Казначейство как инструмент контроля за реализацией социально экономической направленности бюджетного процесса

В России финансово-бюджетная система начинает формироваться в период возникновения Московского государства, в это время появляются централизованные финансовые управления; впервые вводятся общие правила по сбору налогов, возникают косвенные налоги. В 16 веке Россия впервые сталкивается с проблемой неплатежей в государственный бюджет. В 17 веке возникают первые попытки создать государственный финансовый контроль. С 1682 года начинаются реформы финансово-бюджетной сферы, централизация власти, в том числе и финансовой.

Наличие большого дефицита бюджета и необходимость в дополнительных средствах для удовлетворения растущих расходов заставило правительство учредить государственный ассигнационный банк по выпуску бумажных денег.

Управление государственными финансами осуществлялось различными, часто не зависимыми друг от друга ведомствами. Естественно, что в расходовании государственных финансов никаких государственных приоритетов не было, каждое ведомство финансировало только те мероприятия, которые считало нужным [46].

Несомненно, прогрессивным явлением в 1802 году было учреждение министерств, в том числе и министерства финансов. Это позволяло централизовать власть и обеспечить государственное управление делами.

В 1810 году М.М. Сперанский начинает коренное реформирование финансовой и бюджетной системы России. Одним из пунктов его плана по преобразованию системы явилось установление контроля над государственными расходами. В рамках исполнения этого плана он прежде всего разделяет Министерство Финансов на 3 независимые части: собственно Министерство, Государственное казначейство (исполнение доходов и расходов, начальный контроль), Государственный контроль (ревизия всех государственных счетов).

Это были первые шаги к казначейскому исполнению бюджета. Финансовые реформы продолжил следующий министр финансов, Б.Ф. Канкрин, одним из принципов управления государственными финансами которого было улучшение отчетности и контроля за расходованием государственных средств и ускорение движения государственных средств и недопущение их накопления и отвлечения в неэффективные для государства мероприятия.

В 60-х годах 19-го века начинается централизация государственных финансов. До этого средства бюджета были раздроблены по министерствам и ведомствам, каждое из которых имело собственную кассу и распоряжалось средствами по своему усмотрению.

Таким образом вполне стандартной была ситуация когда у министерств на счетах оставались временно свободные средства, и при этом Министерство Финансов вынуждено было делать внешние заимствования для покрытия дефицита (аналогичная схема существует при неказначейском исполнении бюджета, когда на счетах распорядителей кредита и бюджетополучателей остаются неиспользуемые остатки, а финансовое управление вынуждено делать займы для покрытия кассовых разрывов и бюджетного дефицита).

Кроме того, в условиях распыления бюджетных средств отсутствовал контроль за их целевым и рациональным использованием.

Таким образом, возникла необходимость централизации всех бюджетных средств в руках Министерства Финансов и осуществления им всех расходов и удовлетворения государственных потребностей «по требованиям учреждений, имеющих право распоряжаться ассигнованными им кредитами»[46].

Единственным способом решения такой задачи была признана передача всех денежных средств и иных «экономических капиталов» в Государственное казначейство, так в ходе реформ 1860-го года впервые возникло казначейское исполнение бюджета.

Термином «казначейство» обозначались все исполняющие бюджет финансовые органы. В ходе финансовых реформ все государственные доходы сосредоточились на счетах государственного казначейства, которое представляло собой подразделение Министерства финансов.

Выделением Казначейства и присвоением ему функций кассы бюджетов впервые стал заниматься министр финансов Сольский. Функциями казначейства на первоначальном этапе стал сбор средств в бюджет, их хранение, производство расходов. Казначейство играло роль касс для бюджетов всех уровней, соответственно имело подразделения на местах.

Кассой для государственного бюджета, бюджета России, являлось отделение казначейства в Санкт-Петербурге, оно занималось кроме доходной части еще и расходованием сумм на общее государственное управление и контролем за их целевым и эффективным использованием.

Казначейская система исполнения бюджета успешно функционирует в крупнейших странах мира – США, Великобритании, Франции. Казначейство Франции, например, начинает свою историю с 16 века, и практически развивалось одновременно со становлением централизованного государства, в связи с чем оно органично вписывается в финансово-бюджетную систему страны. Структурно оно включает 100 региональных казначейств (в каждом департаменте), и подчиненные им подразделения в соответствии с территориальным делением страны.

