Начало инициирования судебного надзора

12.2.1. Общий подход. Заметная особенность правовых систем европейских государств заключается в том, что только те, чьи интересы затронуты административным действием, могут обращаться в суд для проверки этих действий. Идея о том, что каждый может инициировать судебное разбирательство вне зависимости от своего участия в деле, не стала ведущим принципом. В большинстве случаев только те, чьи интересы затронуты действием, могут знать о нем и, конечно, быть заинтересованными в его пересмотре. И хотя это самый типичный случай, все же иногда возникают ситуации, когда лицо или группа лиц могут быть заинтересованы в определенной сфере административной деятельности, не влияющей на них напрямую.

12.2.2. Крайним примером тому будет человек, преданный идее законности административных действий. Поскольку существует общественный интерес в том, чтобы администрирование осуществлялось в соответствии с требованиями закона, не является немыслимым, чтобы обеспокоенным этим вопросом гражданам было позволено инициировать судебное разбирательство от имени общественности. Такие люди появляются время от времени, но, насколько мне известно, ни в одной европейской стране их вмешательство не приветствуется. В результате им обычно отказывают в праве начинать процедуры. Однако такой отказ не полностью лишает общество защиты, так как такие естественные институты, как прокурор или правительственный комиссар, могут обращаться в суд по делам, имеющим большое общественное значение. Другим наиболее типичным и в действительности наиболее простым будет случай, когда лицо является прямым объектом административного действия. На практике лицо, по определению ставшее объектом административного действия, соответственно имеет право оспаривать его законность.

12.2.3. Стороны, чьи интересы затронуты случайно и не напрямую. Эти сложные случаи находятся примерно посередине. Здесь возникают две разные ситуации. В первой лицо не является прямым объектом действия, но его интересы случайно или непреднамеренно ущемлены. Домовладелец, чей сосед получил разрешение на застройку, местный владелец недвижимости, недовольный тем, как местный совет использует деньги, полученные от сбора местного налога на недвижимость, родитель будущего школьника, пытающийся разобраться с тем, как управляется школа. В подобных случаях вопрос не столько в том, насколько затрагиваются интересы данного лица, а насколько эти интересы существенны, чтобы лицо имело право оспаривать законность этих действий. В нескольких правовых системах используется подход, при котором, если речь идет о законно признанных правах, единственный вопрос будет в том, насколько в конкретном случае административное действие затрагивает их.

12.2.4. Другой случай, вызывающий трудности, связан с ситуацией, когда лицо или группа лиц заинтересована или обеспокоена определенной сферой администрирования, но при этом ее материальные интересы не ущемлены. Например группа, занимающаяся сохранением зданий архитектурной ценности, человек, отстаивающий права детей, организация, пропагандирующая проблемы, связанные с онкологией. Лишь с натяжкой можно сказать, что здесь имеется их прямой «интерес». При этом если мы скажем, что они серьезно заинтересованы, но при этом их интересы не затрагиваются, то можно нарушить привычные понятия и сделать их еще менее определенными. Последний случай особенно верен для стран, где очень активны общественные группы. Приведенный ниже анализ показывает, что в этой ситуации могут быть использованы различные подходы.

12.2.5. Административно-процессуальные кодексы Центральной Европы. Вопрос о возбуждении судебного разбирательства не слишком разработан в процессуальных кодексах Центральной Европы. Венгерский кодекс просто указывает, что клиент или лицо, чьи законные интересы затронуты, может обратиться в суд с требованием о пересмотре административного действия на основании того, что нарушен закон. Польский административно-процессуальный кодекс говорит, что «сторона может потребовать правообжалования — рассмотрения дела в административном суде». Это ограничение права определенной «стороной» для начала разбирательства отсутствует в появившихся позже «Правилах высшего административного суда», позволяющих любому лицу, имеющему законный интерес, подавать жалобу в административный суд. Прокурор или комиссар по правам человека может инициировать судебное разбирательство. Это же могут сделать общественные организации, чья сфера деятельности связана с конкретным делом.

