Особенности административного судопроизводства во Франции

12.4.1. Французская система административной юстиции (признанная классической) характеризуется наличием специальных судебных органов (административных трибуналов), которые рассматривают только споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т.е. все жалобы на акты (действия) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета (жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения), и организационно практически не отличаются от гражданских судов. Таким образом, оценка действий административного органа в условиях разделения властей изъята из сферы судебной юрисдикции и сосредоточена в рамках самой администрации. Вместе с тем, по мнению Г. Брэбана, французская административная юстиция — это самостоятельная ветвь правосудия, чья цель — регулировать конфликты между гражданами и органами государственного управления или между самими этими органами и учреждениями, а также выносить решения, основанные на нормах административного права. Главной отличительной чертой и назначением французского судебного контроля за управлением является объективный судебный контроль (проверка) применяемой нормы. Государственный Совет, будучи высшим (организационно по вертикали) административным судом в системе судебной юрисдикции, рассматривает кассационные и апелляционные жалобы на решения административных трибуналов.

Члены административных трибуналов — это чиновники, сведущие в вопросах управления. В сфере административной юстиции создана развитая система подготовки специалистов (чиновников) и их продвижения по службе; этим занимается уже многие десятилетия Национальная административная школа. Выпускники школы начинают свою карьеру в должности аудиторов и постепенно могут достичь должностей председателей административных трибуналов или докладчиков в Государственном Совете, которые рассматривают важнейшие государственные дела. Состав административного трибунала назначается правительственным декретом; в самом трибунале обязательно присутствие правительственного комиссара.

12.4.2. Административная юстиция Франции характеризуется историческими особенностями, которые обусловили ее современное правовое состояние. По признанию французских ученых, для большинства французов административная юстиция остается малоизвестным институтом, хотя она и призвана охранять их политические права и свободы. Дело, видимо, в том, что термин «правосудие» ассоциируется у большинства граждан только с уголовной и гражданской юстицией.

Исторически Государственный Совет создавался как «советующий орган» при правительстве, имеющий законодательные полномочия. В последующие годы он стал выполнять «министерские» (управленческие) функции и разрешать жалобы частных лиц против управления; таким образом, он развивался в качестве полноценного судебного органа. И сегодня Государственный Совет осуществляет обе функции: как суд и как консультационный орган. При этом он одновременно является судом первой инстанции, а также апелляционной и кассационной инстанцией по отношению к решениям административных трибуналов. В результате реформы французской системы административной юстиции в 1987 г. (по закону от 31 декабря 1987 г.) исторически сформировавшееся положение Государственного Совета было ослаблено и создана трехступенная инстанционная система в административной юстиции. Таким образом, реформа 1987 г. образовала новую инстанцию между административными судами (трибуналами) и Государственным Советом, которую можно назвать апелляционной инстанцией по административным делам. Новые суды были созданы для рассмотрения апелляций против решений административных судов первой инстанции.

Еще с конца XVII в. во Франции существовали два принципа судейской деятельности, в соответствии с которыми судьям запрещалось:

а) оценивать конституционность закона; 6) вмешиваться в деятельность органов управления. В дальнейшем действие второго принципа было значительно ослаблено в связи с созданием административной юстиции, а первый принцип действует и поныне.

Административная юстиция Франции отличается определенной спецификой, отражающей дуализм судебной системы в стране. Во-первых, во Франции функционируют суды двух видов — общие и административные, при этом разграничение подсудности между ними подчас вызывает трудности, т.е. возникает проблема, в какой суд направить иск. Для ее разрешения еще в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Во-вторых, в силу принципа разделения властей деятельность администрации регламентировалась в основном нормами административного права. В то же время только административные суды (они же являлись создателями этого права) имели право рассматривать дела, одной из сторон в которых выступала администрация. Административная юстиция до настоящего времени интегрирована в состав самой администрации и неразрывно связана с ней. Такое положение ученые называют своего рода компромиссом между политической властью и администрацией.

12.4.3. К административным судам относятся региональные (общие административные суды) и специализированные административные суды (Счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального обеспечения), апелляционные суды и Государственный Совет. Постановления региональных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды (их всего пять). Члены этих судов несменяемы; без их согласия невозможно их перемещение по службе, в том числе и повышение в должности. Решения по жалобам принимаются палатами или, в некоторых случаях, на пленумах этих судов.

Высшим административным судом Франции является Государственный Совет, который одновременно выступает в качестве главного консультанта правительства по вопросам управления.

В настоящее время Государственный Совет и административные трибуналы являются, по сути, судами, которые рассматривают деятельность органов государственного управления. Судья по административным делам защищает в установленном порядке права человека от представителей исполнительной власти, чьи действия ставят под угрозу не свободу отдельного индивида, а такие свободы, как свобода совести, прессы, собраний. Признание незаконного управленческого акта недействительным осуществляется в форме искового заявления по поводу превышения власти. Такую жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государственной администрации (включая органы высшего правительственного уровня), а также акта администрации муниципального уровня.

