Московское представительство фонда «Евразия»

Московское представительство фонда «Евразия»

Центр стратегических и международных исследований

Нижегородского лингвистического университета

ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ АСПЕКТЫ КОРРУПЦИИ В РЕГИОНАХ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

Аналитический доклад

Под редакцией Андрея Макарычева

 

 

Нижний Новгород

2002

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Часть 1. Идентификационные характеристики коррупции

Часть 2. Проблемные контексты

Часть 3. Панорама региональных коррупционных практики в Приволжском федеральном округе

Часть 4. Индикаторы коррупции в региональном масштабе: рабочие гипотезы

Часть 5. Основные направления антикоррупционных действий

Заключение

Список соавторов

 

 

СПИСОК АВТОРОВ ДОКЛАДА:

- Бикалова Надежда Александровна, к.э.н., Советник РФ 1 класса, сотрудник аппарата Государственной Думы;

- Валуев Василий Николаевич, студент исторического факультета Нижегородского государственного университета; 

- Дахин Андрей Васильевич, профессор, д.филос.н., директор межвузовского Центра социально-экономической экспертизы;

- Макарычев Андрей Станиславович, д.и.н., профессор кафедры международных отношений и политологии Нижегородского лингвистического университета (руководитель проекта);

- Михайлов Валентин Вахтангович (г. Казань);

- Рабинович Игорь, региональный эксперт по Башкирии журнала «Восточноевропейское конституционное обозрение» и «Российский региональный бюллетень»;

- Романова Ольга Юрьевна, канд.пол.наук, старший преподаватель кафедры международных отношений и политологии НГЛУ;

- Салагаев Александр Леонидович, канд. соц. наук, докторант, директор Фонда «Общественное мнение-Татарстан»;

- Сергунин Александр Анатольевич, профессор, д.пол.н., заведующий кафедрой международных отношений и политологии Нижегородского лингвистического университета;

- Фуфаев Сергей, ведущий специалист Института федерализма и гражданского общества (Москва)

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

В российских общественно-политических кругах существует глубокий скептицизм в отношении антикоррупционной деятельности. Сомнение вызывает всё – и достижимость стратегических целей победы над коррупцией, и эффективность отдельных шагов на этом пути.

Тем не менее, борьба с коррупцией продолжается. Настоящий доклад представляет собой первую попытку публичного и одновременно экспертного осмысления региональных особенностей коррупции на примере Приволжского федерального округа. Основное отличие метода «общественной экспертизы» состоит в том, что он опирается не на перечни нарушений и их фигурантов, а на систему качественных показателей, которая отражает целостную картину коррупционных практик в том или ином регионе, позволяет сравнивать субъекты федерации друг с другом и в итоге создаёт предпосылки для воздействия на властные структуры для исправления ситуации. Именно поэтому оценивать нужно не число фактов коррупции, а условия, способствующие её распространению. Мы анализируем не «войну компроматов», а факторы, благоприятствующие процветанию коррупции в органах власти[1]. В результате вырабатывается определённая схема действий, которая может быть воспроизводима в любом из регионов РФ.

Общественная экспертиза, таким образом, это - способ: а) «сборки знаний», б) вывода оценки ситуации из-под влияния заинтересованных политических инстанций; в) инициирования общественных изменений. Её необходимость связана с тем, что борьба с коррупцией – это сфера, в которой сосуществуют самые различные представления и опыты[2]. 

Изучая политико-административные аспекты коррупции, мы анализируем важную составную часть функционирования системы властных отношений. Коррупция – это не «побочный продукт», а составная часть функционирования политико-административного рынка России. Без её анализа нельзя в принципе понять процесс принятия решений на различных уровнях власти. Это – часть «неформального порядка» российской политики, сулящего стране огромные трудности в процессе модернизации и демократического транзита.

 

Часть 1. ИДЕНТИФИКАЦИОННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ КОРРУПЦИИ

Согласно российскому законодательству, под коррупцией понимается не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ.

Государственная Дума за последние годы рассмотрела ряд законопроектов, посвященных коррупции. В их числе – Федеральный закон «О борьбе с коррупцией», который не был подписан Президентом РФ, а также проект федерального закона «Основы антикоррупционной политики». В настоящее время работа ведется над законопроектом «О поправках к статье 101 Конституции Российской Федерации» (о парламентском контроле)».

