Глава 18. Особенности организации местного самоуправления

§1. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения

В соответствии со ст. 65 Конституции РФ в состав Российской Федерации входят три города федерального значения – Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. Указанные города являются равноправными субъектами Российской Федерации. Ю.М. Алпатов отмечает, что специфику городов федерального значения как субъектов Российской Федерации определяет то, что это территории, где в соответствии с требованиями Конституции РФ должно осуществляться местное самоуправление, и одновременно они полноценные равноправные субъекты Российской Федерации, которые имеют собственные органы государственной власти. Двойственный статус и необходимость разделения органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые не должны входить в систему органов государственной власти, выделяют города федерального значения как из ряда обычных городских округов, так и из ряда других субъектов РФ^[259].

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения устанавливаются ст. 79 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В отличие от других субъектов РФ, где создана унифицированная двухзвенная система территориальной организации местного самоуправления, в городах федерального значения местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях (ч. 1 ст. 79). Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий (ч. 2 ст. 79). Таким образом, Закон дает возможность органам государственной власти городов федерального значения самостоятельно определять масштабы территории внутригородских муниципальных образований.

Законом об общих принципах организации местного самоуправления городам федерального значения предоставлены широкие возможности по регулированию местного самоуправления, в частности, по определению компетенции и экономической основы местного самоуправления. Так, законом города федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства определяется перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований. Предусмотренные федеральными законами полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законом города федерального значения. Специфику местного самоуправления в городах федерального значения подчеркивает, в частности, норма, в соответствии с которой исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения местная администрация во внутригородских муниципальных образованиях может не образовываться (ч. 3 ст. 79).

Также законом города федерального значения определяются источники доходов местных бюджетов и состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований (ч. 4 ст. 79).

Таким образом, можно говорить, что федеральным законодательством городам федерального значения предоставлены гораздо более широкие по сравнению с другими субъектами РФ возможности по регулированию организации местного самоуправления в границах своей территории. Как указывает Е.С. Шугрина, в статье 79 Закона об общих принципах организации местного самоуправления «фактически предусматривается возможность ограничения местного самоуправления исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства»^[260]. К примеру, представительные органы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения лишены права устанавливать местные налоги и сборы. В городах федерального значения местные налоги и сборы (земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор) устанавливаются и вводятся в действие законами городов федерального значения. При этом в иных муниципальных образованиях местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (ч. 4 ст. 12 НК РФ).

Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве»^[261] устанавливает, что местное самоуправление в г. Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях – муниципальных округах, городских округах, поселениях. Образование муниципальных образований, установление границ их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению Мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий (ч. 2, 3 ст. 1). Таким образом, закон г. Москвы определяет три вида внутригородских территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление. При этом ст. 8 Закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве» закрепляет перечни вопросов местного значения отдельно для каждого из видов внутригородской территории.

Структуру органов местного самоуправления внутригородских территорий г. Москвы составляют:

представительный орган местного самоуправления - Совет депутатов муниципального округа, Совет депутатов городского округа, Совет депутатов поселения;

глава муниципального образования - глава муниципального округа, глава городского округа, глава поселения;

исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления - администрация муниципального округа или аппарат Совета депутатов муниципального округа в соответствии с уставом муниципального округа, администрация городского округа, администрация поселения;

другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Уставом внутригородской территории г. Москвы может быть предусмотрено формирование администрации, возглавляемой главой муниципального образования, исполняющим полномочия Председателя представительного органа (ст. 10 закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве»).

Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» также как и рассмотренный выше закон г. Москвы закрепляет типологию внутригородских муниципальных образований. К внутригородским муниципальным образованиям г. Санкт-Петербурга отнесены муниципальный округ, город и поселок. Соответственно, различия внутригородских муниципальных образований отразились в разном объеме решаемых вопросов местного значения. Так, муниципальные округа г. Санкт-Петербурга согласно п. 1 ст. 10 Закона «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» призваны решать 41 вопрос местного значения (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; контроль за обеспечением твердым топливом населения, проживающего на территории муниципального образования в домах, не имеющих центрального отопления, и др.) При этом для ряда муниципальных округов (Коломна, Сенной округ, Адмиралтейский округ и др.) перечень вопросов местного значения расширен такими вопросами, как разработка и реализация муниципальных социальных программ и т.д.

