Оценка эффективности использования ресурсов развития социальной инфраструктуры

 

В настоящее время проблема разработки стратегии социально- экономического развития территории стала очень актуальной для глав муниципальных образований, поскольку при определении стратегических приоритетов развития страны в целом, и отдельных территорий приходит понимание необходимости ориентироваться на потребности человека, его интересы и мнения.

Именно поэтому, сегодня возрастает роль органов местного самоуправления в процессе социально-экономического развития, через систему планирования и формирования стратегии развития. В Одинцовском районе существуют отраслевые «дорожные карты», муниципальные программы, регламентирующие и направляющие развитие каждой из жизнеобеспечивающих отраслей.

Первая проблема, с которой сталкивается муниципальное образование при реализации стратегий – зависимость объема средств, которые планируется выделить на социально-экономическое развитие территории, от органов государственной власти и органов государственной власти субъекта.

Эта проблема является объективной и понятной, поскольку большинство местных бюджетов, в том числе бюджет Одинцовского муниципального района, являются дотационными. Но, тем не менее, из-за этой зависимости зачастую сложно планировать средства в каждом направлении развития территории, поскольку первоочередными являются цели и задачи государственных федеральных и областных программ.

 

Различные формы государственно-частного партнерства, наиболее перспективный метод привлечения ресурсов в строительство объектов социальной инфраструктуры. Структура финансирования совместных проектов включает средства предприятия и внебюджетные фонды, бюджетные субсидии привлекаются в зависимости от формы реализации.

ГЧП предоставляет возможность для правительств и неправительственных органов более эффективный метод достижения результатов по проектам путем разделения рисков и обязанностей по сравнению с традиционными закупками.

ГЧП обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом. Государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения.

Решение о выборе модели государственно-частного партнерства, структуры проекта и решение о платности во многом зависит от нескольких ключевых факторов:

- Социально-экономической значимости проекта;

- Финансовой эффективности проекта;

- Бюджетной эффективности проекта;

- Готовности государства предоставить необходимую поддержку для данного проекта;

- Приемлемости концепции платности для потенциальных пользователей объекта;

- Принципов распределения рисков между частным и государственным секторами и готовности каждой из сторон взять на себя определенные риски;

- Уровня интереса со стороны частного сектора и наличия необходимого финансирования;

- Готовности кредитных организаций поддержать данный проект в контексте существующих рисков;

- Желания и способности частного сектора нести риски проекта без адекватной поддержки со стороны государства;

- Наличия институциональной инфраструктуры и законодательной базы для реализации проектов ГЧП;

- Особенностей существующей законодательной базы;

- Наличия хорошо отлаженного и функционирующего рынка ГЧП и опыта успешного осуществления проектов на основе данного механизма.

Механизм ГЧП в Московской области запущен относительно недавно. Первый законопроект в сфере ГЧП на региональном уровне был принят в 2010 году: Закон «Об участии Московской области в государственно-частных партнерствах» от 02.07.2010 г. Большая часть проектов направлена на строительство и модернизацию объектов производственной и социальной инфраструктуры, приоритетные отрасли развития: транспортная инфраструктура, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура.

Выбор Московской области для анализа наиболее привлекательных форм инвестирования для частных инвесторов обусловлен несколькими причинами:

1. Большой опыт реализации проектов в сфере ГЧП;

2. Нормативно-правовое обеспечение в сфере ГЧП;

3. Институциональная среда в сфере ГЧП.

Согласно рейтингу «Центра развития государственно-частного партнерства» Московская область занимает второе место по уровню развития ГЧП по итогам 2016 года. Напомним, в прошлом году регион был на 8-м месте, ранее – на 34 месте.

Оценка уровня развития складывается из трех рассмотренных выше показателей: опыт реализации, нормативно-правовое обеспечение и институциональная среда. Показатели Московской области являются самыми высокими среди российских регионов. Эти факторы влияют на высокую степень инвестиционной привлекательности для частных инвесторов.