Однако «современная российская коррупция – это не всегда правонарушения. Коррупция в широком смысле использует несогласованности и противоречия законов, а также возможности принятия решений в тех или иных интересах, которые российское законодательство часто предоставляет… Многие общественно опасные коррупционные деяния не являются правонарушениями и не могут быть квалифицированы как преступления, поскольку основаны на возможности толкования и применения законов самими чиновниками, на использовании противоречий законодательства, и т.п.»[3]. Поэтому чисто юридический подход к определению политико-административной коррупции нам представляется слишком узким. По сути, коррупция – это один из компонентов криминальных стратегий, используемых для создания благоприятной среды для незаконных действий в самых различных сферах.

Коррупционные связи возникают как реакция (некоторые полагают, что вполне рациональная) на неэффективность государственных институтов, их фрагментацию и персонализацию. Эти связи подпитываются тем обстоятельством, что огромный объём обменов (политических, информационных, ресурсных и других) основываются на неформальных, межличностных договорённостях. Пожалуй, наиболее ярким политическим выражением такого состояния дел стал широко известный феномен «партии власти» (как на федеральном уровне, так и в каждом из регионов)[4].

Идентифицировать политико-административную коррупцию мы предлагаем через три взаимосвязанные категории:

- Ресурс. Коррупционный сговор предполагает наличие определённого ресурса, доступ к которому является целью участвующих в нём.

- Интерес. Участники коррупционного действий должны преследовать частный либо групповой интерес (отличный от общественного), являющийся движущей силой их деятельности.

- Ущерб. Коррупционное действие должно нанести ущерб общественным интересам («всеобщему благу»).

Именно масштабным перераспределением общественных ресурсов в пользу отдельных групп и в ущерб обществу в целом политико-административная коррупция отличается от бытовой коррупции, существующей в обществе на низовом уровне. При этом антонимами коррупции являются прозрачность, гласность, гражданский контроль за правительством.

Системность политико-административной коррупции, о которой много говорилось в различного рода изданиях, мы понимаем сквозь призму «коррупционных сетей», которые составляют основу «административного рынка» России. На этом «рынке» господствуют свои правила, обеспечивающие льготы и преференции в отношении его субъектов, а также защищающие их от проникновения конкурентов. К прямым льготам мы относим номенклатурные привилегии (дачи, машины, квартиры и пр.) и эксклюзивный доступ к публичным ресурсам. Косвенные же льготы включают в себя:

- положение о неприкосновенности депутатов, являющееся своего рода «политической индульгенцией» для многих нарушителей закона;

- закрытость внутрипартийной жизни, проявляющаяся в доминировании в деятельности большинства политических партий РФ их верхушек. Тайный, келейный процесс составления избирательных списков партий перед парламентскими выборами и невозможность рядовых избирателей влиять на процесс номинации сильнейших является почвой для политической коррупции в партийных рядах;

- ограничения, накладываемые на величину избирательного фонда кандидатов. Наиболее рьяными сторонниками этих лимитов являются инкумбенты, то есть те члены истэблишмента, кто в состоянии наиболее широко использовать «административный ресурс» для своего переизбрания. Именно инкумбентам мешают независимые конкуренты, готовые противопоставить «административному ресурсу» ресурсы финансовые;

- ограничения, накладываемые на предвыборные действия кандидатов. Именно инкумбентам выгодна максимально широкая трактовка понятия «подкуп избирателей» при помощи любых ресурсов (прежде всего финансовых, хозяйственно-экономических и организационных), отличных от административных;

- невозможность раннего начала избирательных кампаний. Это ограничение с точки зрения времени опять-таки даёт преимущество инкумбентам перед претендентами, поскольку первые фактически могут начинать (де-факто) включать свои агитационно-пропагандистские ресурсы задолго до официального начала кампании в рамках выполнения своих служебных обязанностей.

Описанная система отношений на «административном рынке» представляет собой типичную «круговую поруку», закреплённую функциональной закрытостью политической элиты. Разомкнуть этот «порочный круг» изнутри не представляется возможным. Именно поэтому необходимо искать те силы вне административного рынка, которые смогут выполнить эту задачу в стратегическом плане.

Коррупция, таким образом, является органической частью «административных рынков» региональной России. Однако суть административного ресурса в региональной политике трактуется по-разному. К примеру, по словам депутата Государственной думы Олега Морозова, административный ресурс – «это понимание значительной частью избирателей, что популярный в регионе политический лидер, который пользуется поддержкой, позитивно относится к деятельности данного кандидата в депутаты»[5]. Нам представляется, что такая трактовка во многом упрощает ситуацию.

