История развития института опеки и попечительства

Развитие патроната как формы покровительства освобожденным из мест заключения происходило главным образом во второй полови­не XVIII века. В это время в Санкт-Петербурге были открыты Рабо­чий дом для тех, кто освобождается из тюрьмы, «вообще для павших, но не утративших чувство стыда и доброй воли». Именно тогда были открыты и больницы для малолетних детей. Подобного рода учрежде­ния создавались исключительно по частной инициативе. Постепенно и государство начинает принимать участие в судьбе бывших заклю­ченных, а также попавших в приюты малолетних преступников. Закон от 5 декабря 1866 г. предписывал: «Выпущенные из приюта несовершеннолетние должны состоять в течение определенного срока под покровительством приюта, который обязан оказывать им возможное содействие в деле устройства их будущности».

После октября 1917 г. проблема устройства детей-сирот стала наиболее острой. Но провозглашенная государством идея о преиму­ществе общественного воспитания упраздняла семейный патронат: первый Всероссийский съезд по охране детства в 1918 г. высказался против семейного патроната как института, «умирающего вместе с разрушением индивидуальной семьи». Однако вскоре выяснилось, что сделано это было преждевременно, и в 1920 г. на Всероссийском съезде по охране материнства и младенчества был поставлен вопрос о создании патроната для детей младенческого возраста как временной меры, вводимой в виде опыта передачи «небольшого числа грудных детей в рабочие семьи при условии тщательного и регулярного наблюдения за правильным воспитанием ребенка».

В 1922 г. после организации Центральной комиссии по улучше­нию жизни детей появилось воззвание всех наркоматов СССР ко всем государственным учреждениям и предприятиям принять меры к изы­сканию реальных способов для улучшения жизни детей. Этот вопрос был вынесен на собрания рабочих, в результате чего по всем городам СССР при всех райисполкомах были созданы Рабочие патронаты. В задачи Рабочего патроната входили такие обязанности, как: учет всех существующих в районе учреждений патроната и выявление их недостатков; изыскание средств, в том числе и постоянных, для содержания учреждений патроната; помощь всем детским домам и учреждениям, а также, в случае потребности, организация новых детских домов, очагов, яслей; забота о подготовке детей из детских домов к будущей жизни: обеспечение обучения и получения какой-либо специальности; воспитание детей специальными людьми и в специальных учреждениях, где «не будет оборванных и роскошно одетых», а будут одинаково одетые и накормленные дети «Свободной Советской Рес­публики.

1 апреля 1936 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудя­щихся». Здесь впервые понятие «патронат» напрямую связывается прежде всего с воспитанием в приемной семье. В этом постановле­нии, обобщавшем существовавшую практику по патронату, еще раз подчеркивались исключительно добровольные начала патроната. Этим он существенно отличался от принудительной опеки (попечи­тельства) того времени, о чем будет сказано в разделе «Опека». Одновременно более подробно регламентировались возрастные критерии патронируемого. Это были дети-сироты, а также воспитан­ники детских домов и домов младенца в возрасте от пяти месяцев до четырнадцати. Маленькие дети (от пяти месяцев до четырех лет) подлежали ведению органов здравоохранения. Когда же ребенку исполнялось четыре года и больше, договор о патрониро­вании заключал отдел народного образования. Более четкие границы приобретают теперь и права сторон. Пред­принимаются шаги к укреплению материального положения патро­нируемого ребенка. Так, ранее назначенные пенсия по социальному страхованию или социальному обеспечению или алименты сохраня­лись за ребенком и выплачивались лицу, взявшему его на воспитание.

На патронат распространялось также законодательство об опеке (попечительстве). Но постановление от 1 апреля 1936 г. уточняет существовавшие на этот счет предписания: лица, взявшие ребенка на воспитание, являются опекунами (попечителями) и осуществляют свою деятельность в соответствии с требованиями законодательства по опеке (попечительству). Поэтому появились препятствия к заклю­чению договора патроната для лиц, которые согласно ст. 77 семейно­го кодекса России не имели права быть опекунами (попечителями), то есть лишенные избирательных прав, находящиеся с несовершен­нолетним во враждебных отношениях и т. п.В 1943 г. появляется Инструкция Наркомпроса, Наркомздрава и Наркомюста РСФСР от 8 апреля «О патронировании, опеке и усыновлении детей, оставшихся без родителей». Здесь в самом заго­ловке в одном ряду фигурировали все три существовавшие в то время формы устройства детей-сирот на равных началах, но каждой из них посвящался свой раздел. Патронат рассматривался там как «воспита­ние в семьях трудящихся детей, оставшихся без родителей, как одна из форм общественной помощи в деле осуществления государствен­ной системы охраны детства и борьбы с детской беспризорностью и безнадзорностью».

