Глава 8. Принцип слушания: уведомление, расследование, слушание

8.1. Общие принципы слушания¹

8.1.1. Положение о том, что лицо, чьи интересы затронуты административным действием, необходимо заслушать до того, как это действие предпринято, является одним из фундаментальных принципов административного права. Традиция английского общего права в действительности считает слушание одним из двух принципов естественной справедливости. Второй принцип состоит в том, что лицо, заслушивающее дело, должно быть настроено нейтрально. Основы принципов слушания были изложены в гл. 4, теперь наша цель — проанализировать эти принципы в их практическом применении в административных контекстах.

8.1.2. В понятие принципа слушания часто включаются три связанные между собой идеи: о том, что о предстоящем административном действии или решении необходимо уведомлять заранее, что материалы, относящиеся к этому действию или решению, должны быть представлены заинтересованным сторонам и что сторонам должна быть предоставлена возможность высказаться. Слушания не должны проходить без предварительного уведомления; без соответствующего ознакомления с относящимися к делу материалами, иначе действенность слушания можно поставить под вопрос. Эти три элемента соединяются в различных соотношениях, и какая комбинация нужна в каждом конкретном случае, зависит от ситуации. Всегда возникает вопрос, какое именно соотношение этих трех элементов необходимо для правильного и справедливого решения. В этом и состоит основной смысл слушания, хотя в любой ситуации следует соблюдать некоторые минимальные требования и административные процессы сильно различаются по процедуре, которая необходима для обеспечения точности и справедливости.

8.2.1. Слушание является элементом процедурной чистоты. Принцип слушания является важной частью процессуальной чистоты по нескольким причинам. Заслушав одну из сторон, можно таким образом способствовать принятию более правильного решения в том смысле, что факты будут интерпретироваться безошибочно, закон применяться должным образом, а дискреционные решения приниматься разумно. Лицо, которого касается административное решение, часто может сообщить информацию, которую невозможно получить иным путем. Кроме того, это лицо может исправить или дополнить свидетельство, полученное из других источников, а также поставить под сомнение показания, которые иначе были бы приняты на веру. Если слушание поможет принять более правильные и разумные решения, то оно будет способствовать установлению законности.

8.2.2. Презумпция в пользу слушания. Для принятия правильного решения не всегда необходимо заслушивать стороны, но есть все основания для общей презумпции в пользу слушания. Слушание кладет начало получению сведений, что в целом помогает узнать правду. Более того, презумпция является признанием того, что лицо, затронутое административным решением, имеет особое право настаивать на своем участии в нем. И наконец, благодаря заслушиванию сторон решение может быть более убедительным не только для тех, кого оно касается, но и для более широкого круга граждан.

8.2.3. Что значит быть заслушанным? Хотя выражения «слушание» и «возможность высказаться» часто используются как взаимозаменяемые, второй вариант более предпочтителен, так как слушание предполагает некоторую устную процедуру, а возможность высказаться может быть предоставлена различными способами и не обязательно является устным слушанием. На самом деле есть множество способов выслушать человека, начиная с официального судебного процесса, когда основной упор делается на устном слушании, до совершенно неформальных процессов, которые могут основываться на неофициальных письменных документах. Порой бывает трудно отвлечься от представления о судебном процессе как о стандартном слушании, но набор процедур в административных делах достаточно широк.

8.2.4. Возможность быть выслушанным в соответствии с административно-процессуальным кодексом. Обычно положение о возможности быть выслушанным включается в административно-процессуальные кодексы. Пример Польши в этом отношении достаточно типичен. Статья 10 Административно-процессуального кодексав целом закрепляет за сторонами право участвовать в административных действиях, затрагивающих их. Это право подкреплено зафиксированным в законе требованием предоставлять сторонам возможность выразить властям свою точку зрения в отношении любого свидетельства или других материалов. Сюда включается ознакомление сторон с протоколами или отчетами, которые готовят органы власти на различных стадиях процесса. В тех случаях, когда для принятия административного решения необходим опрос свидетелей, стороны имеют право узнать о месте и времени этой встречи, принять участие в ней и представить свое собственное свидетельство или задать вопросы другим свидетелям, экспертам или другим сторонам. Закон также содержит положение об участии и о заслушивании сторон в случае судебного разбирательства административного дела. Похожие положения содержатся и в административно-процессуальных кодексах других государств региона.

8.2.5. Американский подход. В федеральной юрисдикции Соединенных Штатов Америки право быть заслушанным при рассмотрении административных дел основывается на поправках V, XIV к Конституции, которые описывают должный процесс применения статей закона. В случае применения должного процесса при рассмотрении административных дел, когда принимаются решения в отношении отдельного лица, Верховный суд постановил, что необходимыми являются следующие элементы: 1) уведомление, 2) устное слушание, 3) беспристрастное судебное рассмотрение, 4) вызов свидетелей и перекрестный допрос, 5) решение должно основываться на документах, 6) необходимость обоснования решения. Эти процедуры подвергались критике за излишнюю детализацию отдельных административных случаев, но это решение считается отправным моментом при определении требований как к должному процессу вообще, так и к принципу заслушивания в частности.

