Глава 5. Генеральная схема расселения на территории СССР

Генеральная схема расселения на тер­ритории СССР определяет пути и средства реализации государственной политики в об­ласти развития городов, поселков и сель­ских населенных пунктов, и также принци­пиальные направления дальнейшего совер-

- 37

Таблица II — I. Система и основные задачи научно-проектных работ по градостроительству

 

 

 

Уровень	Наименование работ	Масштаб основ­ных графических материалов	Основные задачи
Макротеррито-риальный	Генеральная схема рас­селения на территории СССР	1:2 500 000	Анализ и прогноз развития основных ви­дов и форм расселения, а также условий, соотношений, региональных различий и параметров региональных систем расселе­ния и крупных групповых систем населен­ных мест (ГСНМ). Разработка предложе­ний по формированию и упрочению, опор­ного каркаса городов СССР, развитию единой системы расселения СССР, совер­шенствованию экономического и социаль­ного районирования страны, ее эколого-градостроительному зонированию и т. д.
	Региональные схемы рас" селения	1:2 500 000— -1:500 000	Анализ и прогноз развития видов и форм расселения и уточнения числа и парамет­ров ГСНМ и других систем расселения в специфических условиях данной союзной республики. Разработка предложений по развитию республиканской (региональной) системы расселения, ГСНМ. и местных си­стем расселения, развитию инженерно-тех­нической инфраструктуры, зколого-градо-строительному зонированию республики и др.
Мезотеррито- риальяый	Схемы районной плани­ровки	1:300 000—1:100 000	Оценка природных экономических и тру­довых ресурсов; выявление потенциальных возможностей развития хозяйственного комплекса значительных территорий; обо­снование границ и выделение экономичес­ких микрорайонов; составление генерали­зованной схемы функционального зони­рования; определение параметров развития и территориальная привязка основных от­раслей хозяйства; выявление и анализ территорий, пригодных для градострои­тельства и массового отдыха; разработка концепции развития субрегиональной сис­темы расселения (области, края, АССР), определение границ и наиболее важных параметров ГСНМ, местных систем рассе* ления районного уровня, масштабов и на­правлений развития городов и поселков городского типа, общих тенденций в раз­витии сельского расселения; решение ос­новных вопросов водообеспечения, водоот-ведения, транспорта, энергоснабжения, охраны окружающей п,реды

Проекты районной пла­нировки: а) экономических мик­рорайонов (групп ад­министративных райо­нов) 1:100 000—1:50 000 Комплексная оценка территории и функ­циональное зонирование; анализ площадок для промышленного, гражданского, рек­реационного и крупного сельскохозяйст­венного строительства; уточнение и даль­нейшая детализация вопросов развития хо­зяйства; размещение на конкретных пло­щадках наиболее крупных объектов строи­тельства; разработка плакировочной струк­туры ГСНМ, определение направлений и перспектив развития местных систем рас­селения и всех перспективных поселений района; формирование систем межселенно­го обслуживания и массового отдыха на­селения; принципиальные схемы развития транспорта, водообеспечения и энергоснаб­жения, охраны окружающей среды

 

б) административных районов 1:50 000—1:25 000 Дальнейшая детализация вопросов разме­щения всех видов строительства на терри­тории района; привязка конкретных объек­тов промышленного, сельскохозяйственно­го, культурно-бытового и жилищного стро­ительства; разработка планировочной структуры местных систем расселения, определение параметров и основных на­правлений территориального развития всех населенных пунктов райоаа

Микротеррито­риальный

Проекты планировки на­селенных мест 1:26 000—1:5 000 Разработка важнейших архитектурно-пла­нировочных, инженерно-технических воп­росов (функционального зонирования, пла­нировочной структуры, системы магистра­лей, общественных центров и т. д.) от­дельного города или сельского населенно­го пункта

 

Проекты детальной пла­нировки центров городов, промышленных и жилых районов 1:5000—1:2000 Детальная проработка архитектурно-пла-нировочны? v инженерно-технических воп­росов отдельных частей населенных мест

 

Проекты застройки жи­лых микрорайонов 1:2000 и крупнее Наиболее детальная проработка (вплоть до привязки отдельных зданий) архитек­турно-планировочных вопросов первичной планировочной единицы

38 —

шенствования системы расселения в стране в целях быстрейшего решения важнейших народнохозяйственных задач, повышения эффективности общественного производства и улучшения условий жизни населения.