В перечни вопросов местного значения поселков и городов входят, помимо вопросов местного значения муниципальных округов, также такие вопросы, как текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах муниципальных образований, организация установки указателей с названиями улиц и номерами домов и др. Таким образом, за внутригородскими территориями г. Санкт-Петербурга - поселками и городами закреплен наиболее широкий перечень решаемых ими вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления внутригородских территорий г. Санкт-Петербурга составляют мунциипальный совет, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Закон города Севастополя от 30 декабря 2014 г. «О местном самоуправлении в городе Севастополе» в отличие от законов Москвы и Санкт-Петербурга устанавливает только один вид муниципальных образований, на территориях которых в г. Севастополе осуществляется местное самоуправление – внутригородские муниципальные образования (ст. 1, 3 Закона «О местном самоуправлении в городе Севастополе»). Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований г. Севастополя содержит 12 вопросов (владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории внутригородских муниципальных образований, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и др.).

Закон «О местном самоуправлении в городе Севастополе» содержит нормы, устанавливающие структуру органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований г. Севастополя.

Совет внутригородского муниципального образования состоит из депутатов, избираемых населением внутригородского муниципального образования, обладающим активным избирательным правом, на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании.

Глава внутригородского мунциципального образования является высшим должностным лицом внутригородского муниципального образования и наделяется уставом внутригородского муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава внутригородского муниципального образования в соответствии с уставом внутригородского муниципального образования избирается советом внутригородского муниципального образования из своего состава. Глава внутригородского муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и совету внутригородского муниципального образования.

Уставом внутригородского муниципального образования в соответствии с законодательством города Севастополя может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа внутригородского муниципального образования (ч. 4 ст. 25).

Статья 1 закона г. Севастополя от 3 июня 2014 г. «О структуре и наименовании органов местного самоуправления в городе Севастополе, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований первого созыва в городе Севастополе» (в ред. от 17 апреля 2015 г.) устанавливает следующую структуру органов местного самоуправления и порядок их формирования:

представительный орган, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;

глава внутригородского муниципального образования, избираемый представительным органом из своего состава и исполняющий полномочия его председателя;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган внутригородского муниципального образования), возглавляемая главой внутригородского муниципального образования.

§ 2. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на других территориях

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. определяет ряд территорий, местное самоуправление на которых организуется с учетом особенностей, установленных законом (гл. 11).

Так, Закон устанавливает, что закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральными законами (ст. 80).

В соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании»^[262] закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном статьей 2 указанного Закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г.^[263] Перечню закрытых административно-территориальных и расположенных на их территориях населенных пунктов в России существует 41 закрытое административно-территориальное образование.

Правовое регулирование статуса закрытых административно-территориальных образований отличается тем, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытых административно-территориальных образований с учетом особенностей, установленных Законом о закрытом административно-территориальном образовании. Особый правовой статус закрытых административно-территориальных образований предполагает специфику в организации местного самоуправления на их территории.

Прежде всего обращает на себя внимание правовое регулирование вопросов создания, преобразования, упразднения закрытых административно-территориальных образований, их территориальной организации. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о закрытом административно-территориальном образовании решение о создании, преобразовании или об упразднении закрытых административно-территориальных образований принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ.

Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, входящих в его состав. Предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого или преобразуемого закрытого административно-территориального образования вносится Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории.

Особый правовой статус ЗАТО обусловливает, в частности, и обязанность органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования согласовывать с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования:

- планы и программы комплексного социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования;

- генеральный план закрытого административно-территориального образования;

- подготовленные на основе генерального плана закрытого административно-территориального образования проекты планировки территории;

- резервирование земель в границах закрытого административно-территориального образования для муниципальных нужд (ч. 2.1. ст. 4 Закона о закрытом административно-территориальном образовании).