Казначейство Франции, являясь структурным подразделением Министерства экономики и бюджета Франции, осуществляет учет и централизацию собираемых налоговой службой налогов, само осуществляет сбор ряда налогов и сборов

В первые годы советской власти государственное казначейство продолжало функционировать, так же как и система местных казначейств, но его функции были ограничены только выплатой средств согласно смет бюджетополучателей. Но в дальнейшем кассовое исполнение бюджета было возложено на Госбанк, и органы государственного казначейства были ликвидированы. На счета Госбанка СССР стали поступали все доходы и производились все расходы бюджета. Учетом и контролем за исполнением бюджета так же занимался Госбанк [96].

Финансирование бюджетополучателей осуществлялось через открытие бюджетных кредитов. Банк России стал эмиссионным, получив право выпуска кредитных билетов; при этом прекратил конкуренцию с частными коммерческими банками за привлечение средств во вклады и на текущие счета. Его средства перестали использоваться на нужды казначейства, наоборот, денежные ресурсы казначейства в виде свободных средств стали оседать на его счетах в Государственном банке

Принципиальным отличием Госбанка от центральных (эмиссионных) банков других государств являлось то, что он находился в непосредственном подчинении министерства финансов и использовался для проведения денежно-кредитной и эмиссионной политики, используемой государством для вмешательства в экономику, и финансировании хозяйства из средств казначейства.

В СССР на Государственный банк возложили несвойственные и не знакомые ему функции, и если роль кассы государства еще можно подвести под его полномочия и возможности, то роль контролера за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, их приумножением, и тем более участие в стабилизации экономической ситуации в регионе, клиринговые операции, осуществление взаимозачетов Госбанк эффективно осуществлять не может[96].

Более того, необходимо отметить, что согласно Федерального Закона о Центральном банке Российской Федерации сегодня в функции центрального банка не входит кассовое исполнение бюджета как федерации в целом, так и бюджета субъекта федерации и местного бюджета [10].

При плановой экономике ряд министерств и ведомств использовал ряд функций казначейства для предварительного контроля расходов. Такие функции осуществляли централизованные бухгалтерии (в частности, централизованные бухгалтерии бюджетных учреждений, подведомственных министерству здравоохранения РСФСР).

Централизованные бухгалтерии являлись самостоятельными структурными подразделениями при отделах здравоохранения исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, министерствах здравоохранения автономных республик и создавались за счет численности и фонда заработной платы бухгалтерских работников и экономистов учреждений, учет которых объединялся.

При создании централизованных бухгалтерий полностью упраздняются существующие в бюджетных учреждениях бухгалтерии (что приводит к сокращению штата кассиров и бухгалтеров и повышения эффективности труда оставшихся работников).

Право первой подписи на банковских документах и документах на выдачу заработной платы имело уполномоченное лицо, назначаемое исполкомом, право второй подписи принадлежало главному бухгалтеру централизованной бухгалтерии, на остальных документах, служащих основанием для выдачи денег, товарно-материальных и иных ценностей право первой подписи принадлежало руководителю подведомственного учреждения, право второй подписи так же предоставлялось главному бухгалтеру централизованной бухгалтерии; что полностью исключало расходование средств или товарно-материальных ценностей без санкции (или без ведома) централизованной бухгалтерии.

Очевидно, что осуществлять централизованный контроль над единым органом, ведущим бухгалтерский учет в учреждениях здравоохранения, намного проще и эффективнее, чем над каждым учреждением и над каждой отдельной бухгалтерией. И именно такой единый орган берет на себя контрольные функции над подведомственными учреждениями, и многие из таких функций свойственны именно казначейскому контролю.

Действительно, абсолютный контроль над теми учреждениями, которые лишились прав распорядителей бюджетных средств при вхождении в централизованную бухгалтерию, осуществлялся автоматически, и был полностью упредительным. У бюджетных учреждений закрывались бюджетные и текущие счета, и все финансовые потоки концентрировались на бюджетных или текущих счетах централизованных бухгалтерий (практически, реализовывался продекларированный в БК РФ принцип единства кассы).