12.4.4. Французский административно-судебный процесс включает в себя процессуальные правила, характерные и для гражданского процесса. Вместе с тем он отличается и особыми процедурами. Административный суд не имеет права возбудить производство самостоятельно; для этого необходимо исковое заявление. Деятельность органов французской административной юстиции построена на демократических принципах административного процесса. Для административно-судебного разбирательства характерен принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность ознакомления с информацией и любыми документами, имеющимися в деле. Сам административный судья обязан занимать в процессе активную роль, т.е., обеспечивая гражданину правовую защиту, он должен сам пытаться собрать недостающие материалы и доказательства. Вместе с тем судья исследует только те вопросы, которые были перед ним поставлены. Следовательно, принятое по делу решение должно основываться только на требованиях, которые были указаны в исковом заявлении.

Процедура подачи жалобы по поводу превышения служебных полномочий не отличается строгой формализованностью; ее характеризует простота изложения сути жалобы и невысокая пошлина. Участие адвоката в судебном разбирательстве, как правило, необязательно (за исключением таких случаев, как жалоба по поводу отказа в установлении пособия лицу, считающему себя жертвой неправомерного административного акта; в Германии, наоборот, участие адвоката по административным делам обязательно). Срок обращения с жалобой в суд — два месяца со дня ознакомления с обжалуемым административным актом или со дня его публикации. Контроль административного судьи является весьма ощутимым, особенно тогда, когда, например, касается превышения пределов полицейских полномочий. В случае нанесения значительного имущественного ущерба потерпевший вправе требовать отсрочки исполнения обжалуемого административного акта.

Решение по делу принимается, как правило, в коллегиальном порядке, что является важнейшим условием обеспечения высокого «правового» качества принимаемого решения, а также независимости административных трибуналов. Административный суд, как правило, отмечает в своем решении факт нарушения администрацией конкретных прав. Администрация обязана исполнить судебное решение и восстановить нарушенные права. При этом суды отменяют незаконные акты органов управления, т.е. они признаются недействительными. Суд и в этом случае обязывает администрацию устранить последствия действия незаконных административных актов, восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. В случае неисполнения решения органов административной юстиции на администрацию может быть возложена обязанность уплаты пени за каждый день просрочки исполнения решения.

Административное разбирательство имеет и ряд недостатков. По мнению французских ученых, главное неудобство заключено в том, что судья по административным делам не правомочен адресовать какие-либо предписания органам государственной администрации. Иными словами, административный судья может наложить запрет на какую-либо деятельность аппарата управления, но он не вправе обязывать его к каким-либо действиям. Вместе с тем уже с 1980 г. Государственный Совет имеет право взыскивать с юридических лиц публичного права штрафные пени (санкции) за неисполнение решения административного суда. Потерпевшая сторона может возложить ответственность на публичную власть по поводу неправильного и незаконного использования полномочий либо искусственного создания опасных ситуаций. Однако во всех случаях потерпевшая сторона должна представить доказательства нанесения ей непосредственного или заведомо несправедливого ущерба. В настоящее время существуют два фактора, препятствующих осуществлению контроля за соответствием законов Конституции (контроль над конституционностью законов): 1) это посредник, учрежденный законом от 3 января 1973 г., — французский эквивалент омбудсмена (уполномоченного по правам человека);

2) право направления индивидуальной жалобы в такие органы, как Европейская комиссия и Европейский Суд по правам человека в Страсбурге, которые призваны следить за надлежащей реализацией

Европейской конвенции по правам человека.

По мнению критически настроенных к институту административной юстиции французских ученых, одним из существенных его недостатков является огромная дистанция, отделяющая административную юстицию от широких слоев населения. Зачастую гражданин не обращается к судье потому, что опасается: вмешательство суда вызовет определенную реакцию со стороны администрации, от которой он зависит, либо он просто не знает своих прав. По нашему мнению, трудно признать такой недостаток административной юстиции достаточно серьезным, ведь еще в 1977 г. с целью обеспечения доступности правосудия для всех граждан законом было отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов. Еще одним недостатком считается- то, что административный судья может вмешиваться в деятельность администрации лишь в том случае, если к нему обратились с соответствующим заявлением. Однако заявительный порядок с просьбой обоспариваний действий и решений административных органов и их должностных лиц представляет собой традиционный способ реализации судом своих контрольно-надзорных функций. Недостатком, заслуживающим, на наш взгляд, действительно внимания, является «медлительность» административной юстиции, хотя в каждом конкретном случае необходимо определить причины подобной медлительности: то ли это возросшее число обращений и жалоб граждан; то ли это длительность процедуры разбирательства, установленной законом; то ли это медленная работа самих судей.