Генеральная схема предусматривает совершенствование расселения для создания градостроительных предпосылок, обеспечи­вающих дальнейший рост благосостояния советских людей, расширение и упрочение социалистического образа жизни, способст­вующих эффективному развитию и разме­щению поризводительных сил, рационально­му использованию ресурсов и устойчивому функционированию народнохозяйственного комплекса страны. Важнейшим условием реализации Генеральной схемы расселения является комплексная территориальная ор­ганизация производства и расселения в масштабах функционирования единого на­роднохозяйственного комплекса СССР и народнохозяйственных комплексов союзных республик.

Генеральная схема расселения направ­лена на решение наиболее острых проблем городского и сельского расселения, на ус­корение темпов экономического и социаль­ного развития страны. Она должна способ­ствовать:

в социальной сфере — всестороннему развитию человека и созданию социально однородного советского общества путем расширения доступного разнообразия мест приложения труда, обслуживания, отдыха, овладения достижениями науки и культуры, получения образования, усвоения передовых образцов социалистического образа жизни; устранения диспропорций в условиях жизни населения различных регионов, городских и сельских населенных пунктов, городов раз­ной величины;

в производственно-экономической сфе­ре—интенсификации экономики и повыше­ние эффективности размещения производи­тельных сил; усилению экономичности гра- ■ дрстроительных решений, рациональному ис­пользованию территориальных, трудовых, топливно-энергетических и других ресурсов городов и районов; ускорению реализации Продовольственной программы, совершенст­вованию территориальных форм организа­ции агропромышленного комплекса; эффек­тивному использованию научно-технического потенциала крупных городов Европейской части СССР; ускорению формирования но­вых ТПК в Сибири, на Дальнем Востоке и в зоне Севера; повышению темпов урбани­зации Казахстана и Средней Азии; закреп­лению населения и трудовых ресурсов в трудонедостаточных сельских районах.

в природоохранной сфере —■ рациональ­ному природопользованию и улучшению гигиенических условий жизни населения, расширенному воспроизводству природной среды путем установления экологически ра^ циональных режимов использования терри­тории, а также внедрения прогрессивных инженерных решений, обеспечивающих ох­рану водного и воздушного бассейнов и поч-венно-растительного покрова.

На достижение этих целей направлено решение следующих градостроительных задач:

пропорциональное развитие сети горо­дов, поселков и сельских населенных пунк­тов различной величины, административного значения и народнохозяйственного профиля, интенсификации развития крупных городов в условиях ограничения их роста, повыше­ние социально-экономического потенциала малых и средних городов, развитие сети многофункциональных городских и сельских центров в районах нового освоения;

последовательное объединение всех го­родских и сельских поселений страны в еди­ную систему расселения, формируемую на основе административно-территориального деления и социально-экономического райо­нирования в увязке с народнохозяйственны­ми комплексами союзных республик, эконо­мических районов, областей и других территориальных единиц; развитие и совер­шенствование межселенной социальной, транспортной и инженерной инфраструк­туры;

комплексное развитие отдельных горо­дов с учетом их роли в системе расселе­ния; обеспечение сбалансированности и про­порциональности производственной и непро­изводственной сфер городов; преодоление диспропорций в жилищном строительстве, культурно-бытовом обслуживании, пасса­жирском транспорте и благоустройстве в городах; улучшение планировки городов и интенсификация использования городских территорий;

развитие в сельской местности сети опорных центров сельскохозяйственного производства и культурно-бытового обслу­живания населения; формирование район­ных, межхозяйственных и внутрихозяйст­венных систем расселения, отвечающих требованиям современного агропромышлен­ного комплекса; совершенствование плани­ровки, застройки и благоустройства сель­ских населенных пунктов, сельского транс­портного обслуживания производства и на­селения.

Экономической основой расселения раз­вития и реконструкции городов, поселков и

— 39 —

сельских населенных пунктов является раз­мещение производительных сил. В то же время усиливается обратное влияние рас­селения на территориальную организацию производства. В Генеральной схеме рассе­ления определены требования к развитию сети населенных пунктов, соответствующие намеченным Генеральной схемой размеще­ния производительных сил перспективам экономического и социального развития трех макрорегионов: Европейской части СССР, Сибири и Дальнего Востока, Казах­стана и Средней Азии. - В Европейской части СССР расселение тесно связывается с интенсификацией эконо­мического и социального развития, рекон­струкцией и техническим перевооружением предприятий на базе достижения научно-технического прогресса, трудо- и ресурсо­сберегающей технологии; снижением темпов нового промышленного строительства; повы­шением эффективности агропромышленного комплекса. В этом макрорегионе наиболее актуальны:

