Глава 1. Феномен коррупции в современном мире

1.1. Терминология понятия "коррупция"

 

В переводе с латинского коррупция ("corruptio") означает подкуп, подкупность и продажность общественных и политиче­ских деятелей, государственных чиновников и должностных лиц с целью личного обогащения. Еще в римском праве термин "согштреге" трактовался как "повреждать, ломать, разрушать, подкупать" и означал противоправные действия в судебной практике. Этот термин произошел от сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательст­венного отношения по поводу единственного предмета, и "rumpere" - ломать, повреждать, отменять. В результате этого сочетания образовался самостоятельный термин, который в римском праве предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повре­ждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Взгляды общества на коррупцию в целом представляют огромный разброс мнений. Они могут существенно различаться в зависимости от многих факторов. Различны также мнения и о значении, причинах и влиянии этого явления на социально-экономические, культурные, национальные и другие процессы в жизни общества. Литература по этому предмету обширна и разнообразна, особенно иностранная. Подчеркнем, что изуче­ние коррупция должно носить ярко выраженный междисцип­линарный характер.

Практически все исследования, посвященные коррупции и раскрывающие связь между ней и экономическим ростом, име­ют результатом неутешительный вывод: чем ниже уровень кор­рупции, тем выше показатель роста валового внутреннего про­дукта. Кроме того, экономисты отмечают негативное влияние коррупции на распределение доходов, что приводит, в конеч­ном счете, на угнетенное положение малоимущих слоев насе­ления в сфере образования и здравоохранения, малого и сред­него бизнеса, особенно в развивающихся странах. Но, самое страшное, коррупция утверждает общественный цинизм как общественную корму поведения, разлагает политическую сис­тему, приводит к политической нестабильности государства.

Политологи же говорят о коррупции как о различных спо­собах использования власти и политическом влиянии, оказы­ваемом заинтересованными лицами, группами, партиями, дви­жениями на политические процессы в стране. Для них основ­ные причины коррупции кроются, прежде всего, в политиче­ских структурах, там, где наблюдается недостаток демократии. Признавая, что и в демократически развитых государствах име­ет место коррупция, они отмечают, что здесь, в отличие от недемократических режимов, вступает в силу система сдержек и противовесов, которые четко выработаны в демократических государствах.²

Юристы рассматривают коррупцию как отклонение от обязывающей правовой нормы, допускаемого произвола при осуществлении полномочий и незаконного использования госу­дарственных ресурсов. Коррупция чаще всего определяется ими как "действия официального или доверенного лица, кото­рое незаконно или неправомерно использует свое положение или действия по получению прибыли для себя или другого ли­ца, действуя против интересов и прав других". Юристы относят коррупцию к области применения экономического, админист­ративного и уголовного права и отмечают, что коррупция ока­зывает разрушительное воздействие на нормы права, которые в результате ее действия заменяются правилами, продиктован­ными теми, кто, во-первых, имеет влияние; во-вторых, способен оказывать влияние; в-третьих, готов платить.

 

²Murdal G. Corruption – Its causes and Effects, in Asian Drama; An Equiry into the Poverty of Nations. – 1968. – Vol.II. – P.951,952; Friedrich C. The Pathology of Politics; Violence, Betrayal, Corruption, Secrecy and Propaganda. – 1972. – p. 127,128.

Юристы разделяют коррупцию на мелкую (низовую, повсе­дневную) и крупную (элитарную). Они отмечают, что между ни­ми нередко существуют отношения взаимной зависимости, обу­словленности и общности централизованного, патерналистского, иного организационного или социально-психологического характера. Мелкая коррупция повседневно высасывает матери­альное благосостояние людей, крупная - заглатывает огромные куски государственной и частной экономики. А обе вместе они беспощадно разрушают правовые основы общества и государ­ственную власть.