Реализация проектов ГЧП сопровождается мощной государственной поддержкой инвестиционной деятельности. С 2013 года в составе Минэкономразвития действует специальный орган по подготовке, координации и сопровождению проектов ГЧП. При реализации крупных проектов, объем инвестиций которых превышает 500 млн. руб., назначается государственный куратор, для снижения уровня бюрократизации, возникающей в процессе взаимодействия с органами власти. Инвесторам предоставляются налоговые льготы из областного бюджета, которые могут быть выражены в льготном налогообложении на имущество организации либо в снижении ставки налога на прибыль (до 13,5%). В дополнение к этому, из областного бюджета выделяются субсидии на возмещение затрат, понесенных инвестором в ходе реализации проекта. Примером таких затрат являются работы, связанные с подключением к источникам электроснабжения, обустройство промышленных площадок объектами инженерной инфраструктуры и др.

Со стороны государства предоставляются гарантии по обеспечению исполнения заемщиком обязательств перед кредитором, а также информационная, организационная и правовая поддержка инвесторов на территории региона. Реализацию проектов отличает сопровождение со стороны государства на всех этапах, к процессу привлекаются специалисты, имеющие квалификацию в сфере ГЧП.

На сайте Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Московской области представлены база данных по инвестиционным проектам и база данных свободных производственных площадей и земельных участков, совместно с документами по инвестиционному консалтингу. Базы данных содержат детальную информацию по планируемым проектам, перечень объектов постоянно обновляется. Также для инвесторов действует информационный ресурс «Портал ГЧП», где публикуются данные по всем проектам.

Следует особо отметить законодательную базу, действующую в регионе. В сфере государственно-частного партнерства принято одно постановление и 11 приказов министерства, охватывающих все сферы социальной инфраструктуры, два постановления о концессионных соглашениях, два НПА в целях стимулирования и развития инвестиционной деятельности, включая Закон Московской области от 16.03.2006 № 19-ГД «Об инвестициях и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Московской области».

На территории Московской области действуют четыре модели реализации проектов ГЧП (Рис.3.1).

Рис. 3.1. Формы реализации проектов ГЧП ^[27]

 

Концессионное соглашение реализуется в соответствии с Федеральным законом №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В соответствии с соглашением права на земельный участок передаются частному партнеру, собственность в период эксплуатации принадлежит органам государственной власти. Возвратность инвестиций гарантируется за счет платежей потребителей и возмещение затрат во время эксплуатации за счет государственных субсидий.

Соглашение о государственно-частном партнерстве реализуется в соответствии с Законом Московской области «Об участии Московской области в ГЧП», которая является контрактной формой реализации ГЧП. При данной форме реализации проекта права на земельный участок остаются у государства, а частной стороне передаются права на собственность в период эксплуатации. Возвратность инвестиций обеспечивается за счет арендных выкупных платежей.

Инвестиционный меморандум реализуется в соответствии с Законом Московской области «Об инвестициях и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Московской области». В соответствии с законом частной стороне передается в аренду земельный участок. Инвестор имеет право собственности на объект в период эксплуатации. Возвратность инвестиций гарантируется за счет государственных субсидий, также частной стороне предоставляется льготное налогообложение на имущество организации на территории региона и на прибыль организации. Существует риск неполного возврата инвестиций.

Соглашение о социально-экономическом сотрудничестве реализуется в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Уставом Московской области. В соответствии с соглашением инвестор вправе распоряжаться объектом инвестирования и земельным участком. Основной риск при данной форме реализации проекта заключается в возможном увеличении стоимости строительства, и, как следствие, неполный возврат инвестиций.

Перейдем к рассмотрению опыта реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства в Одинцовском районе. По данным Минэкономразвития Московской области на территории района в разработке правительства находится 14 проектов ГЧП в работе на сумму свыше 25 миллиардов рублей, 5 из них находятся на стадии реализации.