8.2.6. Этот подход не вполне согласуется с принятым позднее решением по делу Mathews v. Eldridge, в котором, как и в деле Goldberg v. Kelly, предметом рассмотрения была отмена социальных льгот. В деле Mathews суд решил, что выбор необходимых процедур в каждом деле зависит от трех факторов, а именно: от того, насколько важен затронутый частный интерес, насколько велик риск принятия ошибочного решения и насколько государство заинтересовано в минимизации затрат на более строгие процедуры. Общая идея состоит в том, что чем более важен затронутый частный интерес и велик риск ошибки, тем более строгие процедуры необходимы, но при этом нельзя забывать о том,чтостоимость процедур должна быть минимальной. Как именно следует уравновешивать первые два элемента с третьим, остается совершенно неясным. Общее направление, однако, понятно: процедуры, включая слушание, необходимо определять исходя из конкретной ситуации. Но, судя по делу Goldberg, не похоже, чтобы распределением затрат в зависимости от конкретной ситуации можно было оправдать отказ в праве на заслушивание.

Более того, гарантирование права на заслушивание может представлять и публичный интерес, который должен быть обеспечен возмещением затрат исключительно государством. К таким случаям могут быть отнесены слушания по массовым нарушениям прав людей.

8.2.7. Принцип заслушивания в английских судах. Право гражданина быть выслушанным при рассмотрении административных дел считается одним из основных в английском праве. Это право включает в себя получение уведомления о принятии решения и возможность выступить по этому вопросу. Хотя суды не настроены отыскивать логические основания принципа заслушивания, они приняли общее положение в его пользу. Однако принцип этот не является абсолютным, и в некоторых ситуациях суд принимал решение, что в заслушивании нет необходимости. В тех случаях, когда этот принцип применяется, как это обычно и бывает, возникает вопрос о том, чего он требует. Ответ состоит в том, что все зависит от конкретной ситуации. На деле это означает, что суды будут расследовать конкретные дела с целью определить, что, скажем, необходимо устное выступление, а не письменное изложение материала. Например, в деле R/ v/ ARMY Board ex parte Andersonпредметом разбирательства был вопрос о том, что необходимо устное выступление, а не письменное представление документов. Истцом был солдат, который утверждал, что он подвергся дискриминации по расовому признаку. Его жалобы рассматривались на различных уровнях и наконец были направлены в Army Board, который отказался заслушивать устные выступления. В судебном разбирательстве было изучено существо вопроса и вынесено решение о справедливости требования устного выступления. Причины, выдвигаемые при этом, состояли в следующем: 1) поставлены на карту фундаментальные законные права, 2) важные фактические материалы не подтверждали очень противоречивые свидетельства каждой стороны и 3) Army Board является судом последней инстанции. Эти факторы, взятые вместе, служили серьезным аргументом в пользу устного выступления.

8.2.8. Принцип заслушивания в других юрисдикциях. Государственный Совет в течение многих лет своими многочисленными решениями установил право быть заслушанным во французском административном праве. Это право в отношении решений по конкретным делам закреплено в ст. 8 Декрета от 28 ноября 1983 г. Сходным образом Европейский Суд справедливости выработал общий принцип, гласящий, что сторона, затронутая решением или действием комиссии или другой административной организации, должна иметь право высказаться. Этот принцип был изложен Главным адвокатом Уорнером следующим образом: «Основополагающий принцип административного права состоит в том, что до принятия конкретного действия или решения, которое может напрямую затронуть интерес отдельного лица, у этого лица есть право высказаться перед ответственными представителями администрации». Принцип, отстаивающий право на защиту, право быть выслушанным, приложим не только к административным процедурам, которые могут привести к наложению штрафа, но и к другим контекстам, как, например, предварительное расследование или изучение дел одной из сторон.

8.2.9. Исключения из принципа заслушивания. Принцип заслушивания не является абсолютным, и из него возможны исключения. Основными причинами для этого могут быть следующие: 1) для вынесения справедливого решения в конкретных обстоятельствах в заслушивании нет необходимости; 2) по обстоятельствам дела заслушивание невозможно, пример тому — решение офицера полиции об аресте; 3) веские политические или моральные причины, как, например, интересы национальной безопасности, могут возобладать. Применять или не применять принцип заслушивания, может также зависеть от природы административного действия. В некоторых ситуациях заслушивание нецелесообразно до принятия каких-то действий. Арест подозреваемого или обыск в здании в целях обеспечения сохранности жизни и здоровья также может служить причиной. В целом, однако, следует считать, что принцип заслушивания следует применять.