На централизованные бухгалтерии возлагались те функции, которые при казначейском исполнении бюджета ложатся на финансовое управление и казначейство субъекта федерации:

-рассмотрение и согласование проектов планов, расчетов и смет учреждений, финансируемых из бюджета;

-составление текущего и перспективного плана развития сети бюджетных учреждений;

-распределение числа должностей и фонда заработной платы;

-контроль за исполнением смет;

-анализ статистической и финансовой отчетности подведомственных учреждений здравоохранения;

-осуществление учетно-контрольных функций и ведение бухгалтерского учета за подведомственные бюджетные учреждения.

В обязанности централизованной бухгалтерии входила такая сугубо казначейская функция, как контроль за правильным, экономным и эффективным расходованием средств в соответствии с ассигнованиями по утвержденными сметам, то есть за целевым использованием бюджетных средств. (Согласно ст. 289 БК РФ нецелевым является направление и использование бюджетных на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов).

Необходимо подчеркнуть, что подобный контроль был упредительным, превентивным, так как в функции централизованных бухгалтерий входило санкционирование (визирование) договоров и трудовых соглашений, заключенных руководителями бюджетных учреждений, за которыми сохранялись права распорядителей кредитов (учитывая, что реальные денежные средства по договорам перечислялись исключительно с санкции централизованной бухгалтерии, появлялась возможность избежать завышения штата работников таких учреждений, заключения договоров, не подтвержденных сметами и не несущих экономической выгоды и т.д.).

Так же из санкционирования договоров логически вытекало недопущение возникновения кредиторской задолженности подведомственных учреждений путем контроля за своевременным проведением расчетов с поставщиками и подрядчиками, возникающих в процессе исполнения сметы расходов (при казначейской системе исполнения областного бюджета аналогичную роль выполняет централизация расчетов с поставщиками и подрядчиками).

Кроме того централизованная бухгалтерия на постоянной основе осуществляла учет и анализ остатков неиспользованных ассигнований по бюджету (аналогичные функции выполняет казначейство субъекта федерации, при этом в случае наличия постоянных остатков бюджетных ассигнований целесообразно производить сокращение смет расходов).

Одной из функций централизованных бухгалтерий являлись проверки финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений.

К сожалению, в настоящее время централизованные бухгалтерии превратились в чисто формальные образования, занимающиеся исключительно кассовыми, но никак не контрольными, функциями.

Вновь термин «казначейство» прозвучал в России в 1992 году, когда в рамках повышения эффективности управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности реализации государственных целевых программ, усиления контроля за поступлением доходов и целевым расходованием бюджетных средств началось образование единой централизованной системы органов федерального казначейства.

Цель казначейского исполнения бюджета – увеличение прозрачности финансовых потоков, оптимальное и оперативное управление финансовыми потоками. Роль казначейства заключается в организации приема поступлений в бюджет, и их расходованием напрямую от имени и по поручению бюджетных учреждений на счета поставщиков товаров, работ и услуг. На казначейство возлагается исполнение бюджета и управление счетами бюджета и бюджетными средствами, роль кассира получателей бюджетных средств. Очевидно, что управление бюджетными средствами федерации должен осуществлять федеральный орган, а управление бюджетными средствами субъекта федерации – орган, подконтрольный субъекту федерации [20].

 

В условиях сокращения доходов и роста расходов бюджета региона наиболее остро встает вопрос о повышении эффективности использования имеющихся в распоряжении субъекта федерации финансовых ресурсов, в частности, о снижении неиспользованных остатков на счетах бюджетных учреждений до размера необходимых для оборота средств; начислении процентов на остатки на счетах бюджета; сокращении сроков прохождения платежей; оптимизации платежей нижестоящим бюджетам; сокращении работников бюджетной сферы; осуществление расчетов по операциям бюджета путем использования автоматизированной клиринговой системы; сокращение расходов бюджета в целом.