Под административным ресурсом следует понимать совокупность властных прав и полномочий государственного административно-управленческого аппарата, используемых для достижения политических целей, а также механизмы реализации этих полномочий. Политизация функций профессионального управленческо-распорядительного аппарата превращает их в административный ресурс власти. При этом может происходить присвоение частными лицами административно-распорядительных функций государственного аппарата.

От коррупции административный ресурс отличает не обязательное присутствие в действиях должностных лиц мотива личной выгоды. Эта выгода, скорее, носит корпоративный характер, базирующийся преимущественно на политической мотивации.

 

Часть 2. ПРОБЛЕМНЫЕ КОНТЕКСТЫ

А) Сравнительно-политический контекст выражается во взаимосвязи характера политического режима и коррупции. В самом общем виде можно утверждать, что уровень коррупции выше в тех регионах, в которых:

- у власти находятся репрессивные режимы, использующие авторитарные методы правления;

- значительный удельный вес имеют заброшенные «медвежьи уголки», являющиеся хорошей средой для различного рода манипуляций.

К примеру, по экспертным оценкам, прозвучавшим в ходе семинара «Политико-административные аспекты коррупции в регионах ПФО» (октябрь 2001 г., Нижний Новгород), на выборах в Нижегородской области, где существует развитая политическая среда, реально сфальсифицировать лишь около 2-3% голосов, и административный ресурс здесь не столь эффективен (о чём свидетельствовали победы на выборах А.Климентьева, Ю.Лебедева и Г.Ходырева). В то же время, по оценкам экспертов настоящего проекта, в Татарстане эта цифра легко может быть поднята до 25% и более.

С нашей точки зрения, одним из наиболее плодотворных концептуальных подходов состоит в описании коррупции как составной части «авторитарно-бюрократической» модели развития, хорошо известной по опыту многих латиноамериканских корпоративистских режимов[6]. Ключевой категорией при этом может служить политико-административная рента (что с теоретической точки зрения вполне подлежит изучению с помощью метода, известного как cost-benefit analysis). Для режимов-рантье характерны следующие элементы, типичные для так называемой «делегативной демократии» (Гильермо О’Донелл):

- политический патронаж и клиентизм (аналог российской «крыши»);

- преобладание неформальных практик над формальными. Чаще всего корпоративное единство властных структур становится выше закона (о чём свидетельствует, к примеру, отказ депутата Государственной думы Вадима Булавинова от продолжения судебного разбирательства в отношении результатов первого тура выборов губернатора Нижегородской области 2001 года);

- патримониализм;

- популизм.

Основным стимулом рантье (о чём свидетельствуют многочисленные примеры стран Ближнего Востока, Африки и Латинской Америки) становится не инвестирование получаемых ресурсов в производственный сектор, а их использование для консервации тех политических условий и привилегий, которые позволяют им получать ренту. Это – то, что называется некоторыми исследователями «портфельным выбором» (portfolio choice model of crime[7]). В конечном итоге получатели политико-административной ренты стремятся к сохранению своей автономии от гражданского общества и к репрессиям в отношении тех сил, которые нацелены на изменение ситуации[8]. При таком типе режима коррупция используется в качестве фактора консолидации правящей элиты, позволяющего ей применять огромное количество мер поощрения и наказания.

Феномен политико-административной коррупции также может быть рассмотрен в рамках одной из концепций Манкура Олсона, выделившего две экономические модели преступного поведения: «кочующий бандит» и «стационарный бандит». Вторая модель предполагает взимание политико-административной ренты со стороны организованной преступной группы, что с экономической точки зрения «предпочтительнее преступности дезорганизованной»[9].

Возникает вопрос: возможна ли трансформация модели «рантье», существующей в России на региональном уровне? Можно говорить о двух направлениях её эволюции.

- Первое – это постепенная либерализация и модернизация региональных политических режимов, предполагающая укоренение реальной политической конкуренции на основе укрепления политического плюрализма, реализация принципа разделения властей, прозрачность в принятии решений, правовое регулирование политической деятельности, обеспечение свободы СМИ.

