Апелляция к внешнему органу по существу дела.

Это относится к процессу, в результате которого человек, не удовлетворенный первоначальным административным решением, обращается в орган, не зависящий от администрации. Такие обращения могут поднимать правовые вопросы, но они также позволяют апелляционному органу пересмотреть существо дела и основание решения.

3. Прокурорское расследование. Прокурорские полномочия часто включают в себя и надзор по отношению к административным действиям. Прокурор может делать запрос относительно административных действий, чтобы определить соответствие их принципу законности. Прокурор может иногда начать исправление обнаруженных нарушений со стороны административной власти, или в некоторых случаях он может возбудить дело в суде о пересмотре административных действий. Институт прокурора особенно важен в странах Центральной и Восточной Европы, хотя в период демократического правления его полномочия ограниченны, а в настоящее время в общем сведены к праву прокурора до судебного рассмотрения проводить действия с целью проверки законности административного акта или решения.

Однако в России позитивная практика развивается, о чем свидетельствует факт образования в прокуратуре на уровне субъектов Российской Федерации судебных отделов, которые не только осуществляют проверку законности административных действий, но и готовят исковые материалы для обращения в суды (наиболее распространенный вид исков — обжалование приватизационных решений, в том числе нарушающих права граждан).

4. Судебный надзор. Судебный надзор за администрированием является важной характеристикой административной системы, уважающей законность. Под судебным надзором понимается процесс рассмотрения административного действия независимым судом, чтобы определить его соответствие принципам законности. Судебный надзор обычно инициируется лицом, организацией или заинтересованной группой людей, которых так или иначе затронуло некоторое административное действие. Большинство правовых систем также закрепляют право начать такое рассмотрение до суда за особым органом государстввенной власти, таким, как прокурор, comissaire de tovernmant или Генеральный атторней.

5. Омбудсмен: внешние жалобы. Идея омбудсменов как органа рассмотрения внешних жалоб состоит в том, что этот институт является независимым статутным органом, задача которого состоит в том, чтобы расследовать жалобы, поступающие от отдельных лиц или групп граждан на действия административных властей. Этому институту даны общие широкие полномочия расследовать все стороны администрирования, или же ему дается право надзора за отдельными элементами административной власти, такими, как полиция, тюрьмы или налогообложение. Основная задача омбудсмена — расследовать, тщательно изучать и по возможности критиковать административные власти. Исключительно важно, чтобы омбудсмен был независим от исполнительной власти и администрации. При выявлении плохого управления в том или ином виде в качестве средства защиты нрава омбудсмен обычно рекомендует какое-либо решение, а не налагает санкцию.

6. Процедура внутреннего рассмотрения жалоб. В то время как омбудсмен осуществляет процедуру рассмотрения жалоб, которые являются внешними по отношению к администрации, некоторые системы разработали также процедуры разбора жалоб внутри департамента или ведомства. Идея состоит в том, что ведомство или департамент вырабатывает особую процедуру рассмотрения жалоб, позволяющую подать жалобу каждому, кто недоволен тем, как с ним обращались. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб отличаются от внутренних апелляций тем, что первые могут касаться более широкого спектра вопросов, чем те, которые дают основания для апелляции. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб во многом сходны с институтом омбудсменов. Разница состоит в том, что первые касаются внутренних вопросов департамента или ведомства, а во втором случае разбором занимается внешний орган. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб имеют также то преимущество, что они касаются вопросов, которые омбудсмены сочли бы слишком тривиальными.

7. Инспектората и тому подобные органы. Еще одним несудебным органом, осуществляющим надзор, являются инспектората, советы или комиссии, чья основная обязанность состоит в наблюдении или тщательном исследовании той или иной области администрирования. Они обычно состоят из независимой специально созданной властной ^структуры, имеющей полномочия контролировать и давать отчет о работе административного органа низшего звена. Целью при этом является улучшение качества принятия решений через инспектирование и постоянный контроль. Инспектората обычно используются для проверок школ, тюрем, больниц и университетов. Самым важным из них является комиссия по аудиту или суд, который наделен жизненно важными полномочиями надзора за финансовым управлением ведомств и департаментов. Основная характеристика инспекторатов состоит в том, что они имеют общее поручение проверять состояние дел в департаменте или ведомстве и они действительно зависят от поступающих жалоб. Это позволяет им выработать такую систему надзора, которую они сочтут наиболее эффективной для улучшения качества администрирования. В инспекторатах обычно работают квалифицированные и опытные сотрудники со стажем в области инспектирования.