Социологи видят в коррупции, прежде всего, "социальное отношение", которое выражается в нарушении принятых в об­ществе норм обязательного поведения и социального благопо­лучия. Коррупция определяется ими как "порабощение общест­венных отношений, где два или более лица совершают подмену отношений путем успешной трансформации денег или власти, обходя предусмотренные законом процедуры и подменяяих личными отношениями"³, или как отношение "клиент-хозяин". Некоторые исследователи определяют коррупцию как форму "патримониализма", который ярко проявляется в тех общест­вах, где общины малы, а интерактивные связи глубоко персо­нифицированы, потребность же в накоплении "социального ка­питала" велика.⁴ Многие социологи рассматривают коррупцию в контексте исторических, социальных и культурных факторов, вытекающих из конфликтов между различными группами и разными ценностями в обществе. Они констатируют тот факт, что коррупция процветает при конфликте ценностей.⁵

Специалисты в области управления государством опреде­ляют коррупцию как злоупотребление государственными ресур­сами и использование государственных структур для достижения частной прибыли вопреки существующим нормам.⁶ Объясняя причины коррупции недостаточным уровнем оплаты труда го­сударственных должностных лиц, монополией на предоставле­ние услуг общего пользования, большой свободой действий, слабой системой финансового контроля, чрезмерным регулированием и избытком процедур, отсутствием внутренней культуры и этических правил государственной службы, они отмечают, что коррупция не позволяет рационально сформировать и реа­лизовать государственную политику.⁷

 

³ Defleur M.Corruption, Law and Justice//Journal of Criminal Justice. – 1995. №23.-Р. 243.

⁴ Tanzi V.Corruption, Governmental Activities and Markets. – International Monetary Fund, 1994.                                                    

⁵ Easterly W.& Levine R.Africa’s Growth Tragedy: Policies and Ethic Divisions 2. – World Bank Draft Paper, 1996.

⁶ Gaiden G. & Gaiden N. Administrative Corruption//Public Administration Review. – 1997. -№37.-Р. 301, 302.

⁷ Schaffer B. Access: A theoty of Corruption and Bureaucracy//Administration and Development. – 1986. - №6. – P.357.

 

Предпринимателей в первую очередь беспокоят объемы и цена сделок, а также неопределенность, которую коррупция привносит в деловые отношения при заключении сделок, не­предсказуемость результатов конкурентной борьбы в условиях широкого распространения коррупции. В правилах поведения (Rules of Conduct) 1977 и 1996 гг. Международная торговая пала­та - международная неправительственная организация, объеди­няющая более 7000 компаний и деловых ассоциаций в более чем 130 странах, осудила коррупционную деятельность, связанную с международными коммерческими транзакциями, за негативное воздействие, оказываемое на международную торговлю и конку­ренцию. В 1995 г. в соответствии с решениями Всемирного эко­номического форума в Давосе (Швейцария) была создана "Давосская группа" для работы по ускорению принятия междуна­родных стандартов деловой этики и регулирования. Таким образом, коррупция определяется как индикатор больного (dysfunctional) общества. Фактически все, публично вы­сказывающиеся о коррупции, осуждают это явление, хотя столь широкое ее распространение было бы невозможно без участия многих из них. В наименее развитых странах большинство насе­ления смотрит на коррупцию как на часть жизни, правила игры, которые из-за отсутствия выбора должны принимать. Большинст­во людей рассматривает коррупцию как дополнительную платуза разрешение того, что можно сделать и сделать быстрее, тем са­мым, способствуя развитию коррупции. Некоторые понимают коррупцию шире: как нарушение прав человека и в самом край­нем значении как "преступление против человечества"⁸.

Все соглашаются, что коррупция может увеличить состояние тех, кто занят в указанных отношениях, и почти наверняка уменьшает доход государства и благосостояние общества в целом.

И. Шихата использует слово "коррупция" в широком смысле, затрагивающем различные формы поведения. Это по­ведение, отмечает он, обычно вытекает из двух ситуаций. Пер­вая связана с распределением выгод или даже просто с предос­тавлением разрешения распределять, когда искушение полу­чить личную прибыль преобладает над обязанностью служить другим интересам, обычно интересам общества. Вторая ситуа­ция - когда при применении норм обнаруживается возможность предоставлять особые льготы в ущерб правилам общественной значимости (public rules), исключая дискриминацию.