- Второе возможное направление – дезинтеграция режима и распад системы управления. Опасность этого сценария в этнических республиках приводит к вялому, безвольному поведению федерального центра в отношении очевидных случаев массовых нарушений на региональных выборах. Даже в дотационной Мордовии представительство президента закрывает глаза на массированное и систематическое использование административного ресурса. По мнению участников настоящего проекта, поначалу у оппозиционных сил в Татарстане и Башкортостане были надежды на В.Путина, однако сейчас уже ясно, что “политическая целесообразность” вновь взяла верх. Видимо, особая толерантность Москвы к этническим республикам объясняется опасением того, что “сумерки империи” могут начаться именно оттуда.

Говоря о трансформации региональных режимов-рантье, нужно иметь в виду не только внутрирегиональные, но и внешние факторы воздействия. Понятно, что никакие глобальные трансформации сами по себе не приведут к автоматическим позитивным изменениям в сфере борьбы с коррупцией. Не гарантирует результата в этом направлении и построение модели «сильного государства» (о чём может свидетельствовать, допустим, пример Египта).

Подключение регионов к глобальным процессам может двояко сказаться на судьбе их политических режимов:

- с одной стороны, глобализация способствует либерализации и модернизации всей сферы управленческих и социально-экономических отношений. Так, наученные своим собственным горьким опытом неэффективного кредитования слаборазвитых стран, глобальные институты (Международный валютный фонд, группа Всемирного банка и Всемирная торговая организация) с середины 1990 годов стали более жёстко и последовательно, чем раньше, внедрять в практику такие принципы взаимоотношений, которые предполагают устранение препятствий на пути инвестиций в развивающиеся страны, обязательность независимого аудита для получения новых кредитных линий или реструктуризации долгов, повышение качества надзора за финансовыми операциями, большую ясность и строгость бюджетного процесса, предоставление международному сообществу большего объёма экономической и статистической информации[10].

- с другой стороны, глобализация может усилить стимулы для ренто-ориентированного поведения (прежде всего, за счёт административного контроля за продажей энергоносителей и природных ресурсов). Кроме того, расширение сферы использования информационных технологий вполне может быть использовано региональными «политическими рантье» для усиления манипуляции информацией путём её сокрытия, искажения или незаконного обнародования.

Б) Социальные контексты

Одна из теорий связывает расцвет коррупции с распадом социальных иерархий[11]. При таком подходе проблемы коррупции становятся составной частью анализа так называемого «общества рисков», в котором доминирует катастрофическое сознание и ощущение «моральной паники»[12].

Есть теории, по сути оправдывающие существования различных проявлений коррупции, приписывая ей выполнение таких функций, как «смазка», «амортизация» и «стабилизация». Согласно этой логике, в периоды трансформаций сложившихся связей коррупция во многом способствует ускорению процесса образования новых, более эффективных связей. Согласно этой точке зрения, политический процесс опутан огромным числом уз, и люди, вынужденные нарушать формальные правила, мотивированы вполне рациональными целями. Неоинституциональный подход рассматривает коррупционные отношения сквозь призму таких вполне рациональных и рыночных категорий, как «рынок труда» в теневом бизнесе, конкуренция на мафиозном рынке, издержки и прибыль, бюджет теневых организаций, спрос, специализация, и т.д.[13] Некоторые эконометрические исследования отмечают, что чиновник, берущий взятки, вполне может быть более эффективным, чем его «честный» коллега, который из-за своей волокиты и соблюдения всех правил бюрократии либо способен загубить важное для общества дело, либо спровоцировать обращающегося к нему человека к даче взяток на более высоком уровне административной иерархии[14].

По словам И.Клямкина, в России сегодня доминирует репрессивная тенденция в оценке методов борьбы с коррупцией. «Общество явно склоняется к тому, что коррупция и теневой бизнес могут быть подавлены только силой – полицейской или даже военной. В самом же обществе люди не видят ни влиятельных интересов, ни интеллектуальных и нравственных ресурсов … которые подталкивали бы к серьёзным антикоррупционным действиям… Репрессивное сознание, будучи доминирующим в современной России, лишено энергии оптимизма; оно скорее инерционно-остаточное»[15].

Существенным ограничителем антикоррупционной деятельности является то, что не только органы власти, но и многие неправительственные институты привыкли работать в «теневых условиях». В самом обществе существуют значительные слои, “включённые в теневую реальность ”, настроенные на работу в теневых отношениях. Это касается, прежде всего, крупного бизнеса, средств массовой информации и политических партий (по словам директора Института социологического анализа Игоря Клямкина, прежде всего речь идёт о сторонниках ЛДПР[16]). В этом смысле надежды на то, что взаимоотношения между властью и обществом станут более прозрачными лишь по причине естественной смены поколений, являются достаточно эфемерными.

