Характерные черты и особенности форм государственного устройства

 

1. Форма государственного устройства представляет собой внутреннее деление государства на составные части - административно-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования или суверенные государства. Она отражает также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей.

В современной юридической и политологической литературе, как известно, обычно выделяют две основные формы государственного устройства - унитарное государство и федеративное государство (федерацию). В качестве особой формы государственного устройства в настоящее время рассматривается конфедерация. В конце XIX - начале XX в. в виде особых форм государственного устройства выделялись так называемая "инкорпорация" и "сюзеренитет".

Характеризуя последние одновременно как формы государственного устройства и формы соединения государств, Ф. Кистяковский писал, что в соединениях государств - обычных явлениях политической жизни, суть которых заключается в объединении их между собою "юридической связью, так что в некоторых областях правовой жизни эти государства выступают, как одно целое", - "инкорпорация" и "сюзеренитет" занимают особое место*(378).

"Инкорпорация" представляет собой "полное поглощение одного государства другим или полное слияние нескольких государств в одно целое, в котором отдельные части совершенно утрачивают государственный характер"*(379).

В то же время "сюзеренитет" характеризуется как вассальное подчинение одного государства (вассала) "в известных отношениях" власти другого государства (сюзерена).

Соотнося сюзеренитет с государственно-правовой практикой, следует заметить, во-первых, что это явление выступает скорее как межгосударственное (международное), чем внутригосударственное. А во-вторых, что оно выступает как дань средневековой истории, но не современности.

По своему происхождению и назначению сюзеренитет имел двоякий характер: а) служил "переходной политической формой при распадении разноплеменного государства на его составные части" и б) выступал в качестве одного из средств "подчинения слабых государств сильным"*(380).

В отличие от "сюзеренитета", который является данью прошлого, "инкорпорацию" можно рассматривать и как явление настоящее. Показательным примером в этом отношении может служить "воссоединение" по форме, а поглощение по сути в 90-е годы Германской Демократической Республики (ГДР) Федеративной Республикой Германией (ФРГ). Последнее стало возможным благодаря "перестройке" всей внутренней и внешней политики СССР во главе с М.С. Горбачевым, получившим титул "лучшего немца года" и ставшим почетным гражданином столицы Германии - Берлина.

2. Среди основных форм государственного устройства наиболее простой и в то же время наиболее распространенной формой является унитарное государство.

В отечественной и зарубежной юридической литературе ее изучению уделяется огромное внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки и черты.

Все исследователи исходят из того, что унитарное государство - это всегда единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой, централизованной системы национальной безопасности, единого гражданства и др. Унитарными государствами в настоящее время являются Англия, Голландия, Дания, Венгрия, Китай, Монголия, Япония и др.

3. Более сложная и в то же время менее распространенная форма государственного устройства в современном мире - федерация. Она является "менее распространенной" лишь по отношению к унитарному государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства, в абсолютном плане.

Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи отмечали, что "девятая часть государств мира - 21 государство являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли". Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства, находящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика Коморских Островов), страны со значительным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа - Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства*(381).

Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны, и это объективно. С этим нельзя не считаться.

На относительно широкую распространенность федеративной формы государства указывают и зарубежные авторы, подчеркивая, что "федерализм распространился по территории пяти континентов", охватив такие, например, страны, как страны Северной и Южной Америки; Канаду как "наиболее децентрализованную федерацию"; Швейцарию и Германию в Европе как бывшие конфедерации, ставшие впоследствии федерациями; Южную Африку как единственную на Африканском континенте федерацию; и др.*(382)

Сложность, важность и относительно широкая распространенность федерации как формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий к ней интерес во всем мире. Не случайно поэтому вопросам федерации в последние годы в специальной отечественной и зарубежной литературе уделяется все большее внимание.

