Понятие и принципы муниципальной службы

Муниципальная служба является основным средством осуществления местного самоуправления. Федеральный закон от 2 марта 2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»)[1] регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. Согласно части 1 статьи 3 вышеназванного закона правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее – законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. То есть, регламентация муниципальной службы осуществляется на федеральном, областном и местном уровнях. Однако, основополагающим, приоритетным в правовом регулировании муниципальной службы является сам Федеральный закон «О муниципальной службев Российской Федерации».

Во Владимирской области действует Закон Владимирской области от 30 мая 2007 №58-ОЗ «О муниципальной службе во Владимирской области», правовые основы муниципальной службы согласно которому, составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав (Основной Закон) Владимирской области, настоящий Закон и иные нормативные правовые акты Владимирской области, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты[2].

Четкое определение понятия муниципальной службы приводится в статье 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» —это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Из данного понятия следует однозначное понимание того, кто является муниципальным служащим – это лицо, занимающее должность муниципальной службы. Если быть точнее, согласно части 1 статьи 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Не считаются муниципальными служащими: депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица замещают муниципальные должности, в силу части 2 статьи 1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Таким образом, в Федеральном законе «О муниципальной службев Российской Федерации» мы встречаемся с двумя понятиями:

- должности муниципальной службы;

- муниципальные должности.

Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления, структуру которых составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставоммуниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[3].

Возвращаясь к понятию муниципальной службы, приведенном в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», выявляем основополагающие правовые условия:

муниципальная служба, во-первых, профессиональная деятельность определенного лица;

во-вторых, осуществляется на постоянной основе;

в-третьих, замещается на основании трудового договора (контракта);

в-четвертых, предполагается замещение одной должности муниципальной службы.

Именно наличие вышеперечисленных условий в совокупности определяют правовой статус муниципального служащего и позволяет отличать от лица, занимающего муниципальную должность. Например, член избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, являющейся юридическим лицом, замещает муниципальную должность не по трудовому договору (контракту), а на основании решения представительного органа муниципального образования об утверждении состава избирательной комиссии. В то же время работник аппарата избирательной комиссии муниципального образования занимает свою должность по трудовому договору (контракту), являясь муниципальным служащим.

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Муниципальная служба регулируется трудовым законодательством, но в контексте требований Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Статья 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет основные принципы муниципальной службы:

1) Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип базируется на Конституции Российской Федерации[4], которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Реализация данного принципа имеет социальную природу, а также определяет содержание профессиональной деятельности муниципальной службы. Так муниципальные служащие в полном объеме должны учитывать интересы граждан муниципального образования, признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан.

2) Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Данный принцип рассматривает равные возможности всех граждан, владеющих государственным языком на замещение должности муниципальной службы. В Конституции Российской Федерации этот принцип находит свое подтверждении в пунктах 1,2 статьи 3, в которых сказано, чтоносителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3) Профессионализм и компетентность муниципальных служащих. Данный принцип находит свое отражение в определении понятия муниципальной службы как профессиональной деятельности. Закон устанавливает требования к уровню квалификации муниципальных служащих, образованию, стажу работы, объему знаний, умений и навыков. Основным критерием, отражающим действие принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих, является обязательное проведение аттестации муниципальных служащих. На повышение профессионализма и компетентности муниципальных служащих направлено повышение квалификации, которое осуществляется на основании нормативного акта субъекта (например, во Владимирской области принято постановление администрации Владимирской области от 19 августа 2016 №729 «Об утверждении государственной программы Владимирской области «Развитие государственной гражданской службы Владимирской области и муниципальной службы во Владимирской области на 2017 - 2019 годы»), за счет средств бюджета субъекта РФ и муниципального нормативного акта, за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования.

4) Стабильность муниципальной службы является важным условием ее функционирования, стабильности кадров муниципальной службы, путем создания необходимых, гарантированных условий труда муниципальных служащих, обеспечения равных условий оплаты труда, обеспечения защиты интересовмуниципальных служащих, разрешения трудовых споров.

5) Доступность информации о деятельности муниципальных служащих, обеспечивает общественный контроль, так как деятельность муниципальных служащих должна быть открыта, о чем свидетельствует положение статьи 24 Конституции Российской Федерации: органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.С другой стороны, этот принцип регулирует обязанности муниципальных служащих по предоставлению сведений о себе и членах своей семьи, сведений о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера.

6) Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Основа этого принципа заложена в статье 32 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. То есть, муниципальные служащие являются представителями граждан муниципального образования в управлении вопросов местного значения.

7) Единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Соблюдение данного принципа свидетельствует о том, что все муниципальные служащие должны подчиняться определенной системе требований, установленных законодательством, выполнять определенные обязанности, соблюдать запреты и ограничения.

8) Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих предусматривает защиту от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность.

9) Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей отражает фундаментальную основу муниципальной службы. Устанавливает ответственность за принятие нормативных правовых актов, решений, за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

10) Внепартийность муниципальной службы. В Российской Федерации признается многопартийность. С одной стороны, данный принцип призван обеспечить исключение влияния и контроля за муниципальными служащими какой-либо партии от принуждения к членству в партии. С другой стороны, членство в партии не может являться основанием отказа при поступлении на муниципальную службу и для увольнения с муниципальной службы.

Таким образом, муниципальная служба является уникальной профессиональной деятельностью, отличающейся от государственной гражданской службы рядом особенностей в правовом регулировании труда сотрудников.