Отличительные черты присущи и органам местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований. Компетенция органов местного самоуправления включает полномочия, обусловленные спецификой правового статуса закрытых административно-территориальных образований. Например, органы местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него; вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность, осуществляют другие особые полномочия^[264].

Специфика закрытых административно-территориальных образований отражается также на порядке формирования органов местного самоуправления. Так, глава местной администрации ЗАТО назначается на должность по контракту, заключаемому в результате конкурса на замещение указанной должности. При этом одна треть конкурсной комиссии назначается представительным органом ЗАТО, одна треть – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, одна треть – федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся организации и(или) объекты, по роду деятельности которых созданы ЗАТО (п. 3 ст. 4 Закона о закрытом административно-территориальном образовании). Конституционный Суд РФ, рассматривая данные нормы, в Определении от 5 марта 2009 г. указал, что специальное регулирование наделения полномочиями глав администраций ЗАТО соотносится с характеристиками закрытого административно-территориального образования, в пределах которого расположены объекты с особым режимом безопасного функционирования и охраны государственной тайны. Наличие в границах территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такого рода объектов обусловливает необходимость создания дополнительных гарантий обеспечения баланса общегосударственных и местных интересов при организации и осуществлении публичной власти в пределах соответствующих границ. Установленный порядок наделения полномочиями главы администрации ЗАТО направлен одновременно и на создание условий для эффективного взаимодействия главы администрации ЗАТО с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами государственной власти субъекта РФ^[265].

Законом о закрытом административно-территориальном образовании предусмотрены также особенности правового регулирования экономической основы местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях.

Так, Закон о закрытом административно-территориальном образовании предусматривает выделение межбюджетных транфертов из федерального бюджета бюджетам ЗАТО. Данные межбюджетные трансферты выделяются с учетом фиинансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО (ст. 5.1).

Другой особой разновидностью муниципальных образований являются наукограды. Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет, что наукограды являются городскими округами (ч. 1 ст. 81). Правовой статус наукоградов регулируется законодательством о местном самоуправлении и Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации»^[266].

Наукоград — муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. В настоящее время статусом наукоградов наделены такие муниципальные образования, как г. Обнинск Калужской области, г. Королев Московской области, г. Дубна Московской области, г. Бийск Алтайского края и др.

Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством Российской Федерации с установлением срока этого статуса. Например, г. Обнинск обладает статусом наукограда до 31 декабря 2024 г., г. Королев – до 31 декабря 2025 г., а г. Реутов Московской области – до 31 декабря 2027 г.

При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» в ст. 2¹ определяет критерии присвоения статуса наукограда. Так, муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования. Указанный научно-производственный комплекс должен быть градообразующим и отвечать следующим критериям:

1) численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15% численности работающих на территории данного муниципального образования;

2) объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50% общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50% стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы.

Кроме того, требованием Закона является то, что в научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должны входить юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории данного муниципального образования:

1) научные организации, образовательные организации высшего образования и иные организации, осуществляющие научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством РФ, государственной аккредитации;

2) организации независимо от организационно-правовых форм, осуществляющие производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при условии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации в течение предшествующих трех лет, составляет не менее 50% их общего объема производства.

Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием предоставления из федерального бюджета межбюджетных транфертов бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В качестве территорий с особыми условиями осуществления местного самоуправления Законом об общих принципах организации местного самоуправления названы также приграничные территории (ст. 82), территория инновационного центра «Сколково» (ст. 82.2) и территории опережающего социально-экономического развития (ст. 82.3).

Кроме того, ст. 82.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Так, установлено, что законом субъекта РФ может быть утвержден перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). В такой перечень могут быть включены топливно-энергетические ресурсы, продовольственные товары и продукция производственно-технического назначения, а также услуги, связанные с их поставками. В этом случае поставщики (подрядчики, исполнители) таких товаров (услуг) определяются органами исполнительной власти субъекта РФ. Закупки иных товаров, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются органами местного самоуправления.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы особенности правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения?

2. Выделите отличительные черты организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе.

3. Дайте определение понятия «закрытое административно-территориальное образование».

4. Чем отличается организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях?

5. Объясните значение термина «наукоград».

 

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