В ситуациях, когда можно обойти правила, или применять их без заранее установленной дифференциации, или такая диф­ференциация просто отсутствует, коррумпированный агент обычно отдает предпочтение специальным интересам в ущерб интересам, которым он обязан служить согласно закону. Ресур­сы, находящиеся в его распоряжении или в распоряжении ве­домства, которым он руководит, употребляются не по назначе­нию, способом, отличным от того, который был предписан ему его принципалом. Принципалы меняются в зависимости от си­туации. Это могут быть контролеры (супервайзоры) агента, ин­ституты, в рамках которых работает агент, собственники инсти­тута или общество в целом.⁹

⁸ Corruption in Government. – United Nations 1990. - №24.

⁹ Шихата И. Правовая реформа. Теория и практика: Учебное пособие /Перев. с англ. под ред. д.ю.н. Дорониной Н.Г. - М.: Белые альвы, 1998. - С. 234.

Некоторые экономические исследователи определяют кор­рупцию как ситуацию, где в отношениях между двумя лицами (агентом - коррумпированным лицом и принципалом) выгода, полученная агентом, значительно превосходит действительную стоимость (цену), или как ситуацию, где государственные това­ры, услуги или система обслуживания предоставляются или оказываются в публично правовой сфере с целью получения выгоды частным лицом.¹⁰

Другие описывают коррупцию в экономических терминах как ренту, являющуюся следствием монопольного положения некоторых государственных должностных лиц (public officials).

В любом случае коррупция "обеспечиваетрыночную цену там, где рынку не позволяется это сделать".)

Экономисты считают, что причины коррупции кроются в экономических и административных структурах страны Они обращают внимание на ее распространение там, где особенно сильно вмешательство государства и где дискреционные права в распределении государственных товаров и услуг, или субси­дий велики, риск наказания низок, а оплата за сделку достаточ­но привлекательна.

При более широкой точке зрения принимается во внимание и государственная политика (например, уровень заработной пла­ты в государственной службе или тарифы на импорт) и даже че­стность и интегрированность государственных должностных и частных лиц. Однако, если считать эти факторы постоянными, то можно определить вероятность и размер коррупции, сравнив уровни получаемых доходов, рискованности коррумпированных сделок и потребительского спроса (bargaining power) в отноше­ниях между источником и бенефициаром. Экономисты также говорят о влиянии коррупции на развитие экономики. Они рас­сматривают взятку, когда она свободно предлагается и принима­ется, как обслуживание непосредственного интереса сторон. Что касается интересов общества, некоторые авторы рассматривают коррупцию как важный источник формирования капитала, кото­рый может поддерживать гибкость и эффективность рынка и развивать предпринимательство. Другие, основываясь на резуль­татах анкетных опросов и бесед с бизнесменами, считают, что политическое недоверие (отсутствие веры в стабильность прово­димого правительством курса) наносит намного больше вреда, чем коррупция, которую они рассматривают "скорее как пере­менные издержки, чем как фактор неопределенности", которые разделяют коррупцию на различные формы, и предполагают, что некоторые формы, несмотря на широкое распространение, не могут слишком повредить всей экономике.

В этом смысле коррупция не ограничивается государст­венным сектором, а в рамках этого сектора - бюрократическим аппаратом администрации. Она не ограничивается дачей и по­лучением взяток. Коррупция принимает различное обличье и существует при любых формах правления, включая хорошо развитые демократические государства. Она можетбыть обна­ружена в законодательных, судебных и исполнительных ветвях власти, как и во всех формах деятельности частного сектора. Она не связана только с этнической, расовой или религиозной принадлежностью. Однако уровень, область и воздействиеее значительно отличаются в странах и могут изменяться,покрайней мере, временно, в пределах одной страны. Коррупция в той или иной форме может существовать в любом сообществе, большое влияние на ее уровень и область применения имеет система управления. Системы могут коррумпировать людей в той же степени, если не в большей, в какой люди способны коррумпировать системы.

 

¹⁰ Klitgard R. Controlling Corruption. 1988. – P.22; Schlieffer A.R., Vishny R.W. Corruption//Quartely Jornal of Economics. - 1993. - № 108. - Р. 599.