Наиболее оптимальным вариантом осуществления всех этих пунктов является казначейская система исполнения бюджета. Действительно, сокращение неиспользуемых остатков на счетах возможно только в случае закрытия счетов бюджетных учреждений в кредитных организациях и открытие и ведении казначейством лицевых счетов в рамках единого счета бюджета; в данном случае появится остаток на бюджетном счете, на который можно начислять проценты; при открытии лицевых счетов и оплате расходов от имени и по поручению бюджетных учреждений – что является одним из основных принципов казначейской системы исполнения бюджета - сократится пробег бюджетных средств; при введении казначейства по доходам появляется возможность четко отслеживать доходы нижестоящих бюджетов и минимизировать встречные денежные потоки между бюджетами двух уровней; при возложении контрольных и распределительных функций на казначейство снижается роль распорядителей бюджетных средств и появляется возможность сократить работников бюджетной сферы.

Казначейство осуществляет финансирование получателей бюджетных средств строго в соответствии с утвержденными сметами расходом, сокращая при этом финансирование вне смет (что оптимизирует бюджетный процесс на уровне финансового управления); обеспечивает предварительный и текущий контроль по соответствию видов затрат смете расходов получателей бюджетных средств, отсекая возможность совершения несанкционированных затрат; при этом оптимизируется процесс составления и проверки смет бюджетных учреждений, что ведет к сокращению расходов бюджета в целом; управляет доходами бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и направляет их на покрытие первоочередных расходов в соответствии со сметами учреждений; организовывает бухгалтерский учет бюджетных учреждений, сокращая трудозатраты учреждений и получая централизованную и объективную информацию о финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений.

Расходная часть бюджета формируется на основе заявок получателей бюджетных средств после их защиты на бюд­жетных комиссиях и утверждения их распорядителями бюджетных средств. Далее формируется план финансирования получателей бюджетных средств – кассовый план (вопросы составления кассового плана подробно рассмотрены во 2 главе диссертации).

В соответствии с ним средства бюджета перечисляются на счета распорядителей бюджетных средств и далее на счета их подведомственных получателей бюджетных средств. А затем начинается процесс расхода бюджетных средств бюджетополучателем.

 

Сло­жившийся на сегодняшний день порядок расходования бюджетных средств таков, что счета распорядителей бюджетных средств различ­ного уровня, а также учреждений - бюджетополучателей находятся в различных коммерче­ских банках или РКЦ. Сами учреждения являются отдельными юридическими лицами и рас­ходуют полученные средства самостоятельно. В условиях бюджетного дефицита (и имеюще­гося менталитета) это неизбежно приводит к негативным последствиям, в частности[58]:

- не достигается должный уровень контроля за целевым использованием бюд­жетных средств, как распорядителями бюджетных средств, так и учреждениями - бюджетополучате­лями. Как следствие – бюджетные средства далеко не оптимально расходуются (из-за неверно вы­бранного исполнителя государственного заказа; неверной стратегии работы с ним или по иным причинам);

- отсутствует упреждающий оперативный контроль за расходованием бюджетных средств (исполнение бюджета «непрозрачно»), что приводит к росту дебиторской задолжен­ности бюджета;

- распыляются между бюджетополучателями временно неиспользуемые остатки средств и, следовательно, ухудшается маневренность бюджетных средств;

- увеличивается время прохождения бюджетных средств от счетов доходов бюджета до конечного получателя, что приводит к образованию кассовых разрывов и росту политиче­ской и социальной напряженности;

- не достигается должная оперативность управления взаимной дебиторской и кредиторской задолженностью между организациями бюджетной сферы, в особенности при значительной доле неденежных расчетов;

- из-за большого объема ручного труда и неравномерности загрузки исполнителей не­оправданно завышен штат управленческих бухгалтерий получателей бюджетных средств.

Описанная система исполнения бюджета схематично изображена на рис. 1.1.

 

 

 

Рис. 1.1. Существующая система исполнения бюджета

 

При существующей системе исполнения бюджета бюджетные учреждения получают информацию об объеме необходимого на последующий период бюджетного финансирования на основе договоров, счетов-фактур от своих поставщиков и подрядчиков – исполнителей государственного заказа и на основе собственных прогнозов доводят эту информацию до распорядителей бюджетных средств, которые, в свою очередь, укрупненные показатели по подведомственным учреждениям доводят до органа, составляющего и исполняющего бюджет субъекта федерации.