12.2.6. Подход английского права. Исторически в английском праве вопрос о том, кто имеет право инициировать судебное разбирательство, связывался с тем, что требовала пострадавшая сторона. А это, в свою очередь, было связано с различными привилегированными приказами, с помощью которых эти требования можно было удовлетворить. Все это создавало сложную и неясную ситуацию. В настоящее время этот вопрос разрешен в Правилах Верховного суда, имеющих статус закона. В соответствии с приказом 53 лицо, обращающееся с просьбой о судебном надзоре, должно иметь «существенный интерес». Правила не уточняют, что такое существенный интерес, а оставляют это на усмотрение суда. Суд будет определять это, исходя из таких факторов, как правовые границы; позиция стороны; серьезность административного нарушения.

12.2.7. Далее приводятся примеры, когда интерес стороны был признан существенным.

Цыган, живущий на таборной стоянке, предоставляемой местными властями, был признан лицом, имеющим существенный интерес в требовании судебного разбирательства по решению администрации закрыть стоянку, не предоставляя никакой альтернативы.

Налогоплательщик, оспаривающий законность приказа Совета, распорядившегося платить общественные деньги в Европейское Сообщество.

Владелец телевизионной лицензии в связи с нарушением независимым телевизионным комитетом его обязанности по мониторингу программ.

12.2.8. Интересной инновацией английских судов является идея законных ожиданий как основания для начала разбирательства. Существует такое правило, по которому в тех случаях, когда административный орган создает определенные ожидания у какой-то стороны относительно своих дальнейших действий или решений, он не может поступить вопреки им без предоставления этой стороне возможности быть выслушанной или выступить против изменения. В ситуации, когда административный орган нарушил это положение, считается, что у стороны есть существенный интерес для обжалования этого действия. Соответственно заключенный может потребовать судебного пересмотра в случае изменения правил досрочного освобождения. Концепция существенного интереса предполагает, что инициирование судебного надзора больше не связано с интересом личного, финансового или правового характера. Лица и группы лиц, отстаивающие определенные общественные цели, а не личные интересы, могут рассматриваться как имеющие существенный интерес. Кажется, что общая тенденция судебного толкования движется в этом направлении, хотя это пока не до конца определено, и в некоторых случаях решение принимается в их пользу, а иногда суд настаивает на наличии персонального или финансового интереса. Определение существенного интереса используется и в ряде англоговорящих стран.

12.2.9. Возбуждение дела в Соединенных Штатах Америки. В деле Бейкера против Карра было сформулировано требование к лицу, подающему жалобу на административное действие. Оно должно «иметь персональный интерес в результате». В более позднем деле «Дата Процессинг» были сформулированы следующие требования: 1) административный орган должен причинить просителю фактический, экономический или иной ущерб; 2) проситель находится в зоне интересов, которые можно защитить решением по данному вопросу. Видимо, должны быть соблюдены оба элемента требования. Эти базовые требования уточнялись и комментировались в последующих делах, а также учеными-юристами.

Судебные решения

12.3.1. Общий подход. Если бы мы создали систему судебных решений, имеющихся в распоряжении суда при пересмотре административного действия, необходимо было бы упомянуть по крайней мере следующие меры:

1) аннулировать действие;

2) приказать использовать административную власть;

3) прекратить продолжение административного процесса;

4) предотвратить исполнение действия или решения;

5) заранее предложить интерпретацию закона;

6) объявить решение по вопросу;

7) присудить компенсацию ущерба.

На практике западные суды могут применять большинство этих мер, за исключением последней, носящей рекомендательный характер. Эта мера непопулярна в англо-американском праве, а во Франции и некоторых государствах континентальной Европы имеет ограниченное применение. Помимо наличия разных мер, существенные различия обнаруживаются в разных странах в том, как может использоваться конкретная мера. В некоторых государствах судебные меры являются объектом сложных правил, цель которых не всегда ясна. Однако существует, по-видимому, общая тенденция к упрощению и унифицированию мер, так чтобы, проведя судебное разбирательство, суд мог использовать ту меру или группу мер, которые он счел бы правильными.