Проникновение коррупции в сферу социально-политических отношений прямо связано со слабой системой социальной коммуникации между основными акторами. Есть прямая зависимость между коррупцией и системой взаимоотношений между политическим классом и обществом. Именно поэтому “гораздо легче купить голоса, чем убедить депутата, фракцию, партию”[17]. Аналогичным образом обстоят дела и с индивидуальным избирателем: поскольку инвестировать свой голос в политические структуры – чрезвычайно сложный процесс, происходит массовая продажа голосов, которая и является одной из возможных рациональных стратегий.

 

В) Электоральный контекст

Классическая аппаратная коррупция, как правило, связана со сферами, далёкими от внимания широкой публики: взятки, перераспределение подрядов на ремонтные работы, предоставление квартир в ответ на оказанные услуги, поборы с предпринимателей и так далее. Особенность политической коррупции состоит в том, что с одной стороны, она касается публичных сфер и в силу этого видна всему обществу. С другой же стороны, её очень трудно доказать юридически. Тем не менее, выделить несколько факторов, которые способствуют её появлению во время выборов, всё-таки можно.

Во-первых, это контроль - административный или финансовый – того или иного кандидата за СМИ. Сам принцип «сфер влияния» в медиа-индустрии неизбежно ведёт к злоупотреблениям, поскольку связан с покупкой журналистов «под выборы» и негласными договорённостями между региональными медиа-магнатами.

Во-вторых, малые суммы избирательного фонда, устанавливаемые произвольно, «на глазок», столь же неизбежно толкают кандидатов к «двойной бухгалтерии». Беда наших выборов не в больших деньгах, а в их непрозрачности. В США, например, фонд кандидатов может быть сколь угодно велик, поскольку ограничения были приравнены судом к посягательству на права человека. В то же время в Америке есть предельные суммы на отдельные виды пожертвований, а также право избирателей знать источник любого взноса свыше определённой суммы.

В-третьих, попытки использовать в предвыборных целях экономические или финансовые процессы тоже граничат со злоупотреблениями. Наиболее наглядной иллюстрацией этого стала «энергетическая война» в Нижнем Новгороде накануне губернаторских выборов 2001 году.

В-четвёртых, щедрая раздача на выборах явно невыполнимых обещаний – потенциально благодатная почва для манипуляций. Программы кандидатов на региональных выборах изобилуют посулами в тех сферах, на которые их компетенция – даже в случае победы - не распространяется. Когда мэр Нижнего Новгорода Юрий Лебедев накануне губернаторских выборов 2001 года сделал попытку провести референдум по вопросу, не относящемуся к местному самоуправлению, прокуратура обратила на это внимание. А когда кандидаты обманывают избирателей тем, что обещают им «заморозить коммунальные платежи» или добиться «культурного возрождения нации», то получается, что никто не может расценить это как вид политической махинации.

 

Г) Кадровый контекст

Почва для распространения коррупции - низкий уровень профессионализма управленческой элиты России. Идеальный реципиент коррупционных благ – это чиновник с низким уровнем квалификации, не способный найти себя вне административного рынка. Непрофессионал будет стараться компенсировать дефицит знаний и умений нелегитимными и непубличными приёмами (интриги, неформальные согласования, заговоры и пр.). Коррумпированное государство негласно предоставляет возможность такому чиновнику пользоваться теневыми источниками дохода в качестве компенсации за низкий уровень заработной платы.

Настоящий же профессионал реже прибегает к нелегальным способам деятельности, поскольку он имеет достаточно возможностей достичь своих целей (в том числе карьерных) законными методами, не ставя под угрозу свою деловую репутацию. Кроме того, профессионал не связывает реализацию своего потенциала исключительно с возможностями «административного рынка», и поэтому не держится за власть любыми способами. Такой человек воспринимает уход из коридоров власти не как трагедию, а как открытие новых творческих и деловых возможностей. Именно поэтому профессиональные сообщества – это один из надёжных ресурсов в борьбе против коррупции.