На основе этих данных формируется бюджет и кассовые планы на каждый месяц, выделяется финансирование распорядителям бюджетных средств, которые, в свою очередь, перераспределяют финансирование по подведомственным получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств самостоятельно и

практически бесконтрольно расходуют полученные средства, и проверить направление расходования бюджетных средств возможно только на основе ежемесячно предоставляемых распорядителями в финансовое управление отчетов и проверок контрольно-ревизионного отдела.

Даже в случае обнаружения расхождений отчета об использовании средств с лимитами бюджетных обязательств по статьям расходов (что означает нецелевое использование бюджетных средств, возникновение кредиторской задолженности поставщикам и подрядчикам, рост социальной напряженности в регионе) финансовое управление не в состоянии взыскать средства, истраченные нецелевым образом, и предотвратить появление подобных нарушений в дальнейшем.

Альтернативой существующей схеме исполнения бюджета является так называемая «казначейская» система исполнения бюджета (рис1.2).

 

 

 

Рис. 1.3.2. Казначейская система исполнения бюджета с прямой проплатой

 

В этом случае информация о необходимых суммах финансирования поступает в финансовое управление не только от бюджетных учреждений через распорядителей бюджетных средств, но и напрямую от исполнителей государственного заказа. Финансовые же потоки перераспределяются – суммы заработной платы передаются непосредственно на счета бюджетных учреждений, минуя промежуточный этап – счета распорядителей бюджетных средств, все прочие платежи поступают непосредственно на счета поставщиков и подрядчиков – исполнителей государственного заказа, минуя счета распорядителей и получателей бюджетных средств.

 

 

 

 

 

 

 

Рис 1.3. Казначейская система с частичной прямой проплатой

 

Отметим, что на рис.1.2. изображена идеальная казначейская схема с так называемой прямой проплатой исполнителям государственного заказа. На практике существуют еще и промежуточные решения. На рис 1.3. изображена схема с частично прямой проплатой исполнителям государственного заказа (крупным монополистам – поставщикам услуг связи, коммунальных услуг), а на рис.1.4 – схема, на которой получатели бюджетных средств сохраняют свои бюджетные и расчетные счета, а все проплаты осуществляют под казначейским контролем.

 

Финансовое управление

		финансовые потоки

 

 

Рис. 1.4. Проплаты под казначейским контролем

 

Идеальная схема реализуется не сразу, а после реализации одной из подготовительных схем, которые являются переходными к чистой казначейской системе. Но основой любой системы казначейского контроля является единый счет, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета.

 

Одним из ключевых моментов казначейского исполнения бюджета является принцип единства кассы, иначе говоря, создание единого счета по учету доходов и проведению расходов бюджета субъекта федерации. Создание единого счета имеет целью централизацию потоков бюджетных средств и централизацию учета бюджетных средств. На сегодняшний день у субъекта федерации как правило имеется несколько бюджетных счетов: основной бюджетный счет, счет в федеральном казначействе, распределительный счет для учета доходов по регулирующим налогам, отдельные счета для бюджетных фондов, счет для доходов от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, отдельный счет для расходования бюджетных средств.

При этом местные финансовые управления также имеют отдельные бюджетные счета (так же счета по доходам, расходам, счета фондов), и отдельные счета имеют распорядители и получатели бюджетных средств (основной бюджетный счет, счет для доходов от предпринимательской деятельности, зарплатный счет и так далее).

При такой системе крайне затруднен учет поступления доходов в консолидированный бюджет субъекта федерации и замедлен срок поступления доходов в консолидированный бюджет региона, замедлен пробег средств до конечного получателя (поставщика/подрядчика), отсутствует возможность оперативного управлениями остатками бюджетных средств.

При создании единого счета повышается возможность эффективного управления средствами бюджета, сокращения срока непроизводительного пробега бюджетных средств, появляется возможность сокращения кассовых разрывов и ведения централизованного учета бюджетных процессов в регионе. Создание единого счета возможно только при наличии единого органа, занимающегося аккумулированием доходов в консолидированный бюджет и осуществлением расходов консолидированного бюджета, а именно – казначейства.