 

Некоторые культуры кажутся терпимее других, когда речь идет о некоторых формах коррупции, особенно фаворитизме и мелких взятках. В отдельных сообществах фаворитизм настолько укоренился в человеческом сознании, что те, кто во исполнение своих государственных обязанностей отказывают в протекции своим друзьям и родственникам, подвергаются осуждению как неотзывчивые или недобрые люди. Во многих странах мелкие взятки рассматриваются как благотворительность, побудитель­ный стимул или выражение благодарности или как приемлемая замена низкой платы государственных должностных лиц, а ни­как не вымогательство, как в других странах. Такие культуроло­гические особенности, хотя и существуют, не должны прини­маться как оправдание того, что в принципе называется коррупционными действиями.

Как только коррупция находит дорогу в одном месте или секторе, она, подобно вирусу, распространяется на другие облас­ти и сектора. Ее не останавливают политические границы, и она развивается намного быстрее в той среде, которая излишне или недостаточно урегулирована. Коррумпированные и коррумпи­рующие личности имеют защищенный правом интерес в распро­странении мнения, что коррупция является доминирующей и распространенной. Благодаря им, коррупция становится естест­венным явлением. Предпринимательская деятельность иностран­ных лиц, особенно в развивающихся странах, часто способствует распространению коррупции, допуская, что выплаты и связи - неизбежные спутники торговли (это часто оборачивается против самих бизнесменов). Если не выявлять случаи коррупции, она в печном итоге приведет к искажению ценностей общества, за исключением тех немногих, которые сумеют защитить себя креп­кими моральными устоями, часто основанными на строгих рели­гиозных и этических понятиях. Коррупция влияет на общество и на личности настолько разрушительно, насколько далеко ей дают зайти. Любые краткосрочные выгоды, которые она может при­нести (облегчение регулирования излишне регулируемой эконо­мики или "смазывание колес" в деловых сделках), наиболее веро­ятно будут уничтожены общим ущербом, нанесенным коррупци­ей при перекачивании средств, в собственный карман. Даже на уровне сделок коррупция часто увеличивает неэффективность правительственных проектов и может поднимать стоимость как государственных, так и частных поставок. Довольно часто боль­шие незаконные платежи вместе того, чтобы быть инвестирован­ными в стране, переводятся за границу или вкладываются а иной нелегальный бизнес. Коррупция может увеличивать и государст­венный долг страны как результат увеличения расходов по фи­нансируемым извне контрактам, выигранным на торгах в резуль­тате коррумпированных или мошеннических действий.

Таким образом, в современной научной экономической и юридической литературе существует множество различных оп­ределений коррупции. Если попытаться немного обобщить оп­ределение коррупции, которые используют иностранные и оте­чественные источники, то коррупцию можно свести к следую­щим определениям:

- "преступная деятельность в сфере политики или государ­ственною управления, заключающаяся в использовании должно­стными лицами доверенных им прав и властных возможностей для личного обогащения. Коррупция является не самостоятель­ным составом преступления, а собирательным понятием, охва­тывающим ряд должностных преступлений (таких, как взяточ­ничество, злоупотребление служебным положением)";¹¹

- "подкуп, продажность общественных и политических деятелей, работников государственных органов управления.

 

¹¹ Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. - М.: ИНФРА-М, 1997. - С. 320.

 

Коррупция означает злоупотребление служебным положением, прямое использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения"¹²;

- "коррупция включает в себя злоупотребление властью (полномочиями) или позицией власти (должностью, наделен­ной полномочиями) ради преследования своих личных целей"¹³.

В Законе РК от 2 июля 1998 г. "О борьбе с коррупцией" под коррупцией понимается "не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преиму­ществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставле­ния им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ".¹⁴ При этом казахстанские эксперты отмечают, что законодательство Казахстана понятие "коррупция" трактует не­сколько иначе, нежели международное. Субъекты и объекты коррупционных преступлений в международном понимании рас­сматриваются гораздо шире, говорят они.