8. Органы стандартизации. В то время как инспектората и подобные им органы исследуют различные аспекты администрирования и вырабатывают рекомендации по его улучшению, существует и другой институт, который непосредственно занимается выработкой стандартов для представителей власти низшего звена. Эти органы не столь распространены и известны, но они играют положительную роль в улучшении качества управления. Основная идея состоит в том, что определенные органы, специализирующиеся в какой-либо области, должны вырабатывать стандарты, которым затем должны следовать административные органы на первичном уровне.

9. Парламентский надзор. Парламенты и национальные ассамблеи могут осуществлять надзор за администрированием различными путями. Однако самым важным является система парламентских комитетов. Она состоит из созданной парламентом группы комитетов, каждый из которых должен наблюдать за определенной областью государственного управления и администрирования. Комитеты могут быть самых различных видов, обладать различными полномочиями, но обычно имеется сочетание постоянных комитетов, занимающихся какими-то вопросами, и временных комитетов или созданных для данного конкретного случая, для выполнения специального задания (следственные и другие комитеты и комиссии). Функции комитетов имеют тенденцию к двоякости: с одной стороны, они дают советы по вопросам законодательства, а с другой — осуществляют надзор за администрацией. Комитеты могут запрашивать материалы по конкретным административным вопросам, требовать представления доказательств и опрашивать чиновников и других заинтересованных лиц. Отчеты комитетов часто публикуются, и вопросы, представляющие особое беспокойство, могут обсуждаться в палатах парламента и комментироваться в прессе, изучаться на парламентских слушаниях.

Вступление

Хотя административные процедуры часто неотделимы от содержательных вопросов, в этой главе предполагается сосредоточиться на процессуальных аспектах. В главе разбирается три главных вопроса: назначение процедур, вопросы, которые должны рассматриваться процессуальным законодательством, и следует ли их объединять в единый процессуальный кодекс. В связи с первым вопросом в главе приводится краткий анализ целей, на достижение которых направлены процедуры. Этот вопрос можно связать с более широкими задачами административного права. Вторая тема главы — определение принципиальных элементов процедуры в конкретном административном контексте и комментарий того, как они должны быть представлены в процессуальных законах. Естественно, этот анализ сделан кратко и обзорно, так как процедуры часто рассматриваются как отдельный предмет, заслуживающий специального учебника.

Что же касается третьего вопроса — создание единого процессуального кодекса, полезно рассмотреть пример общего процессуального кодекса и разобрать его достоинства и недостатки. Различные страны примерно поровну поделились на имеющих и не имеющих процессуальные кодексы. Во многих случаях это дань истории и традиции, а не сознательно обдуманный выбор. Тем не менее, поскольку большинство государств пересматривает свой подход к административному праву и процедурам, настало время подумать о том, как лучше всего подойти к административным процедурам.

Задачи процедур

Административные процедуры имеют две общие задачи.

Первая заключается в том, чтобы сформировать курс, которым будут

следовать административные органы, наметить шаги, которые они могут предпринимать. Процедуры охватывают также вопросы, связанные с тем, как должен начинаться процесс, кто должен его проводить, как получаются показания, каковы сроки, в течение которых должны быть произведены определенные действия, и пути, которыми можно добиться пересмотра или отмены первоначального решения. Это лишь часть вопросов, решаемых общими процессуальными кодексами или конкретными процессуальными законами.

Общей целью таких процедур является создание упорядоченного метода осуществления административного дела. И хотя процессуальные законы часто кажутся весьма техничными и не представляющими реального интереса, тем не менее порядок и системный подход при осуществлении административного дела — это важные ценности как таковые. Они вносят свой вклад в эффективную, экономную и своевременную реализацию конституционных законов. Административные процедуры также важны для сторон, на которые они распространяются. Они обеспечивают средства, при помощи которых стороны могут начать действия для получения лицензий, разрешений и льгот. В тех случаях, когда административное действие инициируется чиновниками, стороны, на которые оно распространяется, могут быть спокойны, зная, что должны быть соблюдены определенные процедуры. Ясные и установленные процедуры могут, в свою очередь, содействовать формированию стабильных отношений между гражданами и государством.