8.2.10. Какие интересы требуют применения принципа заслушивания? Предварительный вопрос, который в прошлом являлся причиной многих разбирательств, состоит в определении обстоятельств, при которых применимы принципы заслушивания. Административно-процессуальные кодексы ряда стран предполагают, что принцип заслушивания распространяется только на стороны, которые являются непосредственным объектом административного действия или решения. Обычно такой подход приемлем, хотя возникает вопрос, следует ли предоставлять возможность высказаться третьим сторонам, которые не являются непосредственным объектом действия или решения, но чьи интересы тем не менее затронуты в этом процессе. Во многих юрисдикциях обычно бывает достаточно дать толчок к исполнению права на заслушивание. Английское законодательство считает, что обязанность выслушать лицо наступает только в том случае, когда предметом рассмотрения являются права, интересы или законные ожидания этого лица. Когда ни нрава, ни интересы не затрагиваются, можно говорить об ожидании, которым нельзя пренебречь без соблюдения определенных процедур. Ожидание может возникнуть из каких-либо высказываний или действия властей или из некоторых событий в прошлом. Примером может служить иностранец, который обращается за продлением визы для пребывания в Великобритании. По британскому законодательству у него нет ни прав, ни законных интересов, в соответствии с которыми ему могут разрешить остаться, однако у него могут быть законные ожидания, основанные на обязательстве или обещании, что ему будет позволено остаться в стране. Такое ожидание становится своего рода интересом, которым нельзя пренебрегать, не выслушав заинтересованную сторону.

Идея законных ожиданий основывается на прямом или косвенном обязательстве, данном административным органом, что в рамках его полномочий что-то будет или не будет сделано. Если такое обязательство дано, со стороны властей будет несправедливо не выполнить его или, по крайней мере, не осуществить необходимые предварительные процедуры, включая заслушивание. Обязательства могут быть различного рода. Одно из них — прямое обещание выполнить некоторые процедуры. В других случаях обязательство может подразумеваться. Так, обязательство консультироваться с профсоюзами подразумевается, исходя из практики спрашивать их мнение по другим вопросам, касающимся условий работы.

Уведомление

Мысль о том, что человека необходимо уведомлять о будущем решении, является основополагающим моментом в разработке принципа заслушивания. Уведомление и заслушивание теперь считаются двумя элементами первого принципа естественной справедливости. Смысл уведомления состоит в том, чтобы позволить сторонам подготовить дело, т.е. собрать свидетельства и подготовить значимые для принятия решения аргументы. Объяснение этому таково, что хорошо подготовленное дело поможет принять более правильное административное решение. Контекст и детали уведомления определяются природой процесса и затронутых интересов. Природа рассматриваемого интереса также является значимой переменной при том, что более важные интересы требуют более точного и четкого уведомления. Уведомление должно не только констатировать факт предстоящего принятия решения, но и указывать критерии, по которым будет приниматься это решение, и включать любые другие имеющие к нему отношение вопросы.

Ознакомление с информацией

Ознакомление с информацией относится к процессу, при помощи которого административная власть представляет заинтересованным сторонам имеющуюся в ее распоряжении информацию. Подробнее эта проблема освещается в гл. 9, сейчас же достаточно упомянуть об этом в контексте административного процесса. Ознакомление сторон с информацией, представляемой администрацией, тесно связано с уведомлением. Идея предоставления информации состоит в ознакомлении сторон с информацией и материалами, на основании которых власти намереваются принять решение и которые могут противоречить интересам сторон. Вместе с доступом к этой информации стороны получают возможность на основании этих материалов построить и представить свои аргументы. Раскрытие информации иногда рассматривается как элемент уведомления. Раскрытие неблагоприятных фактов, в частности, считается важным моментом для принятия справедливого решения.

Весьма значимым для заинтересованных сторон является факт полноты раскрытия информации, поскольку, формально соблюдая требования о раскрытии информации, административная власть нередко дозирует ее объем, скрывая отдельные факты.

Вопросы раскрытия информации не только охватывают собственно механизм ее раскрытия, но и предполагают выявление природы информации в связи с управленческой деятельностью, особенностей ее взаимосвязей с управлением. Постановка проблем в таком варианте вытекает из факта многозначного понимания роли, места и статуса информации в обществе. В частности, весьма важен вопрос о пределах автономии информации в управленческих процессах — является ли она самостоятельным элементом социального управления (общественных отношений) либо она выступает в качестве продукта управленческой деятельности (Ю.А. Тихомиров).

Не имея цели давать всесторонний анализ указанной проблемы, оговорим важную, на наш взгляд, связь информации с ее функциональным назначением в административной деятельности применительно к защите интересов личности. Здесь информация является средством обеспечения контроля со стороны населения за деятельностью исполнительных органов на основе постоянного получения информации о принимаемых решениях, их реализации органами исполнительной власти. В данном случае следует обращать внимание на то обстоятельство, что информация, отражающая характер деятельности исполнительных органов, их чиновников, является инструментом гарантирования прав граждан на участие в управлении делами общества и государства. В прикладном значении она важна, прежде всего с точки зрения возможности ее проверки населением на адекватность нормативно установленным целям, задачам, принципам деятельности исполнительных органов и должностных лиц. При этом презюмируется достаточность и соответствие нормативной базы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц интересам граждан.

Информация, подлежащая раскрытию, доведению до граждан, должна включать в себя нормативные акты, определяющие статус исполнительного органа, должностного лица, иных чиновников, информационные продукты их деятельности (основные и промежуточные решения и т.п.). Раскрытие информации по своей природе весьма близко к технологии гласности в деятельности органов исполнительной власти.