Свидетельством тому являются выпуск, начиная с 1971 г., на Западе специализированного ежеквартального журнала "Паблиус: журнал по проблемам федерализма" (под редакцией Д. Елизара и Дж. Кинсайда); образование в 1986 г. в Швейцарии Объединенного центра по изучению федеральных и региональных проблем; публикация многочисленных книг, брошюр, справочников типа "Федеральные системы мира" (1991), "Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах" (1988), "Федеральная демократия. На примере США и Европы" (1986, отв. редакторы Д. Елизар и И. Грэйлсммер), "Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики" (И. Дучасек, 1970), и др.*(383)

Наконец, свидетельством повышенного внимания к проблемам федерализма в России и на Западе могут служить периодически проводящиеся на базе юридических и политологических институтов и факультетов семинары, симпозиумы, конференции. Одним из примеров такого научного форума может служить проводившаяся в 1994 г. в г. Санторини по инициативе и под эгидой Совета Европы конференция по проблемам федерации и конфедерации в объединенной Европе*(384).

Круг вопросов, касающихся федерализма, весьма широк и разнообразен. Это, в частности, вопросы сущности, содержания и назначения федерализма, его функций, места и роли в жизни общества и государства. Это также вопросы, касающиеся характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях федерализма, активности политических партий, различных общественных организаций и средств массовой информации. В исследованиях затрагиваются и другие, не менее важные вопросы, значительная часть которых относится к определению самого понятия федерализма, к установлению основных форм его проявления, выявлению его общих и специфических черт, его роли и назначения.

Вопрос нередко ставится таким образом: можно ли говорить о федерализме "в обобщенном виде", вообще, или же речь должна идти лишь об отдельных понятиях - американском, российском, югославском и ином федерализме? Однозначного ответа на этот вопрос нет. В решении его иногда проглядывают две крайности. Первая состоит в том, что внимание при сравнительном подходе акцентируется только на общем понятии федерализма. Вторая крайность заключается в том, что на первый план выдвигается лишь "особенное" представление о федерализме в той или иной стране.

Истина же, как всегда, по-видимому, находится посредине. В самом деле, можно ли, занимаясь сравнительным анализом, скажем, политических систем России или США, обойтись без общего понятия федерализма, точно так же как и без учета особенностей рассматриваемых федеральных систем? Вряд ли. Нужно в равной мере использовать то и другое - общее представление о федерализме и особенное.

Кроме того, весьма важно в методологическом плане иметь в виду, в частности, применительно к России, то, что глубокое и всестороннее понимание современных проблем и состояние Российской Федерации с неизбежностью предполагают хотя бы беглый взгляд, с одной стороны, на ее прошлое - процесс ее возникновения и развития*(385). А с другой - на ее настоящее и прошлое под углом зрения сравнительного анализа, сопоставления Российской Федерации с другими существовавшими и существующими параллельно с ней федерациями.

При решении вопроса об определении понятия федерации, равно как и любого иного понятия, можно идти как минимум двумя путями: а) путем нахождения наиболее приемлемых или выведения своих собственных дефиниций федерации или же б) путем выделения и анализа ее специфических признаков и черт.

Первый путь, связанный, как правило, с "игрой" в дефиниции, не всегда продуктивен. Однако он дает общее исходное представление о федерации.

Такое представление, в частности, можно получить из определения, в соответствии с которым федерация понимается как "единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач"*(386). В числе таковых можно рассматривать также дефиницию, согласно которой "федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль"*(387). Или определение, в соответствии с которым федерация рассматривается как такое "устройство политической системы государства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов и граждан этого государства"*(388).

Второй путь решения вопроса об определении понятия федерации с помощью выделения и анализа ее специфических признаков, ее черт представляется более продуктивным. Прежде всего потому, что он помогает избежать той, по выражению некоторых авторов, "семантической по своей природе путаницы", которая создается уже самим неоднозначно трактуемым термином "федерация". В силу этого некоторые западные авторы предлагают вообще отказаться от общих определений федерации и подходить к ее идентификации с помощью "более четких и определенных критериев".

Каковы эти критерии, не всегда указывается. Однако иногда в плане выделения таких критериев утверждается, что "наличие единого для всех субъектов министерства иностранных дел, единых вооруженных сил, единой службы безопасности и единой финансовой системы" вполне достаточно, чтобы считать подобное объединение субъектов федерацией*(389).