Второй задачей административных процедур является создание инструмента, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование. Ценности административного права рассматриваются в гл. 4 и включают такие понятия, как справедливость, беспристрастность, равенство, открытость и прозрачность, подотчетность и соблюдение установленных сроков. Эти ценности вытекают из более глубоких идей о том, как административное правление должно осуществляться в современном демократическом обществе, и в особенности о том, как администрация должна обращаться с лицами и группами лиц.

Часто говорится о том, что процедуры представляют тот инструмент, при помощи которого наиболее важные ценности воплощаются в административной практике. Это не всегда очевидно из содержания процедур, а может быть спрятано за сухим техническим языком. В качестве примера можно привести процессуальную справедливость и должный процесс. Справедливое обращение администрации с людьми — одна из наиболее важных ценностей, стоящих за административным правом. При этом трудно найти процессуальный закон, в котором напрямую говорилось бы о справедливости и должном процессе. Однако при близком анализе часто выясняется, что самые технические процессуальные положения напрямую связаны с обеспечением справедливого обращения с теми, на кого распространяется действие определенной сферы администрирования.

Эти две задачи, стоящие перед процедурами, ясны и разделены,ноони также склонны пересекаться и даже переплетаться. Одни и те же процедуры часто отвечают обеим задачам. В качестве примера можно привести процедуры, связанные со слушанием. С одной стороны, эти процедуры направлены на представление властям всей значимой информации, так чтобы был достигнут адекватный результат. Редко бывает, чтобы лицо, на которое распространяются административные действия, не обладало бы значимой и полезной ин4юрмацией. С другой стороны, необходимость процедуры слушания также объясняется основополагающими требованиями справедливого обращения, включающими отсутствие предвзятости, открытость и прозрачность, предоставление обоснования и разрешение регресса. Каждая процедура может рассматриваться как направленная на конкретный результат и в то же время служащая отдаленным ценностям.

Элементы процедуры

В задачи этой книги не входит рассмотрение всех процессуальных вопросов, возникающих в административном контексте. Эта тема заслуживает отдельной книги. Однако важно определить основные вопросы, которые должны рассматриваться либо в общем процессуальном кодексе, либо в законах, связанных со специфическими областями администрирования.

Приведенный анализ широко отражает две задачи процедур, описанные выше. Общее назначение процессуальных законов заключается в создании упорядоченного метода принятия решений, при этом главной целью является принятие адекватных и правильных решений. Многие элементы процедуры служат этой цели. Другая задача процедур заключается в отражении ценностей административного права. Это подразумевает принятие процедур, реализующих такие ценности, как открытость, прозрачность, беспристрастность, участие сторон, предоставление обоснования и т.д. Естественно, эти задачи пересекаются, но для реализации каждой понадобятся определенные процедуры, не обязательные для другой задачи.

7.3.1. Индивидуализированные акты и нормативные акты. Прежде всего следует указать, что процедуры для нормативных актов отличаются от процедур, соответствующих индивидуализированным актам.Создание нормативных актов является формой правотворчества и требует процедур, основанных на уведомлении, обосновании и опубликовании. Индивидуализированные акты связаны с применением закона в конкретных случаях. Относящиеся к ним процедуры связаны со сбором доказательств и фактов, уведомлением заинтересованных сторон, предоставлением им права быть заслушанными, раскрытием информации, непредвзятостью, предоставлением обоснований, упрощением обжалования. Эти два вида административной деятельности могут пересекаться, но в целом это разные процессы с разными процедурами. Эта глава посвящена индивидуализированным актам.

7.3.2. Действия, урегулированные процедурами. Одним из первых вопросов, которые необходимо решить, является вопрос о том, какие административные действия должны быть урегулированы формальными процедурами. Этот вопрос может показаться странным; очевидно, что все типы действий должны быть урегулированы. Однако при ближайшем рассмотрении могут быть выделены определенные категории. Основной категорией, нуждающейся в процессуальном внимании, являются действия, затрагивающие интересы определенного лица или лиц. Это определение категории может показаться слишком широким, и некоторые правовые системы предпочитают более узкую категорию прав, а не интересов. Польский административно-процессуальный кодекс ограничивается только решениями и не касается действий, не являющихся решениями. Однако основания на это не ясны, и на практике решения обладают очень широким значением.