 

Функциями казначейства, исполняющего бюджет субъекта федерации (отметим, что эти функции распространяются на казначейство любого уровня бюджета), является:

кассовое исполнение бюджета субъекта федерации по доходам исходя из принципа единства кассы (в случае принятия Федерального Закона о Федеральном бюджете на 2001 год в том виде, в каком он обсуждается в настоящее время все доходы субъекта федерации в обязательном порядке будут проходить через федеральное казначейство и говорить о собственном казначействе по доходам будет бессмысленно);

распределение доходов между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами;

осуществление согласно установленным лимитов финансирования расходов получателей бюджетных средств и расходование этих средств от имени и по поручению получателей;

контроль своевременности оплаты расходов получателями бюджетных средств;

организация клиринговых расчетов и минимизация финансовых потоков как между бюджетами, так и между получателями бюджетных средств;

управление временно свободными средствами бюджета субъекта федерации;

осуществление учета и контроля за бюджетными потоками субъекта федерации.

Необходимо отметить, что контрольная функция является одной из основных функций казначейства – как по доходам, так и по расходам.

 

Технологически функции казначейства по доходам состоят в следующем:

зачисление всех поступающих в бюджет средств (в том числе и регулирующих налогов) на единый счет казначейства;

сокращение времени поступления доходов на счет бюджета благодаря поступлению средств напрямую со счета плательщика на счет бюджета;

осуществление учета всех поступивших средств в разрезе плательщиков и кодов бюджетной классификации;

контроль своевременности поступлений от конкретных плательщиков;

распределение налогов между уровнями бюджета;

возврат ошибочно или излишне зачисленных сумм;

осуществление учета по движению средств на счете казначейства и предоставления всей необходимой отчетности.

При формировании доходной части бюджета роль казначейства заключается в перечислении и зачислении доходов бюджета соответствующего уровня на единый счет бюджета (для соблюдения принципа единства кассы), оптимизации учета доходов бюджета и составлении соответствующей отчетности, распределении поступивших доходов между бюджетами различных уровней, ускорении поступления платежей в бюджет, возврате излишне или ошибочно зачисленных сумм.

При этом нужно отметить, что необходимость федерального органа, занимающегося распределением доходов между уровнями бюджета (в частности между федеральной и региональной частью поступивших доходов), достаточно спорна – можно обязать плательщиков по тем налогам, которые делятся между регионом и федерацией (НДС, например), делать два платежных поручения, то есть разбивать суммы налогов самостоятельно. При этом мы ускорим поступление платежей в бюджет региона (минуя казначейство они напрямую упадут на счет финансового органа), и получим большую точность при учете поступивших доходов – на сегодняшний день те доходы, которые мы получаем через федеральное казначейство, приходят без указания плательщика. Если бы финансовое управление имело возможность оперативно отслеживать платежи в разрезе плательщиков, реально существовала бы возможность управления задолженностью в областной бюджет и проведения мониторинга платежей.

Однозначно актуальной является разбивка поступивших платежей между региональным и местным уровнем (это позволяет корректировать пропорциональность поступления и денежную составляющую платежей в областной и местный бюджет, получать реальную информацию о доходах местного бюджета), но при этом встает вопрос о целесообразности участия во внутреннем процессе субъекта федерации федерального органа.

 

Технологическая роль казначейства в расходовании бюджетных средств состоит в оплате расходов от имени и по поручению получателей бюджетных средств. Бюджет по расходом исполняется казначейством в пределах фактически имеющихся на счете финансового органа денежных средств с обязательным санкционированием расходов. В санкционирование расходов входит контроль соответствия расходов утвержденным лимитам бюджетных обязательств, контроль целесообразности и законности расходов, подтверждение и выверка исполнения обязательств бюджетных учреждений перед поставщиками и подрядчиками.

Так же функцией казначейства по расходам является ведение и постоянное обновление реестра получателей бюджетных средств в разрезе распорядителей бюджетных средств, в том числе реестра прямых получателей бюджетных средств, и постоянная оптимизация сети получателей бюджетных средств.

Обобщенная схема функционирования казначейства по расходам выглядит следующим образом (рис. 1.5):

 

	Прием платежных документов от БП

 

 

Рис. 1.5. Обобщенная схема функционирования казначейства.

