власти задолго до выборов гласно объявят о своих амбициях и начнут спокойно и методично добиваться расположения избирателей?

В-третьих, нам представляется нецелесообразным ограничивать размер собственных или пожертвованных средств, которые кандидаты тратят на свою предвыборную кампанию. Ограничение в этой сфере порождает особый сектор теневого оборота капиталов.

Известно, например, что Областное законодательное собрание Нижегородской области ограничило максимальную величину избирательных фондов на губернаторских выборах 2001 года 50 миллионами рублей, что было значительно выше других предлагавшихся сумм (2 миллиона – предложение члена КПРФ Светланы Барабановой), но меньше реальных затрат, которые, как показывает практика, несут участники выборов такого уровня (до 70 миллионов). По словам депутата ОЗС Александра Шаронова, «если мы ставим явно заниженный уровень, то основная часть денег просто пойдёт чёрным налом, нигде не учитываясь. Будет непрозрачное финансирование избирательной кампании. В результате люди не смогут узнать, сколько и кому должен тот или иной кандидат». Другая опасность состоит в том, что низкий размер избирательного фонда на руку инкумбентам, которые легко смогут компенсировать дефицит легальных средств усиленным использованием рычагов административного влияния[96].

Сокращение избирательных фондов подрывает электоральную инфраструктуру претендентов, не располагающих административными ресурсами и готовых компенсировать их отсутствие финансовыми возможностями[97]. Из этого вполне понятно, что малые величины избирательных фондов (а также чрезмерно жёсткие рамки определения «подкупа избирателей) соответствуют, прежде всего, политическим интересам инкумбентов, которые опираются преимущественно на административные резервы и не желающие встречать конкуренцию со стороны материально обеспеченных соперников.

В то же время, безусловно, нужно учитывать пагубные последствия восприятия выборов как чисто коммерческого предприятия. Показательными в этом смысле являются слова депутата городской думы Нижнего Новгорода Михаила Весёлкина: «Мы определяем на округ количество избирателей, просчитываем расходы на одного избирателя. Это доллар – полтора на одного человека. Хочешь опередить соперника в два раза, забивай в смету два. В округе, к примеру, 30 тысяч человек, то есть в итоге получается 60 тысяч долларов. Столько стоят выборы депутата городской думы. Нужно поставить себе задачу потратить 65 тысяч долларов, и ты победил. Я вообще не понимаю людей, которые тратят на выборы по 20 тысяч долларов и проигрывают»[98].

Логика коммерческого расчёта во многом объясняет тот факт, что победившие на выборах кандидаты рассматривают своё депутатство преимущественно в категориях извлечения материальной выгоды. По словам бывшего депутата городской думы Нижнего Новгорода О.Котельникова, статус «народного избранника» открывает возможность для заработка денег. «Статус депутата позволяет работать с администрацией, которая во многом пока что ещё выполняет разрешительные функции. Даёт возможность отобрать среди тех, кому разрешает, своих друзей, сторонников, близких... Если я лоббирую чьи-то интересы, можно обеспечить собственное благополучие»[99].

Итак, закон слишком жёстко регламентирует те электоральные процедуры, которые давно следовало бы либерализовать. Это приводит к тому, что с помощью несовершенных правовых механизмов становится возможным уличить в нарушениях практически любого из публичных политиков. Поскольку всех подряд отстранить от выборов нельзя, карают выборочно, в зависимости от политической конъюнктуры. В то же время закон недостаточно жёстко регламентирует поведение официальных лиц, которые имеют возможность фактически проводить агитацию за счёт использования административных ресурсов и бюджетных средств.

 

Что мы не рекомендуем

1. Среди тех вариантов действий, которые мы считаем неэффективными, следует прежде всего назвать концепцию борьбы с коррупцией на основе резкого увеличения заработной платы государственным чиглвникам. В частности, эта идея часто озвучивается председателем Национального антикоррупционного комитета Борисом Немцовым. Наши возражения связаны с двумя главными обстоятельствами.

Во-первых, идея Б.Немцова основана на предположении о том, что существует некий материальный уровень, способный удовлетворить потребности государственных служащих и заставить потенциальных коррупционеров отказаться от этой порочной практики. Однако не существует убедительных социологических доказательство того, что есть прямамя зависимость между уровнем благосостояния человека и его склонностью к коррупции. Примеры богатейших мафиозных кланов Италии, Колумбии, России и других стран доказывают как раз обратное.

Во-вторых, предложение выделить госчиновников в некую особую группу работников бюджетной сферы с особым уровнем финансирования уязвимо с моральной и социальной точек зрения. Огромное число представителей других профессий, не менее нужных обществу, чем государственные служащие (врачи, учителя и т.д.), могут с ещё большими основаниями претендовать на радикальное повышение заработной платы. Более того, практика эксклюзивного повышения зарплаты какой-то одной категории бюджетных служащих содержит в себе потенциальную угрозу последующего массового шантажа государства.