Другой вопрос касается того, затрагивают ли действия права или интересы. Вызывает также вопрос административное расследование, заканчивающееся отчетом, а не конкретным решением. Могут возникнуть вопросы по поводу предварительных или временных актов.

Некоторые вопросы могут касаться внутренней работы администрации и выпадать из основной категории. Часто они рассматриваются как не входящие в сферу интересов процессуальных законов. Могут быть и другие административные действия, исключенные из сферы процессуального законодательства по стратегическим соображениям. Примером тому могут быть действия, связанные с национальной обороной, внешней торговлей, налогообложением¹. Этому могут быть разные объяснения. Одно из них заключается в том, что определенные действия, такие, как национальная оборона, являются столь неотъемлемыми для правительства, что они не должны процессуально ограничиваться. Другим обоснованием будет то, что определенные действия могут затрагивать конкретных лиц, но быть столь тесно связанными с политикой, что процессуальные ограничения к ним неприемлемы.

Не исследуя детально эти аргументы, в целом можно сказать, что (а) определение индивидуализированного административного действия должно быть самым широким (б) в тех случаях, когда затрагиваются интересы лица или отдельных лиц, и (в) допустимы только ясно и четко обоснованные исключения.

7.3.3. Типы властных структур. Существует общее мнение о том, что любая властная структура, наделенная административными полномочиями, которые могут повлиять на людей, должна регулироваться административным законодательством. Однако иногда для определенных типов административных и правительственных органов делается исключение. В последнее время появилась новая тенденция, заключающаяся в идее сократить имеющиеся исключения. Самым типичным примером является глава государства, президент. Это всегда объяснялось тем, что, несмотря на исполнение определенных административных полномочий, эти структуры не подлежат процессуальному регулированию. Здесь существуют разные подходы, но в целом природа должности или организации не является достаточным основанием для ограничения естественных сфер процессуальных законов.

7.3.4. Стороны административного действия. Вопрос о том, кто уполномочен быть стороной в административном процессе, должен решаться процессуальным законом. Вероятно, в большинстве случаев будут заинтересованы только те лица, чьи права и интересы напрямую затрагиваются этим административным действием: лицо, получающее привилегии, или лицо, на которое возлагается дополнительное бремя, либо их законные представители.

Трудности возникают, когда третья сторона, не являющаяся прямым объектом действия, стремится участвовать в процессе. Если третья сторона заинтересована в процессе, то в принципе не должно возникать трудностей, однако вопрос о том, что составляет суть этой заинтересованности, должен быть открыт для обсуждения. Различие иногда проходит между интересом, который реально затрагивается, и простой заинтересованностью в вопросе. Первое обычно означает интерес осязаемого характера, связанный с собственностью, финансами или статусом. Чем более неуловим интерес, тем ближе он приближается к идее простой заинтересованности.

Для процессуальных законов не столь важно, где проходит эта граница как (а) наличие положения, регламентирующего участие третьей стороны, и (б) попытка сформулировать условия для признания третьей стороной.

7.3.5. Процедура административного процесса. Под процедурой административного процесса подразумеваются шаги, ведущие от начала процесса до его завершения. Ниже приведен их список.

Процесс начинается либо административным органом, либо лицом, чьи интересы затронуты.

В последнем случае проводятся: уведомление сторон процесса; сбор информации; предоставление административным органом всей значимой информации сторонам; слушание, включающее как формальное, так и неформальное слушание, а также, более редко, административный суд; это также включает вызов свидетелей.

При этом обеспечиваются: привлечение экспертов; предоставление обоснования; обеспечение непредвзятости; обеспечение открытости и прозрачности; отчетность; апелляция внутри административной системы; дальнейшие апелляции к суду.

Далее мы кратко прокомментируем некоторые наиболее существенные из этих этапов административного процесса.

7.3.6. Уведомление. В случаях, когда административный процесс начинается властной структурой, а не стороной, принципиально важным становится уведомление. Отсутствие уведомления лица, чьи интересы могут быть затронуты, является серьезным нарушением принципа справедливого обращения и создает угрозу правильности решения. Важность положений о правильном уведомлении обычно отражена в процессуальных законах, и споры здесь редко возникают. Однако есть некоторые аспекты, которые имеют более прямое отношение к процессуальным законам.