интенсификация развития сложившихся крупных городов — центров НТП при огра. ничении их роста, реконструкция и комп­лексное развитие крупнейших агломераций, преобразование наиболее развитых из них в' групповые системы населенных мест;

повышение социально-экономического потенциала малых и средних городов: в ур­банизированных районах — в качестве спе­циализированных производственных, науч­ных, агропромышленных и других подцент-ров крупных городов, в аграрных районах— в качестве центров агропромышленной ин­теграции, обслуживания сельскохозяйствен­ного производства и сельского населения;

ускоренное преобразование сельского расселения, реконструкция структуры сети сельских населенных мест, выделение опор­ных многофункциональных центров, усиле­ние роли городов в развитии материально-технической и социально-культурной базы села. В Сибири, на Дальнем Востоке раз­витие сети городских и сельских поселений будет определяться задачами повышения роли этого макрорегиона как важнейшей ■ресурсной базы страны, включая развитие нефтегазодобывающего комплекса Западной Сибири, энергетики и энергоемких произ­водств в Центральной Сибири, освоение ми­нерально-сырьевых ресурсов зоны БАМ и др. Решение этих задач будет осуществляться в неблагоприятных для значительной части макрорегиона эколого-градостроительных условиях, что значительно осложняет проб­лему трудовых ресурсов. Необходимо осу­ществить переход от формирования системы

расселения на основе методов, традицион­ных для освоенных районов, к методам, от­вечающим специфике местных условий. Это предполагает:

совершенствование структуры производ­ственно-экономической базы городов, отбор предприятий и объектов с позиций их не­посредственной необходимости для народно­хозяйственного комплекса макрорегиона;

опережающее развитие социальной ин­фраструктуры, повышение комфортности ус­ловий проживания населения;

повышение социально-экономического и научно-технического потенциала сложив­шихся больших городов, превращение их в центры внедрения эффективных методов освоения ресурсов, освоения районов Се­вера;

расширение сети городов, включая но­вые города — базовые центры освоения не­обжитых районов и формирования новых ТПК; развитие вахтовых форм расселения в отдаленных районах с неблагоприятными условиями;

преобразование сельского расселения в обжитых районах в целях укрепления про­довольственной базы региона, развитие АПК пригородного типа.

В Казахстане и Средней Азии развитие расселения прежде всего должно быть на­правлено на решение задач эффективного использования трудовых ресурсов, повыше­ния их квалификации и мобильности, интен­сификации использования территориальных водных ресурсов.

Первоочередное для макрорегиона зна­чение получает развитие сети малых и сред­них городов на основе предприятий по пе­реработке сельскохозяйственной продукции, трудоемких отраслей промышленности, про­фессиональной подготовки и отраслей соци­альной инфраструктуры.

В районах освоения минерально-сырье­вых и топливно-энергетических ресурсов и формируемых ТПК дальнейшее развитие связывается с новыми и развиваемыми го­родами — промышленными центрами.

В районах интенсивного сельского хо­зяйства с высокой плотностью населения и относительным избытком трудовых ресур­сов необходимо развивать сеть опорных СНП на базе отраслей АПК, а также пред­приятий местной и обрабатывающей про­мышленности; совершенствовать планиров­ку и застройку сельских населенных пунк­тов в целях более рационального использо­вания территориальных ресурсов, экономии ценных орошаемых сельскохозяйственных земель. В районах с экстенсивными видами сельского хозяйства (пастбищное животно-

40 —

водство и т. п.) целесообразно сочетание базовых и сезонно-обитаемых поселений. Главным средством достижения постав­ленных целей и решения задач совершенст­вования расселения является планомерное формирование единой системы городского и сельского расселения страны в увязке с единым народнохозяйственным комплексом СССР. При этом предусматриваются два ос­новных направления, отражающие соответ­ствующие тенденции процесса урбанизации в СССР.

Первое из них предполагает развитие относительно равномерной сети опорных центров и соответствующих им районов разного иерархического уровня, охватываю­щих всю территорию страны, в рамках кото­рых обеспечивается рациональный уровень концентрации, разнообразия и транспортной доступности мест приложения труда и об­служивания. Основой такой системы слу­жит сеть административно-территориальных единиц и соответствующих им центров (союзные и автономные республики, края и области, округа, административные районы, территории сельских Советов). Наряду с административно-территориальным делени­ем единая система расселения опирается на экономическое и социальное районирование территории, отражающее задачи плановой, проектной и хозяйственной деятельности: крупные экономические раойны, экономиче­ские микрораойны (внутриобластные, внут-рикраевые, внутриреспубликанские для ав­тономных и союзных республик без област­ного деления — экономические районы). На основе сочетания административно-террито­риального деления и социально-экономиче­ского районирования появляется возмож­ность значительно расширить сеть опорных центров, преодолеть чрезмерный рост од­них (крупных городов) и стимулировать развитие других (преимущественно средних и малых городов), скоцентрировать в по­следних ведущие производственно-экономи­ческие, социально-культурные и хозяйствен­ные функции соответствующих территори­альных единиц.