2. Нам трудно также согласиться с явно завышенными ожиданиями в отношении государственной службы в целом на ближайшую, да и отдалённую перспективы. К примеру, два нижегородских политолога полагают, что “государственная служба в России должна стать не только социально-правовым институтом, но и духовно-нравственным, интеллектуальным генератором общества… Для этого необходимо создавать и закреплять положительные морально-психологические представления о человеке, находящемся на службе у государства”[100]. С нашей точки зрения, достаточно наивно ожидать, что такая задача, напоминающая советский агитпроп, приведёт в 21 веке к каким-то позитивным результатам.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Спецификой России является крайняя слабость протестного потенциала тех политических, экономических и социальных субъектов, которые сталкиваются с проявлениями коррупции[101]. Тем не менее, проект, результатом которого стал настоящий Доклад, показал, что эксперты и общественные деятели в регионах стали более требовательными к качеству той информации, которую они получают от власти. В отличие от прошлых времён, они уже не удовлетворяются пояснениями о том, что то или иное кадровое назначение необходимо по причине наличия у определённого лица неких «связей». Они хотят знать, что это за связи и какого они «цвета» – «белого» или «серого»? Они уверены, что можно разработать систему индикаторов, демонстрирующую степень коррумпированности власти в каждом из регионов. Они не воспринимают законодательство как догму, предлагая конкретные меры по его усовершенствованию – от снятия ограничений на величину избирательных фондов кандидатов до административного переподчинения региональных избиркомов федеральному центру. Значит, у гражданского общества в России всё же есть перспективы.

 

 

     

[1] И.Яковенко. Общественная экспертиза – глобальная система борьбы за права человека, http://www.hro.org/editions/hrdef/100/0105.htm

[2] С.Попов. Метод экспертизы, http://www.shkp.ru.

[3] Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия», 2000. Стр. 11, 148.

[4] Klaus Segbers. Institutional Change in Russia, in: Explaining Post-Soviet Patchworks. Volume 2: Pathways from the past to the global. Edited by Klaus Segbers. Ashgate: Aldershot, Burlington, Singapore and Sydney, 2001. P. 10, 24.

[5] http://www.vybory.ru/journal/journ11/j11arta1.html

[6] John D.Martz. Bureaucratic-Authoritarianism, Transition to Democracy, and the Political-Culture Dimension, in: New Directions in Comparative Politics. Edited by Howard J.Wiarda. Westview Press, Boulder, San Francisco, Oxford, 1991. Pp. 200-210.

[7] Yuriy Andrienko. Explaining Crime Growth in Russia During Transition: Economic and Criminometric Approach. Working Paper N 10. Moscow: Centre for Economic and Financial Research, 2001. P. 10.

[8] Martin Beck. Globalization as a Threat. The Resistance to Globalization in the Middle East as a Rational Reaction of the Political Elites. Paper presented at International Conference “Resistance to Globalization? A Comparison of Three World Regions”. University of Tubingen, October 10-14, 2001.

[9] Ю.В.Латов. Особенности национального рэкета: история и современность // Мир России, № 3, 2001. Стр. 158.

[10] Ричард Хаас. Глобализация экономики, или что нам делать с МВФ (http://www.intellectualcapital.ru/iss2-16/icworld16-2.htm); Аллан Мелцер. Реформирование международных финансовых институтов: план обеспечения финансовой стабильности и экономического развития // Economic Perspectives, February 2001 (http://usinfo.state.gov/journals/ites/0202/ijer/ifis-meltzer.htm); Карин Лиссакерс. МВФ и реформирование мировой финансовой структуры // Economic Perspectives, August 1988 (http://usinfo.state.gov/journals/ites/0898/ijer/ejliss.htm).

[11] Сергеев В.М. Демократия как переговорный процесс. Научные доклады, № 98. Москва: МОНФ, 1999. Стр. 49.

[12] Катастрофическое сознание в современном мире конца 20 века (по материалам международных исследований). Научные доклады, № 96. Москва: МОНФ, 1999.

[13] Латов Ю.В. Экономика вне закона. Очерки по теории и истории теневой экономики. Научные доклады, № 125. Москва: МОНФ, 2001. Стр.68-79.

[14] Sergei Guriev. A Theory of Informative Red Tape with an Application to Top-Level Corruption. Working paper # 99/007. Moscow: New Economic School, 1999. Pp. 22-23.

[15] Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневой образ жизни. Социологический автопортрет постсоветского общества // Полис, № 5, 2000. Стр.125, 126.

[16] http://www.csr.ru/conferences/sten.kor.17.04.00.html

[17] http://politeconomy.ng.ru/research/1999-11-23/1_corruption_2.html

[18] См. Б.Резник. Прокурорская десятина. - “Московские новости» от 1.05.01 г. с.5.

[19] John McFarlane. Transnational Crime as Security Issue, in: Transnational Crime and Regional Security in the Asia Pacific. Edited by Carolina G.Hernandez and Gina R.Pattugalan. Council for Security Cooperation in the Asia Pacific and Institute for Strategic and Development Studies, Inc., 1999. Pp. 29-31.

[20] Ю.В.Латов. Ук. соч.

[21] Лев Кадик. Вечный источник российского бюджета // Коммерсантъ, № 188П, 15 октября 2001 г. Стр. 6.

[22] Питер Дэйвис. Необходимость таможенной реформы в России назрела // Трансформация, август 1998. Стр. 10.

[23] Лев Кадик...

[24] В.Драганов. Все проблемы – в Таможенном кодексе // Там же.

[25] Марина Вагина. Средство разорения // Закон. Финансы. Налоги. № 47 (165), 4 декабря 2001 г. Стр. 4.

[26