12.3.2. Функционирование мер. Прежде чем рассматривать подходы к судебным мерам, используемым разными правовыми системами, следует кратко прокомментировать функционирование каждой.

1. Аннулирование. Возможно аннулирование административного действия — мера, наиболее часто используемая при судебном надзоре. Она состоит из приказа суда, объявляющего административное действие незаконным и не имеющим юридической силы. Могут возникнуть вопросы о том, с какого момента действие является аннулированным — с момента его осуществления или с момента принятия судебного решения. Обычно правильным считается первое, хотя могут возникнуть ситуации, когда аннулированные правовые отношения или действие сохраняются. Обычно при аннулировании административного действия суды не обладают полномочиями определять альтернативное действие. Суды принимают решение, по которому административные органы обязаны пересмотреть свое решение, хотя могут быть особые обстоятельства, при которых суд может самостоятельно решить этот вопрос или указать административному органу, каково должно быть его решение.

2. Отсутствие действия или решения. Если никакое действие не было предпринято, тогда суд будет вправе приказать административному органу сделать это. Если административный орган не сумеет или откажется сделать то, что обязан, то возникает типичный повод для жалобы, и суд должен быть в состоянии принять меры. Важно отметить, что эта мера применяется не только тогда, когда есть прямая обязанность действовать или принять решение, но и в тех случаях, когда есть дискреция. Дискреция обычно позволяет выбрать, какое действие осуществить или решение принять, однако при этом всегда на административном органе лежит обязанность сделать либо то, либо другое. Все зависит от текста закона. В английском праве приказ «mandamus» являлся мерой, требующей выполнения административной обязанности.

3. Остановка административного процесса. Не всегда разумно ждать окончания осуществления административного действия для принятия мер. Ошибка может стать столь очевидной в процессе его выполнения, что разумным будет вмешательство до его окончания. Это особенно разумно, если действие носит длительный характер. Обычно суды имеют право вмешиваться. Раньше для этого использовался английский привилегированный приказ запрещения.

4. Превентивное или ограничивающее действие. Когда оспаривается определенное административное действие, часто необходимо бывает предотвратить или ограничить определенные дальнейшие действия, осуществляемые в его продолжение. Эта мера уместна тогда, когда последующие действия носят необратимый характер или будет нанесен ущерб третьим лицам. Эта мера особенно важна как внутренняя, пока определяется законность первоначального действия. Обычно суды обладают полномочиями накладывать приказ о приостановлении или ограничении. В английском праве это называется «приказное решение», т.е. резолюция о приостановлении до решения вопроса о законности. В некоторые правовых системах приостановление административного действия осуществляется на основании возбуждения судебной проверки.

5. Объявление решения о законности. Если административное действие незаконно, то суду достаточно лишь объявить об этом. Если действие незаконно, обычно оно незаконно с самого начала. Единственный вопрос, который тогда возникает, заключается в том, сохраняются ли при этом юридические права и обязанности, возникшие из предположения, что данное административное действие законно. Практически приказ об аннулировании одновременно является признанием незаконности действия и того, что действие никогда не имело законной силы. Обычно при судебной проверке администрирования нет оснований выделять объявление незаконности как отдельную меру.

6. Толкование закона. Французский Государственный Совет обладает полномочием, которое он, впрочем, редко использует, предлагать толкование административного действия в смысле объяснения его смысла и значения. Идея заключается в том, что иногда полезно, чтобы у суда была возможность предложить свою точку зрения без полного судебного разбирательства законности действия. Обычно это происходит тогда, когда решение другого суда по спору между другими сторонами зависит от законности административного действия. В других случаях административные трибуналы или апелляционный суд могут обратиться с просьбой к Государственному Совету высказаться по вопросу законности действия, рассматриваемого судом. Обычно рекомендательный характер судебного толкования административного действия отсутствует в праве англоговорящих стран, однако он встречается в других европейских странах.

7. Компенсация ущерба. Требование компенсации ущерба часто ассоциируется с признанием действия незаконным. Эти требования часто совмещаются в одном деле, но иногда могут быть представлены в разных делах. Современная тенденция направлена на их объединение.