Второе направление предусматривает выделение в рамках единой системы рассе­ления районов приоритетного развития или реконструкции в первую очередь тех, в ко­торых возможно осуществить качественные сдвиги в сложившейся территориальной структуре производства и расселения, а так­же районы, в которых требуется решение особо острых проблем социально-экономи­ческого развития, планировочной организа­ции территории, охраны природы и др. К таким районам относятся крупные город-

ские агломерации, зоны формирования важ­нейших ТПК, зоны интенсивного агропро­мышленного развития, курортно-рекреацион-ные районы общесоюзного значения и др. Основным средством градостроительного регулирования таких районов должно стать, как правило, формирование групповых сис­тем населенных мест (ГСНМ), представля­ющих собой более высокий по сравнению с традиционными (село—город—агломерация) уровень территориальной организации про­изводства и расселения.

Формирование единой системы расселе­ния должно осуществляться на всех терри­ториальных уровнях планирования и управ­ления, решая на каждом из них наиболее актуальные задачи. В качестве основных выделяются уровни: общегосударственный, республиканский, областной (краевой, АССР), районный. В их рамках дополни­тельно выделяются уровни, соответствую­щие социально-экономическому районирова­нию: внутриреспубликанский (межобласт­ной) и внутриобластной (межрайонный). Каждому основному и дополнительному уровню соответствуют опорные центры рас­селения, выполняющие профильные для них экономические и социальные функции.

На общегосударственном уровне стоит задача совершенствования основных про­порций расселения: межрайонных, между городом и селом, между большими и ма­лыми городами, между опорными центрами расселения разного иерархического уровня; выделения в качестве районов приоритетной реконструкции общегосударственного значе­ния крупнейших агломераций, а в качестве районов нового освоения — ГСНМ на базе важнейших ТПК; определения основных на­правлений развития социальной и транс­портной инфраструктуры, охраны окружаю­щей среды. Столица СССР — Москва долж­на развивать свои столичные функции на ос­нове интенсификации и совершенствования структуры народнохозяйственного комплек­са города с приведением числа и качества рабочих мест в соответствие с демографи­чески обусловленной численностью трудо­вых ресурсов, их образовательным и квали­фикационным уровнем.

На республиканском уровне решаются задачи регулирования крупных городов, формирования внутриреспубликанских под-центров (в РСФСР и УССР), совершенст­вования межобластных пропорций расселе­ния, развития сети внутриобластных цент­ров; конкретизируются градостроительные мероприятия в районах приоритетного раз­вития и реконструкции общегосударственно­го значения, выделяются аналогичные рай-

41

оны республиканского значения, определя­ются общереспубликанские задачи по совер­шенствованию инфраструктуры расселения и охране среды.

Столицы союзных республик и внутри-республиканские межобластные центры РСФСР и УССР должны выполнять веду­щие экономические, административно-поли­тические (для столиц), хозяйственные, науч­ные и культурные функции соответствую­щих территориальных единиц. Производст­венная база этих центров должна развивать­ся преимущественно за счет конечных, на­укоемких отраслей промышленности при сбалансированности числа и качества ра­бочих мест и трудовых ресурсов. Необходи­мо обеспечить преодоление диспропорций в структуре народнохозяйственных комплек­сов ряда крупнейших городов РСФСР, УССР, вызванных экстенсивным развитием промышленности при отставании научно-технического и социально-культурного по­тенциала.

На областном (краевом, АССР) уровне, а также в союзных республиках без област­ного деления главными являются задачи: определения пропорций развития между об­ластным центром, зоной его влияния и пе­риферийными районами; уточнения количе­ства и масштабов развития внутриобласт­ных (межрайонных) центров и центров административных районов.