Один из вопросов связан с определением сторон, которые должны быть уведомлены. Этот вопрос обсуждался выше. Другой практически важный вопрос связан с тем, как должно предоставляться уведомление. Тут обычно не возникает трудностей, однако в процессуальном законе должно существовать положение для того, чтобы привлечь внимание сторон, чья заинтересованность не очевидна.

Другой важный вопрос заключается в том, из чего должно состоять адекватное уведомление. Отвечая на этот вопрос, нужно помнить, что главная цель уведомления — проинформировать стороны о предстоящем решении и дать им возможность подготовиться к этому. Для этого сторонам необходимо сообщить о природе решения, его цели, показаниях, на которых оно основывается, и стандартах, которые будут применяться. Уведомление составлено правильно, если оно отвечает на все эти вопросы, а задача процессуального законодательства — сформулировать все эти необходимые элементы и предусмотреть шаги дляИхвыполнения.

7.3.7. Раскрытие информации. У административного органа часто имеется информация, важная для рассматриваемого дела. При этом ее может не быть у сторон. Общее положение должно заключаться в том, что эта информация должна быть представлена сторонам частично для точности принимаемого решения, а частично для соблюдения принципа справедливости. Комментарии сторон и их реакция на обсуждаемую информацию часто помогают установить правду, при этом решение администрации о сокрытии информации явно нарушает принцип справедливости. Раскрытие информации тесно связано с предоставлением уведомления и с проведением слушания.

Раскрытие информации связано с процессуальной и материальной стороной одновременно. Общий принцип раскрытия информации может допускать определенные исключения, основанные на существе обсуждаемого вопроса. Эти материальные вопросы будут обсуждаться в гл. 9, но здесь полезно упомянуть, что таких исключений должно быть немного и они должны быть четко ограничены. Они могут касаться таких вопросов, как оборона и безопасность. После решения политических вопросов процессуальное законодательство должно указать пути раскрытия информации. Должно быть указано, предоставляется ли информация автоматически или ее необходимо запрашивать, как конкретно должно производиться раскрытие информации. Например, посылаются ли копии документов сторонам, как может использоваться полученная информация.

7.3.8. Сбор показаний. Хотя административные органы не являются судебными органами, им часто приходится иметь дело с вопросами, присущими судебным инстанциям; показания и факты должны быть собраны и к ним приложен закон. Эти задачи имеют ряд сходных черт, не зависящих от того, выполняются ли они судами или не похожими на них административными органами. Обычно административные органы действуют так, как считают наиболее оптимальным, и их подход будет определяться их природой, составом и характером полномочий. Правила, относящиеся к сбору показаний в судебном заседании, не всегда применимы в административном контексте. Стандарты показаний и доказательств, принимаемые как должное в суде, не всегда применяются при администрировании, которое осуществляется в условиях большого давления, неадекватных ресурсов и плохой профессиональной подготовки.

Однако не следует оставлять административные органы без руководства по тому, как им следует подходить к той части работы, которая связана со сбором фактов и показаний. Минимальные процессуальные стандарты должны регламентировать следующие вопросы: как должны собираться показания; кто за это ответствен; какие требования выдвигаются к доказательствам. Сюда же включаются: необходимость твердого доказательства фактических данных, важность документального подтверждения; опасность свидетельств, основанных на слухах и безадресных заявлениях (анонимках); обязательность правильного учета показаний и информации; роль устных слушаний и время их проведения; предоставление адекватного обоснования.

7.3.9. Слушания. Идея о том, что сторона должна быть выслушана, прежде чем будет принято затрагивающее ее решение, является базовым требованием справедливого обращения. Природа и объем этой идеи будут рассмотрены позже, а здесь мы обсудим вопрос о том, как этот принцип должен отражаться в процессуальном законодательстве. Но сначала важно напомнить, почему важны слушания. На то есть две основные причины. Первая заключается в том, что во время слушания могут быть обнаружены факты, которые помогут правильно применить закон. Вторая 'из них — в том, что слушание — важнейший элемент справедливого обращения. Они тесно связаны между собой, и на практике считается, что слушания обязательны по обеим причинам.

С процессуальной точки зрения необходимо отметить два момента. Первый связан с тем, что слушание — очень общин термин, и он может выражаться в самых различных процедурах, начиная от полного устного слушания до неформального свидетельства. Какой тип слушания наиболее соответствует конкретной ситуации, зависит от таких факторов, как природа административного процесса и интересы сторон; на него также влияют такие обстоятельства, как давление принимающих решение и имеющиеся ресурсы.