Определение федерации путем выделения и анализа ее признаков и черт, разумеется, имеет и свои недостатки. Некоторые из них заключаются в том, что при таком подходе усиливается возможность проявления субъективизма, с одной стороны, а с другой - возникает опасность "утопания" в эмпиризме.

Однако этих недостатков можно легко избежать, акцентируя внимание не на всех них без исключения, а лишь на самых общих, точнее - общеродовых, свойственных всем вместе и каждой в отдельности федерации признаках и чертах.

Что является типичным для федерализма как такового, отличающего его от других форм государственного устройства - от конфедерации и унитаризма? Прежде всего то, что любая федеративная система, независимо от ее специфических черт и особенностей, выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет, наряду с федеративными, свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы. Располагает своей конституцией и текущим законодательством. Может иметь в нередких случаях собственные воинские формирования и гражданство.

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую, федеративную систему, представляются следующие. Добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию. Равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала и пр. Плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах. Наконец, принципы законности и конституционности, означающие строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов в отношениях как друг с другом так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Несомненно, правы те авторы, которые считают, что любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан*(390). В этом смысле можно только приветствовать характеристику федерализма как "договорного отказа от централизма", как "структурно оформленную дисперсию полномочий" между различными государственными органами - своего рода властными центрами, "законные полномочия которых гарантируются конституцией"*(391).

В процессе исследования федерализма под углом зрения его общеродовых черт и особенностей важным представляется исходить из того, что федерализм должен рассматриваться не только и даже не столько с формально-юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический образ федерализма необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в практике действительный его облик, решить вопрос о том, существует он в той или иной стране как явление фактическое, реальное или лишь как формально декларируемое.

Важно исходить также из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значимых его сторон или аспектов. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает использование междисциплинарного метода исследования или подхода.

Требуются совместные усилия юристов, политологов, философов, историков, социологов и представителей многих других общественных наук и дисциплин.

Предполагаются также усилия исследователей не одной страны или государства, а многих других зарубежных стран. В этом плане можно только приветствовать многолетние устремления не только отечественных, но и зарубежных авторов - так называемых "советологов" и "кремлинологов", направленные на познание сущности, содержания и реального значения такого феномена, который в научной литературе известен под названием "советский федерализм"*(392).

Когда речь идет о федерализме как о динамическом феномене, имеется в виду рассмотрение его не только как некое застывшее, установившееся в данный момент явление, но и как постоянно развивающееся, изменяющееся в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества. Федерализм, как представляется, - это не только и даже не столько статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а циклический процесс.

Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разный период истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Например, в годы войны или в периоды других социальных потрясений, когда требуется концентрация и централизация ресурсов и усилий всей страны, вполне естественным будет ожидать рост тенденций к централизации власти и установлению более жестких отношений между федерацией и субъектами федерации. В нормальных условиях жизни общества и государства характер отношений между ними коренным образом изменяется.

Разумеется, это не стихийный и не автоматически происходящий процесс. Он обусловлен, так же как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но и субъективных факторов.

4. Одной из важнейших форм государственного устройства, хотя и менее распространенной по сравнению с другими, является конфедерация. Она представляет собой объединение или союз государств, при котором государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют свою самостоятельность, имеют собственные высшие и местные органы власти, управления и правосудия. Для координации совместных действий государства-члены конфедерации создают объединенные органы. Последние функционируют лишь в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели.

Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. В настоящее время конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейцария. Хотя фактически она представляет собой федерацию. Признаки конфедерации имеются и в Содружестве Независимых Государств (СНГ)*(393). В качестве конфедерации нередко рассматривается и Европейский Союз.

В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедерация как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не только и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее формально-юридической природы и характера. Дело в том, что если одними авторами конфедерация воспринимается исключительно как форма государственного устройства, то другими - как международно-правовое объединение, как субъект международного права.

Сравнивая конфедерацию с федерацией еще в начале XX в., Ф. Кистяковский задавался вопросом - чем же отличается союзное государство (федерация) от союза государств (конфедерации)?