В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как "злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях". Рабочее определение междисциплинарной группы по корруп­ции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет со­бой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государст­венном или частном секторе, и которое ведет к нарушению обя­занностей возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.

В докладе, подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом "Индем" (Россия) указывается, что "под коррупцией (в узком смыс­ле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо прини­мает противоправное решение (иногда решение морально не­приемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечи­вающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Харак­терные признаки данной ситуации: принимается решение, на­рушающее закон или неписаные общественные нормы, обе сто­роны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получа­ют незаконные выгоды и преимущества, обе стороны стараются скрыть свои действия".

Россия, в отличие от других стран СНГ, только сейчас, но очень тщательно и неспешно разрабатывает законопроект "О противодействии коррупции", который предусматривает ряд же­стких мер, направленных на эффективную борьбу с коррупцией в государственных и других структурах. Основные понятия, ис­пользуемые в законопроекте, включают в себя общепризнанные международные характеристики. При его разработке использо­вались такие известные конвенции Совета Европы, как "Об уго­ловной ответственности", "О гражданско-правовой ответствен­ности за коррупцию", "Об организации экономического сотруд­ничества и развития", "О подкупе иностранных должностных лиц при заключении коммерческих сделок".

 

¹² Павленок П.Д. Краткий словарь по социологии. - М.: ИНФРА-М, 2000. - С. 81.

¹³ J.S. Nye. Corruption and Political Development; A Cost-Benefit Analysis//American Political Science Review. – 61. – P.P.417, 419.

¹⁴ Нормативные акты. Указ Президента РК "О мерах по совершенствованию системы борьбы с преступностью и коррупцией". Закон Республики Казах­стан "О борьбе с коррупцией". - Алматы: ТОО "Аян Эдет", 2000. - С.19.

 

Самое главное в за­конопроекте - определение понятия "коррупция". В данном слу­чае коррупция не отождествляется только с действиями по даче и получению взяток (в отличие от предыдущих определений или от определения коррупции в казахстанском законе "О борьбе с коррупцией"). В новом российском проекте под коррупцией также понимается "поиск, установление и поддержание корруп­ционных отношений юридических и физических лиц с целью Достижения личных либо коллективных целей".¹⁵

Нам представляется, что такое расширительное понятие "коррупция" является очень важным и ценным дополнением, поскольку оно предполагает более широкое использование антикоррупционной законодательной базы. Кроме того, по логике вещей, если под коррупцией понимать только дачу и получение взятки, то борьба сводится только к одноразовым акциям. Если понимать коррупцию как систему действий: поиск, установле­ние и поддержание коррупционных отношений, то речь идет о борьбе против самой коррупционной системы, которая сама воспроизводит коррупцию.

Впервые в российской законодательной практике физиче­ским лицам и организациям, независимо от формы собственно­сти, предоставляется возможность требовать возмещения убыт­ков, причиненных коррупционными действиями. Таким обра­зом, проблема переносится из чисто уголовного и администра­тивного поля в экономическое.

Как видим, существует значительное разнообразие точек зрения на определение коррупции, что свидетельствует о слож­ности этого явления. Поэтому мы ссылаемся на определение коррупции, принятое в документах ООН и Совета Европы: кор­рупция - это "злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп"¹⁶. При этом коррупцию нельзя сводить только к даче и получению взятки, хотя эксперты США оценивают объем меж­дународного взяточничества в 1998 г. в 30 млрд. долларов (и это только по 60 крупным международным сделкам, которые ими анализировались).

Коррупция может иметь различные завуалированные фор­мы незаконного присвоения публичных средств для частного использования, например, лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, традиции перехода по­литических лидеров и государственных чиновников на должно­сти почетных президентов корпораций и частных фирм, инве­стирование коммерческих структур за счет государственного бюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных группировок и т.д.

Таким образом, коррупция, на наш взгляд, как социально-экономическая категория выражает поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству, фирме).

¹⁵Гордиевский А. Одним законом тут не обойтись! /Assandi-Times. - 2002. -№8 от 06.12

¹⁶ ЛунеевВ.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. - 2000. - № 4. - С. 101.