Хотя возможны различные варианты, большинство случаев, связанных с конкретными решениями, попадут в одну из трех категорий слушания: формальное устное слушание, неформальное устное слушание и письменные свидетельства. Формальное устное слушание осуществляется в соответствии с судебными процедурами и правилами, вызовом и опросом свидетелей, при этом выводы делаются на основе слушания. Неформальное устное слушание отличается только тем, что не соблюдаются процессуальные правила. Принимающий решение орган действует по своему усмотрению. Вряд ли можно назвать слушанием представление письменных показаний. Это лишь форма, дающая сторонам возможность выдвинуть свои доводы и представить показания в письменной форме. Вместе с тем оглашение в заседании письменных показаний (как в отсутствие, так и в присутствии сторон) даже без устного опроса сторон и свидетелей обретает полноценную форму слушания.

Было бы идеально, если бы каждая из этих трех форм слушания определялась бы процессуальным законодательством, чтобы оно указывало, какая из форм соответствует какой области административного регулирования. Маловероятно, чтобы этот идеал был достигнут на практике. Однако разумным первым шагом было бы отражение основных элементов каждой формы слушания в общих процессуальных законах. При этом любому конкретному административному процессу должен соответствовать один из видов слушания, за исключением отдельных случаев. Исключительные случаи действительно возникают, и они должны определяться процессуальным законодательством. Исключения должны быть четко определены. При этом существуют случаи, когда слушания нецелесообразны по какой-либо из конкретных причин или из-за природы административного действия. Очевидно, что не следует требовать от полицейского, намеревающегося арестовать преступника, или от следователя, собирающегося нанести неожиданный визит, уведомлять об этом, раскрывать информацию или предлагать проводить слушание. В тех случаях, когда есть разумные основания для отмены слушания, вызванный этим дефицит справедливости должен восполняться дополнительными процедурами.

Другой момент, связанный со слушаниями в административном контексте, на который необходимо указать, состоит в том, что их эффективность зависит от правильности предоставления уведомления, а также раскрытия адекватной информации. Эти три стадии связаны между собой, и слушание без предварительного уведомления и раскрытия информации может из серьезной попытки подтвердить факты превратиться в символический жест.

7.3.10. Использование экспертов. Специфическая или техническая природа многих областей административного регулирования означает, что принимающим решение необходимы либо специальные знания, либо возможность обратиться к тем, у кого они есть. Использование экспертов в данном контексте — стандартная черта администрирования. В связи с этим встают вопросы о том, кто может быть экспертом, как эксперт может использоваться в процессе, какие возможности по привлечению эксперта должны предоставляться сторонам. Эти вопросы не будут рассматриваться в данной книге, однако необходимо отметить важность роли экспертов и необходимость процессуального регулирования экспертизы.

7.3.11. Предоставление обоснования. Обоснование решения необходимо по нескольким причинам: оно способствует принятию правильного решения, облегчает подотчетность, позволяет конкретному лицу понять, почему с ним поступают тем или иным образом. В данном случае нас интересует роль процедур, определяющих предоставление обоснования. Общее положение заключается в том, что процедуры должны определять: во-первых, что обоснование должно предоставляться и, во-вторых, из чего состоит приемлемое обоснование. Приемлемость обоснования может оцениваться в соответствии с указанными выше причинами. Для того чтобы им удовлетворять, обоснование должно ссылаться на соответствующий закон, обнаруженные факты, основные свидетельские показания, на которых основаны собранные факты.

Другими словами, сторона или стороннее лицо должны, внимательно изучив обоснование, получить полную картину фактических оснований, на основе которых было принято решение. Принимающим решение субъектам недостаточно просто перечислить обстоятельства, относящиеся к делу, или сообщить свое Заключение. Если при принятии решения использовалось экспертное заключение, оно должно указываться. В каждом конкретном случае требуется внимательный анализ для того, чтобы определить, соответствует ли обоснование указанным требованиям, но задача процессуального законодательства в том, чтобы определить обязательные элементы. Процессуальное законодательство должно содержать также общее правило, согласно которому могут представляться любые доказательства для обоснования принятия решения, добытые (полученные) законным способом, т.е. без нарушения чьих-либо прав и законных интересов.