 

Д) Бюджетно-финансовый контекст

Хотя власть и является субъектом рыночных отношений, тем не менее, оптимальные параметры взаимоотношений между властью и рынком до сих пор разработаны слабо. Отделение власти от собственности не означает, что политическая элита должна рекрутироваться исключительно из тех, кто не обладает никакой собственностью. Кадровый взаимообмен между политическими и экономическими стратами - это неизбежный и во многом плодотворный процесс для любого демократического общества.

С точки зрения возможного пособничества коррупции большой интерес представляют законодательные документы о деятельности различных внебюджетных фондов. Практика показала, что необходима борьба с коррупцией в самих правоохранительных органах. Например, Прокуратура РФ, которая является одним из главных субъектов антикоррупционной политики, сама оказывается объектом коррупционных действий. Проверка Комиссии Государственной Думы по борьбе с коррупцией законности «Положения о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ 26.01.00 г. № 72 показала, что названное Положение дало органам прокуратуры законную базу под «поборы» немалых денежных средств на собственные нужды. Согласно статьи 52 (часть 4) федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», во внебюджетный фонд развития Прокуратуры РФ перечисляются 10% денежных средств, поступающих по инициативе прокуратуры в доход предприятий и организаций. Неясную фразу закона об «инициативе» дополнил в ведомственной инструкции генеральный прокурор Владимир Устинов. Он предписал перечислять на специальные счета прокуратуры «10% денежных средств, добровольно возмещенных физическими и юридическими лицами, причинившими предприятиям и организациям ущерб по гражданским и уголовным делам, а также по материалам, находящимся в производстве органов прокуратуры». Несмотря на слово «добровольно», ни один человек не отказался платить «оброк» прокуратуре.

В результате проверки Комиссии Государственной Думы по борьбе с коррупцией были установлены нарушения, затрагивающие государственные и общественные интересы. Так, средства указанного Фонда учитываются в Минфине РФ на счетах "учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности". Эти средства фактически растворены в иных целевых средствах и безвозмездных поступлениях, получаемых Генеральной прокуратурой РФ от других инстанций. Вследствие этого сумма в размере 319,8 млн. рублей, поступившая в Фонд развития прокуратуры в течение 2000 года, находилась среди общих доходов по этой статье, составивших за 2000 год 522,088 млн. рублей (12,4% от объема бюджетного финансирования). Таким образом, реальные расходы по внебюджетному фонду не могут быть проконтролированы должным образом по сводным квартальным и годовым отчетам, представляемым Генеральной прокуратурой в Минфин РФ.

Поэтому пункт 4 статьи 52 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и Положение о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации признаны не соответствующими законодательству РФ, способствуя коммерциализации системы органов прокуратуры и создавая широкие возможности для распространения злоупотреблений. Результаты проверки дали депутатам Государственной Думы повод назвать Фонд развития прокуратуры РФ «фондом прокурорского рэкета» или «прокурорской десятиной».[18]

Особый интерес для исследования возможных коррупционных явлений представляет собой процесс распределения трансфертов субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Существующее исходное состояние системы межбюджетных отношений в России характеризуется централизованной регламентацией расходов региональных и местных бюджетов, так называемыми «нефинансируемыми» мандатами, ограниченными доходными полномочиями, нестабильностью и несбалансированностью разделения доходов и расходов, а также нежесткими бюджетными ограничениями. Это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, искажению условий конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, к перекладыванию ответственности за состояние дел на местах на верхний уровень власти, а в конечном итоге – к непрозрачности общественных финансов, финансовым злоупотреблениям и коррупции.

Один из элементов возможной коррупции в межбюджетных отношениях - проблема «двусторонних соглашений» между федеральным правительством и регионами. Из-за множественности направлений государственной поддержки нередко возникали существенные противоречия в межбюджетных отношениях. При этом декларируемый метод нормативно-долевого распределения средств государственной помощи нередко подменялся методом индивидуального согласования. Было подписано более чем 200 таких соглашений в различных сферах деятельности, включая межбюджетные вопросы.

Признано, что соглашения федерального правительства с Татарстаном, Башкортостаном и республикой Саха противоречат Конституции России, Налоговому кодексу и законам о федеральном бюджете на 1998, 1999, и 2000 годы. Министерство юстиции России проанализировало ряд таких документов и выявило противоречия ряду норм Конституции страны в соглашениях между федеральным правительством и Хабаровским краем, Иркутской, Пермской, Сахалинской, Свердловской, Тверской и рядом других областей.

