Глава 19. Компетенция местного самоуправления

Понятие и структура компетенции местного самоуправления

В научной литературе и нормативных правовых актах используются понятия «компетенция местного самоуправления», «компетенция органа местного самоуправления», «компетенция должностного лица органа местного самоуправления». Слово «компетенция» латинского происхождения и, по определению Б.М. Лазарева, «имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают что-то) и б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»)»^[267]. Т.М.Бялкина, рассматривая вопрос о сущности компетенции, справедливо указала, что «она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определённого объема публичных дел».^[268]

Применительно к местному самоуправлению понятие «компетенция» в научной и учебной литературе чаще всего используется для характеристики объема полномочий органов местного самоуправления. Однако в ряде работ наряду с использованием термина «компетенция органов местного самоуправления» встречается понятие «компетенция местного самоуправления».

В.А.Баранчиков под компетенцией местного самоуправления понимает «юридическое единство полномочий (прав и обязанностей) всех субъектов местного самоуправления, обеспечивающих решение местных вопросов в интересах жизнеобеспечения населения соответствующего вида поселений»^[269]. В приведенном определении не называются в качестве элемента компетенции предметы ведения местного самоуправления, хотя из пояснений, данных автором, следует, что вопросы местного значения и составляют предмет ведения местного самоуправления. Главное же в этом определении, подчеркивает В.А. Баранчиков, состоит в «юридическом единстве полномочий» всех субъектов местного самоуправления. Иными словами, компетенцию местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от полномочий, скажем, какого-либо должностного лица органа местного самоуправления или даже отдельного гражданина, являющихся субъектами местного самоуправления и наделенных законными правами и обязанностями. Между тем компетенция местного самоуправления не является простым суммированием прав и обязанностей всех без исключения субъектов местного самоуправления. Известно, что решение вопросов местного значения обеспечивают не только население, органы местного самоуправления, но и органы государственной власти и хозяйствующие субъекты, расположенные на территории муниципального образования. Поэтому, на наш взгляд, неоправданно включать в компетенцию местного самоуправления полномочия всех субъектов — участников муниципальных отношений, так или иначе обеспечивающих решение местных вопросов.

В этой связи представляется более точным определение компетенции местного самоуправления, данное Н.В. Постовым. «Компетенция местного самоуправления — это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления»^[270].

Как видно из данного определения, его автор подразделяет компетенцию в системе местного самоуправления на компетенцию муниципального образования в целом и выделенную из нее компетенцию граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Аналогичное, но более обобщенное определение компетенции местного самоуправления дает В.И. Фадеев. Он понимает под ней «совокупность полномочий местного самоуправления по предметам его ведения, установленных законодательством о местном самоуправлении»^[271].

Структура компетенции.

Т.М.Бялкина выделяет три основных подхода современных ученых к вопросу о содержании компетенции:^[272]

узкий подход, при котором компетенция рассматривается как совокупность влстных полномочий (С.С.Алексеев);

оптимальный подход, когда элементами компетенции выступают предметы ведения и полномочия (Б.М.Лазарев, О.Е.Кутафин, К.Ф.Шеремет, В.И.Фадеев, М.В.Баглай и др.);

широкий подход, при котором в содержание компетенции кроме предметов ведения и полномочий включаются и другие элементы. Например, Ю.А.Тихомиров считает, что компетенция, будучи сложным явлением, состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам он относит, помимо предметов ведения и властных полномочий, «нормативно установленные цели», а сопутствующим элементом компетенции называет ответственность за неисполнение полномочий.^[273]

Большинство определений компетенции местного самоуправления отражает традиционную для конституционного и муниципального права точку зрения о том, что компетенция включает два элемента: предметы ведения и полномочия (права и обязанности).

«Предметы ведения, — отмечают О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет, — это первый необходимый элемент компетенции». Вторым ее элементом названы «властные полномочия»^[274].