 

Переход на казначейскую систему исполнения бюджета означает на деле и перенос части функций бухгалтерий бюджетополучателя в финансовое управление субъекта федерации, на которое ложится обязанность без­укоризненной организации исполнения платежей бюджетополучателя.

Исполнение платежа начинается с контроля его допустимости (по кассовому плану, статьям расхода, возможности исполнения) – эту часть мы далее будем называть контроллингом, и заканчивается архива­цией исполненного платежного документа. Именно по архиву платежных документов про­водятся впоследствии все выборки для формирования всевозможных отчетов и получения данных для экономического анализа (прогнозов, оценок и так далее). Эту часть работы мы будем назвать ведением архива планируемых документов.

Между контроллингом и архивацией находится еще один блок работы казначейства, оптимизирующий платежи путем подбора способов их осуществления. Эту часть работы ка­значейства далее будет называться клирингом. Все эти моменты работы казначейства наиболее актуальны для казначейства по расходам.

 

Процесс исполнения бюджета по расходам с помощью казначейства можно разделить на четыре этапа:

установление и доведение до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств (объем предоставленных получателю бюджетных средств прав на принятие им обязательств, которые будут оплачены за счет средств регионального бюджета) [105];

зачисление суммы этих обязательств на лицевые счета получателей бюджетных средств в казначействе в разрезе кодов бюджетной классификации;

санкционирование расходов получателей бюджетных средств (проверка на соответствие лимитам бюджетных обязательств, целесообразности расходов, юридической и финансовой правильности заключенных договоров и т.д.);

оплата обязательств (расходов) получателей бюджетных средств в пределах доведенных лимитов. Процедура оплаты расходов получателей бюджетных средств производится путем перечисления бюджетных средств с лицевых счетов получателей в казначействе непосредственно на счета контрагентов бюджетополучателей по договорам (поставщиков товаров, работ и услуг).

Казначейская система исполнения бюджета по расходам позволяет:

реализовать на практике принцип единства кассы;

контролировать целевое использование бюджетных средств;

централизовать ряд однотипных платежей (таких как платежи за услуги связи);

сократить время пробега бюджетных средств до конечных поставщиков и подрядчиков в среднем в три раза;

оптимизировать процесс планирования расходов получателей бюджетных средств как в долгосрочном периоде (путем выверки смет), так и в краткосрочном периоде (путем санкционирования договоров получателей бюджетных средств);

эффективное планирование расходов позволит сократить неиспользуемые остатки бюджетного финансирования и предотвратить возникновение кредиторской задолженности;

сконцентрировать неиспользованные остатки бюджетного финансирования в рамках единого счета;

получать объективную информацию о направлениях использования бюджетных средств.

Таким образом, основными целями казначейского исполнения бюджета субъекта федерации является централизация финансовых потоков (иными словами, централизация власти); экономия бюджетных средств; достижение прозрачности финансовых потоков; создание механизма оперативного планирования доходов и расходов бюджета; обеспечение сбалансированности бюджета и сокращение кратковременных кассовых разрывов.

Так же в функции казначейства входит казначейское исполнение бюджетных (дорожного, к примеру), и внебюджетных (пенсионного, занятости) фондов, централизация финансовых ресурсов государственных и муниципальных унитарных предприятий, казначейское исполнение целевых программ.

В ситуации постоянной нехватки средств для исполнения бюджетных обязательств проблема недопущения задержки зачисления бюджетных средств по назначению – это относится как к зачислению доходов в бюджет субъекта федерации, так и зачислению оплаты расходов получателей бюджетных средств на счета конечных исполнителей, становится первоочередной. Ускорение оборота бюджетных средств так же входит в функции казначейства.

Вышеперечисленные функции может исполнять федеральное казначейство и собственное казначейство субъекта федерации.

Среди перспективных направлений развития федерального казначейства находится перевод всех регионов (в первую очередь дотационных) на исполнение доходной и расходной части бюджета в федеральное казначейство (разумеется, на платной основе). Необходимо отметить, что существует множество федеральных документов, рекомендующих субъектам федерации и местным бюджетам перейти на обслуживание в федеральное казначейство, но нигде не определены права, обязанности и функции федерального казначейства при исполнении бюджета субъекта федерации или местного бюджета [16, 19].

Более того, очев