При ответе на него автор исходил из следующих посылок*(394). Во-первых, из того, что конфедерация основана "на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора", а федерация - на "объективном праве, установленном путем всеобщего соглашения и закона или обычая".

Во-вторых, что государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и подчиняются суверенной власти "сложного целого, которое они образуют".

В-третьих, что федерация есть государство, "юридическое лицо публичного права", тогда как конфедерация - субъект права "лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами власти"*(395).

И в-четвертых:, что за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федерации, пояснял автор, "не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически, как акт бунта или мятежа против федеральной власти и может повлечь за собой для них репрессии помимо тех, которыми сопровождается война"*(396).

Однако из этого правила есть исключение. Конституция Советского Союза 1977 г. (ст. 72) предусматривала, что "за каждой союзной республикой" - членом федерации "сохраняется право свободного выхода из СССР".

Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международно-правовое объединение придерживались, помимо Ф. Кистяковского, и некоторые другие авторы. И в этом, несомненно, был и остается свой резон. А именно - наличие у конфедерации признаков как союзного государства, так и союза государств. Это необходимо учитывать, и с этим нельзя не считаться. Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как "объединение независимых суверенных государств, образованное на основе договора или пакта для достижения вполне определенных, специфических целей"*(397).

Особо при этом подчеркивается "независимость" и "суверенность" государств - составных частей членов конфедерации. Правда, при этом тут же оговаривается, что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них "на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности" также неизменно выступает в качестве суверенного государственного образования*(398).

Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, а точнее - почти полный, имея в виду передачу части своих полномочий в сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет.

В этом проявляется сходство или различие между федерацией и конфедерацией. Сходство - в принципиальном наличии у их субъектов суверенитета. Различие - в степени или уровне наличествующего суверенитета.

Первое сближает федерацию как форму государственного устройства и конфедерацию. Второе отдаляет их друг от друга, вынуждает рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный союз государств.

Сходство федерации как формы государственного устройства с конфедерацией проявляется и в других отношениях.

В зарубежных источниках вполне оправданно указывается, например, на то, что в основе образования и функционирования федерации и конфедерации лежат некоторые общие принципы. В частности, принцип совмещения воли (superimposition) субъектов федерации и конфедерации с волей образуемого ими целого, с одной стороны, и принцип автономии субъектов федерации и конфедерации - с другой.

Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как "отражение (выражение) федерализма", отмечается в связи с этим западными экспертами в области государственного устройства, и поскольку конфедерализм отражает общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип совмещения воль и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, однако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации - на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, поскольку конфедерация всегда предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей-субъектов, их более широкую автономию, чем федерация*(399).

На общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как объединяющих их между собой факторов указывается также во многих других источниках*(400).

В них же, нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в дискуссионном плане, обращается внимание на то, что в условиях существования как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением.

Сторонники существования прямой связи центральной власти с населением в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с федерацией, считают конфедерацию формой объединения, стоящей ближе к национальной, нежели к международной организации. Противники данной точки зрения считают, что все обстоит как раз наоборот*(401).

В качестве объединяющего, а точнее - сближающего конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что конфедерация даже в случае, когда она представляется как "чисто" международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе "чисто" национальной организацией.

Примерами могут служить конфедерация, существовавшая до перерастания ее в федерацию на территории США (с 1776 до 1789 г.), конфедерация земель Германии (с 1815 по 1867 г.), а также конфедерация, состоявшая из кантонов Швейцарии (с 1815 по 1848 г.). Все эти государственные объединения, первоначально зародившись в форме конфедерации, в силу экономических, политических и иных многочисленных причин постепенно трансформировались в классические федерации*(402).

С учетом данного обстоятельства многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию "сверхнациональной" (supranational) организацией, "имеющей федеральный конец"*(403), или рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который "не вписывается" в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной организации.

Подводя итог сказанному, конфедерацию можно весьма условно, с учетом принципов ее организации и перспектив ее развития, относить к формам государственного устройства, впрочем, как и к "чисто" классическим международным организациям.