Областные (краевые, АССР) центры должны выполнять функции управления и социально-культурного обслуживания в рамках- своих регионов. Преимущественная основа производственной базы областных центров — конечные отрасли обрабатываю­щей промышленности, соответствующие их народнохозяйственной специализации, а также потребностям возглавляемых ими территориальных единиц. Внутриобластные, межрайонные центры призваны в своем раз­витии дополнять производственные и соци­ально-культурные функции областных цент­ров, решать задачи устранения диспропор­ций между центральными периферийными зонами областей в уровне специализиро­ванного культурно-бытового обслуживания населения. Их производственная база мо­жет представлять различные сочетания об­рабатывающих и добывающих отраслей и отраслей агропромышленного комплекса. На районном уровне определяются про­порции развития между центром и други­ми городскими и сельскими поселениями района, выделяются опорные'центры обслу­живания сельскохозяйственного производст­ва. и сельского населения: межхозяйствен­ные, внутрихозяйственные, производствен-

ных подразделений совхозов и колхозов. Районные центры необходимо развивать прежде всего как пункты обслуживания производства и населения тяготеющих к ним малых городов, поселков и сельских населенных пунктов. В трудодефицитных сельских районах развитие районных цент­ров не должно, как правило, сопровождать­ся значительным увеличением рабочих мест в промышленности, кроме предприятий, не­посредственно связанных с хозяйством района.

В результате формирования единой си­стемы расселения существенное развитие получит вся сеть опорных центров разных уровней. В РСФСР и УССР на базе круп­нейших городов намечено сформировать до 25 внутриреспубликанских (межобластных) центров и подцентров, в этой связи преду­смотрены ускоренные темпы повышения социально-культурного потенциала таких городов, как Горький, Воронеж, Куйбышев, Красноярск, Донецк и др.

В союзных республиках без областно­го деления, в областях (краях, АССР) вы­делено более 500 центров межрайонного значения. Среди последних более 300 — малые города и сельские населенные пунк­ты, которые нуждаются в ускоренном на­ращивании социально-экономического по­тенциала. Значительное развитие должны получить районные центры, в первую оче­редь в связи с наращиванием функций об­служивания села. Более 250 райцентров, яв­ляющихся сельскими населенными пункта­ми, предполагается перевести в категорию городских.

Важным градостроительным средством качественного совершенствования террито­риально-планировочной организации произ­водства и расселения является формирова­ние ГСНМ, как правило, в границах внутриобластных социально-экономических районов — объектов районной планировки. ГСНМ должны в плановом, целевом порядке создаваться прежде всего на базе развитых крупнейших агломераций и со­ставлять территориально целостный соци­ально-экономический и градостроительный комплекс, объединяющий вокруг централь­ного города группу городских и сельских поселений и прилегающие территории.

Другой основной территориальный объ­ект формирования ГСНМ — зоны нового освоения в районах ТПК общегосударствен­ного значения, где комплексные целевые градостроительные решения способствуют созданию социальной и транспортной ин­фраструктуры, резервированию природоох­ранных рекреационных территорий,

.42 ~

Комплексное развитие ГСНМ обеспечи­вает сочетание достоинств крупного города (высокий социально-экономический потенци­ал, многообразие видов деятельности и ус­луг, приобщение населения к культурным ценностям), малого города (соединение для населения возможностей работы в сфере со­временного производства или сельского хо­зяйства с большим контактом с природой, включая ведение личного подсобного хозяй­ства) и села (сохранение лучших качеств сельского образа жизни, возможность иметь личное жилище и подсобное хозяйство, бли­зость к природе). Вместе с тем в ГСНМ возможно практически устранить недостат­ки отдельных городских и сельских поселе­ний — чрезмерную концентрацию производ­ства и населения в крупных городах, узость экономической базы и неразвитость сферы услуг в малых городах и селах.

Создание ГСНМ в обозримой перспек­тиве является выборочным, программным мероприятием, соотносимым с развитием ТПК и крупнейших агломераций. Список агломераций, рекомендуемых для первооче­редного преобразования в ГСНМ на основе целевых территориальных программ, насчи­тывает 42 наименования. Вопрос о выделе­нии и очередности формирования ГСНМ на базе других агломераций и ТПК республи­канского значения относится к компетенции органов управления союзных и автономных республик, краев, областей.

В результате реализации намеченных Генеральной схемой мероприятий ожидает­ся существенная перестройка всей системы городского и сельского расселения. Долж­но произойти резкое снижение темпов роста существующих и образования новых круп­нейших городов. По сравнению с экстрапо-ляционным вариантом развития число горо­дов с населением более 500 тыс. чел. умень­шится с 70 до 61, а доля их населения с 41 до 36 %.. В то же время ускоренное разви­тие получит группа городов с населением 100—500 тыс. чел. (увеличение по сравне­нию с экстраполяцией — 37 наименований), в том числе за счет перехода многих сред­них городов в группу больших. Выделены более 600 малых и средних городов, имею­щих благоприятные предпосылки для даль­нейшего развития.