С 2014 года количество обращений инвесторов по реализации проектов ГЧП выросло в 10 раз. В конце 2016 года было подано 6 частных инициатив на 19 Объектов (ЖКХ, Дороги). В первом квартале 2017 года – подано 5 частных инициатив в сфере ЖКХ и готовится к подаче 2 - в социальной сфере.

С точки зрения отраслевого распределения большинство проектов (12 из 18) реализуется в социальной сфере, еще 3 проекта - в коммунально-энергетической сфере, 2 – в информационно-коммуникационной, 1 – в транспортной. Социальная и информационно-коммуникационная сферы обеспечивают почти 90% всего объема частных инвестиций в проекты ГЧП, социальные проекты - 4 млрд руб. и IT проекты - 2 млрд руб.). На коммунально-энергетическую и транспортную сферы приходится 300 (7,6%) млн и 150 (3,8%) млн руб. частных инвестиций соответственно.

Рисунок 3.2 Количество проектов и объем частных инвестиций по сферам реализации

 

Две трети проектов (9 из 14) в Одинцовском районе реализуется через заключение концессионных соглашений, а одна треть проектов (5 из 14) – через заключение инвестиционных соглашений, предусматривающих создание и эксплуатацию объекта общественной инфраструктуры частным партнером. При этом совокупный объем частных инвестиций в данные группы проектов по форме их реализации примерно одинаков: в рамках концессионных соглашений привлечено - 12,8 млрд руб., а в рамках инвестиционных соглашений – 13,3 млрд руб.

Основываясь на детальном анализе законодательной базы Российской Федерации, результатах социально-экономической, бюджетной и финансовой эффективности, а также принимая во внимание цели и задачи Правительства Российской Федерации, наиболее вероятной формой реализации проекта является форма концессионного соглашения на проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию (аналог DBFO в Великобритании) рассматриваемых объектов с приемлемыми тарифами и двумя формами государственной поддержки.

Согласно Методическим рекомендациям по оценке инвестиционных проектов (далее – Методические рекомендации) для общественно значимых проектов, в первую очередь оценивается его общественная эффективность: показатели общественной эффективности учитывают социально-экономические последствия осуществления инвестиционного проекта для общества в целом, в том числе как непосредственные результаты проекта, так и внешние: затраты и результаты в смежных секторах экономики, экологические, социальные и иные внеэкономические эффекты. В том случае, когда результаты анализа общественной эффективности являются отрицательными, такие проекты не рекомендуются к реализации и не могут претендовать на государственную поддержку. Если же общественная эффективность оказывается положительной, необходимо переходить к анализу коммерческой эффективности.

Рисунок 3.3 - Походы к оценке эффективности проекта

 

В случае положительной социально-экономической эффективности и недостаточной коммерческой эффективности общественно значимого инвестиционного проекта, рассматривается возможность применения различных форм государственной поддержки, которые позволили бы поднять коммерческую эффективность до необходимого уровня.

Отрицательное влияние может быть объяснено тем, что инвесторы ориентируются, прежде всего, на финансовую прибыль, которую обеспечивает проект. Обеспечение рисков со стороны государства может ограничить уровень доходов частного инвестора. К примеру, если форма реализации не предусматривает сбор платы с пользователей, а включает государственные субсидии.

Таким образом, наиболее благоприятным сценарием является осуществление проекта, для которого социально-экономическая, бюджетная и финансовая эффективность (как для проекта в целом, так и акционерного капитала) являются приемлемыми. Целью данного анализа является выявление условий, при которых интересы государства и частного сектора будут сбалансированными.

Наряду с уже реализуемыми проектами в Одинцовском районе запланирован и готовится к осуществлению значительный пакет проектов, что свидетельствует об интенсивном росте рынка проектов ГЧП в регионе. На начало 2017 года в регионе на различных стадиях подготовки находятся 12 проектов. Готовящиеся проекты характеризуются и значительной величиной финансирования: по ним объем частных инвестиций в 1,6 раза больше чем в реализуемых проектах.