Еще одна проблема связана с отсутствием всеобъемлющей системы координации. До недавнего времени трансферты, которые федеральное правительство предоставляло через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), не имели конкретного целевого назначения (если не считать помощи, предоставляемой районам Севера, включая Архангельскую область, и дальневосточные регионы, а также некоторых других субсидий в рамках федеральных бюджетов на 2000 и 2001 годы). Трансферты передаются регионам, которые могут в целом свободно использовать их для финансирования своих собственных планов. Не имея возможности контролировать, каким образом эти средства используются в регионах, федеральное правительство не может предотвратить в них коррупцию.

Методология расчета трансфертов федерального правительства регионам достаточно сложна. Она ежегодно меняется и основывается на множестве коэффициентов и дефляторов, чья надежность в ряде случаев вызывает сомнения. Практика прохождения федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» показала, что распределение средств финансовой помощи регионам в части программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» носило достаточно субъективный характер. Очевидно, что речь идет о так называемом «цивилизованном лоббизме», который порождает вопрос о том, не является ли этот структурированный торг коррупцией.

 

Часть 3. ПАНОРАМА РЕГИОНАЛЬНЫХ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАКТИК В ПРИВОЛЖСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ

Экспертные оценки показывают, что уровень коррупции в системе государственного и муниципального управления в регионах ПФО довольно высок, но он явно не одинаков. Так, в ходе проведённого экспертного опроса при ответе на вопрос «В каких управленческих процедурах чаще всего имеют место проявления коррупции?» респондентам предлагалось отметить пять позиций из двенадцати. Сравнительные итоги по Нижнему Новгороду, Саратову и Йошкар-Оле приведены в Таблице 1. Нумерация строк отражает частоту упоминания в ответах соответствующей управленческой процедуры, так что на первой строке – наиболее часто упоминавшаяся процедура, а на последней – наименее часто упоминавшаяся.

Таблица 1

Распределение оценок частоты появления коррупции в управленческих процедурах (указаны только первые десять рейтинговых строк)

Рейтинг №№	Нижний Новгород	Саратов	Йошкар-Ола
1.	Распределение ресурсов	Распределение ресурсов	Распределение ресурсов
2.	Увольнение– назначение	Разрешение– запрещение	Разрешение– запрещение
3.	Лицензирование	Распределение должностей	Лицензирование
4.	Разрешение– запрещение	Лицензирование	Распределение должностей
5.	Распределение должностей	Выборы	Выборы
6.	Регистрация	Манипуляция мнением	Манипуляция мнением
7.	Манипуляция мнением, информацией	Поощрение– наказание	Регистрация
8.	Учёт и контроль	Пресечение действий	Учёт и контроль
9.	Выборы	Учёт и контроль	Увольнение– назначение
10.	Пресечение действий	Регистрация	Пресечение действий

 

 

Нижегородская область

Главная особенность Нижегородской области состоит в том, что в ней существует несколько равновеликих групп региональной элиты, отношения между которыми характеризуются как конкурентное взаимодействие на некоторой устойчивой правовой и политической основе. На границах этих групп образуются административные или структурные «овраги» - зоны, не пригодные для существования структур коррупции и свободные от них: конкурентные отношения препятствуют заключению коррупционного сговора. Под конкурентными отношениями мы имеем в виду известную независимость, возможность свободного выбора партнёра по бизнесу или политике.

В Нижегородской области конкурентные отношения сложились, к примеру, между областным Законодательным собранием и администрацией области. Причём это конкурентное партнёрство может эволюционировать. В 1998-99 гг., после избрания мэром Ю.Лебедева, «глубокие» конкурентные отношения возникли в отношениях областной администрации и администрации Нижнего Новгорода. Конечно, конфронтация, как другая крайность, не украшала эту перемену, но с этого времени снизилась вероятность появления структур коррупции в этом секторе административных отношений. В целом известная система разделения властей – это и есть важный фактор предотвращения коррупции.

Существуют в области и конкурентные отношения между региональными политическими организациями СПС, КПРФ, «Единое Отечество», причём опять-таки здесь существуют реальные степени свободы действия и «соревнование» (особенно в период выборов), а значит - коррупция в зоне этих отношений не имеет потенциала. Существуют, наконец, конкурентные экономические отношения между «Сибалом» и «Северсталью», между «Сибалом» и «Альфа-Банко