7.3.12. Соблюдение беспристрастности. Беспристрастность со стороны чиновников, принимающих решение по административным вопросам, является одной из основ административного права'. Ее конкретное применение требует определенных процедур, и здесь могут использоваться два совершенно разных подхода. Один заключается в том, чтобы просто декларировать обязательность непредвзятого отношения со стороны чиновников и необходимость соблюдения независимости принятия решений, при этом предоставив чиновникам и судам самим разрабатывать эти концепции. В некоторых западных государствах применяется этот подход. Альтернативой является формулировка деталей в самом процессуальном законодательстве и критерия того, в чем выражается потеря независимости и предвзятость. Выбор подхода в значительной степени зависит от уровня развитости, независимости и зрелости государственных институтов конкретной страны. В случаях, когда эти институты находятся на ранней стадии развития, обычно разумно предоставлять детальное определение условий беспристрастности.

Вопрос беспристрастности тесно связан с проблемой коррумпированности государственных чиновников, поэтому иногда важно иметь ясное правовое определение коррумпированности действий государственных служащих. В некоторых государствах принят отдельный закон, определяющий стандарты этичного поведения. Это иногда бывает необходимо для развития понимания норм этики. Однако такие законы подразумевают принятие специальных процессуальных законов для рассмотрения жалоб на подобные нарушения.

Действительно, в процессуальном законодательстве часто отсутствуют подобные нормы; декларируя беспристрастность, законы редко обеспечивают процедуры для разбора жалоб на нарушение беспристрастности, которые могут возникнуть в ходе административного процесса.

7.3.13. Открытость и прозрачность. Мы уже говорили о том, что открытость и прозрачность — базовые принципы административного права. Вопрос в том, какие последствия это должно иметь для процессуального законодательства. Общая идея заключается в том, что открытость и прозрачность достигаются несколькими способами: через уведомление, предоставление информации, слушания; через публичное проведение административных процедур в тех случаях, когда это возможно; через предоставление обоснования; через разные формы кассации и обжалования, подотчетности и надзора. Когда открытость и прозрачность признаны как одна из основ административного права, необходимо подумать, существуют ли процедуры, необходимые для их реализации. Это можно выяснить, составив список путей, содействующих открытости и прозрачности, а затем проверить, правильно ли они отражены в процедурах.

7.3.14. Подотчетность. То же самое можно сказать и о подотчетности. Общий принцип административного права заключается в том, что административные власти должны отчитываться за свои действия перед другими органами. Подотчетность достигается через разнообразные механизмы. Многие из них отражены в отдельных законах, некоторые требуют непосредственного отражения в процессуальном законодательстве. Это в основном связано с апелляциями, жалобами и другими формами надзора. Как будет показано дальше, процессуальные законы должны определять условия, при которых может осуществляться регресс административного действия и соответствующие этому процедуры.

7.3.15. Апелляции и другие формы регресса. И наконец, процессуальное законодательство должно определить основу и пути осуществления апелляции. В странах Восточной Европы принят подход, при котором апелляция подается в вышестоящий административный орган. Фактически это два этапа: на первом этапе первичный орган пересматривает свое решение в свете апелляции; если это не дает результата, на втором этапе вопрос выносится на рассмотрение вышестоящего административного органа. В странах Западной Европы меньше полагаются на внутреннюю административную апелляцию, а более на внешнюю проверку, будь то суд, трибунал или другой специальный орган.

Подход тут может быть разным; если здесь и может быть выработана единая модель, она, видимо, должна заключаться во внутренней апелляции по вопросам существа, за которой будет следовать апелляция в административный или обычный суд по вопросам права. Сейчас к этому часто добавлена возможность обратиться с жалобой к уполномоченному по правам человека или подобному ему органу.

Нам не нужно детально исследовать эти вопросы, поскольку нас интересует необходимость четких процедур, связанных с открытой апелляцией и следующими за ней процедурами. В то время как могут существовать различные механизмы апелляции и жалобы, обязательно, чтобы отношения между ними и их условия были ясно сформулированы. Могут возникнуть значительные временные и денежные расходы, если эти вопросы не урегулированы, и потерпевшая сторона может использовать более одного способа апелляции и обжалования одновременно.

Возможно, в целях обеспечения доступности способов апелляции и обжалования законами должны предусматриваться методы защиты апеллирующих от чрезмерных денежных расходов, вплоть от освобождения от них, а когда расходы неизбежны — возмещения при положительном разрешении апелляции.