Потребность в опеке существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи, и всегда она была связа­на с заменой родительской власти. Именно этот мотив, это обосно­вание и это оправдание учреждения опеки проходят через всю исто­рию развития института опеки и проявляются у всех народов. Но пер­воначально опека возникает не столько из соображений нравствен­ного порядка (позаботиться о сироте), сколько ради соблюдения интересов его родственников - претендентов на имущество в случае смерти малолетнего.

В Русской Правде (пространная редакция) в ст. 99 имеется сле­дующее упоминание об опеке: «Если после смерти отца в семье оста­лись малые дети и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим». Вместе с тем перед смертью отец мог назначить опекуном и совершенно постороннее (стороннее) лицо. В любом случае опеку­ну при свидетелях передавалось во временное пользование движимое и недвижимое имущество осиротевшего ребенка за вознаграждение из доходов с этого имущества. В те далекие времена опека продолжалась до тех пор, пока «оны не возмужают» и не «поднимутся». Появление метрических записей, может быть, помогло более точно определить возраст выхода воспитанника из-под опеки. Несмотря на скупость в далеком прошлом информации об опеке, в ней ясно просматривается ее основная задача - сохранение для осиротевшего ребенка семьи. Тот, кому отдавали на руки осиротевшего ребенка, назывался печальником, ему поручалось печаловаться о детях, а печаль - это больше, чем забота. Она включает и нравствен­ное участие. Термин же «опека» русское законодательство заимство­вало позже, из литовского права.

Многочисленные реформы Петра I коснулись и опеки. Он учреж­дает магистраты и обязывает их (а не Церковь) смотреть, чтобы сиро­ты не оставались без опекунов. Назначение опекунов и наблюдение за ними поручается тем же магистратам. Этот момент можно считать первым установлением опеки как особого государственного учрежде­ния с властью, контролирующей деятельность опекунов. В указе 1714 г. «О единонаследии» на наследника недвижимого имущества возлагается обязанность печься о малолетних братьях и сестрах и охранять их имущество до совершеннолетия. В этом же указе подтвер­ждалось, что опека должна быть только законной, то есть установлен­ной магистратом. Но уже в инструкции о магистратах родите­лям разрешалось назначать опекуна в своем завещании. Если родите­ли этим правом не воспользовались, то опекуна назначал магистрат.

Таким образом, при Петре I существовали три вида назначения опекунов: по завещанию родителей; в соответствии с законными пра­вилами; по распоряжению правительства.

Серьезные перемены в правовом регулировании отношений по опеке над несовершеннолетними детьми связывают с появлением в ноябре 1775 г. указа Екатерины II, который назывался «Учреждения для управления губерний».  В 1785 г. было установлено различие между опекой и попечитель­ством. Оно состояло в том, что до 14 лет ребенок числился под опе­кой, а с 14 до 21 года над ним устанавливалось попечительство. После смерти Екатерины II Павел I передал опеку в ведение «Юстицким гражданских дел департаментам городского правления». Однако заложенные указом императрицы Екатерины основы опеки остались неизменными до октября 1917 года. Особенно привлека­тельным оказался принцип сословности, нашедший свое дальнейшее развитие в последующие после 1775-го годы, когда стали возникать все новые и новые виды опек, пока их не образовалось свыше двадца­ти. Но среди них по-прежнему главное место занимала опека над нес­овершеннолетними. В 1869 г. в России предпринимались попытки создания бессо­словной опеки, но они не получили дальнейшего развития.  После октября 1917 г. институт опеки стал общегосударствен­ным. Что же касается правовых основ, то ими стало новое брачно-се­мейное законодательство. Одним из первых кодексов послеоктябрь­ского периода был кодекс 1918 г. «Об Актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве». Он включал в себя спе­циальный раздел, именуемый «Опекунское право» и посвященный, главным образом, опеке над несовершеннолетними. В этом кодексе нашла довольно широкое развитие административно-правовая сто­рона опеки. Учреждением, ведающим опекой, являлись отделы социального обеспечения при губернских совдепах. Они ведали всеми вопросами опеки и на местах. Основное отличие опеки того времени - это охрана личности подопечного, его личных интересов, тогда как имущественные права несовершеннолетнего находились как бы вне сферы внимания. То есть вместо охраны принадлежавшего ребенку недвижимого имуще­ства и добросовестного управления этим имуществом в задачу опеки ставилась в основном возможность его выживания.

По семейному кодексу 1918 г. опеке подлежало всякое несовер­шеннолетнее лицо, не находящееся на попечении родителей. Пользу­ясь терминологией прошлого - «ребенок, не находящийся под роди­тельской властью». Налицо продолжение линии на государственно­правовую охрану сироты при живых родителях. Но при этом суще­ствовала ориентация на установление опеки и тогда, «когда родитель­ские права применяются не для лучшего воспитания детей, не в инте­ресах детей, не для блага их, а в ущерб им». Другими словами, когда родители «дают им воспитание, противоречащее всем началам ново­го строя, внушают детям вражду и ненависть к советскому строю и к коммунизму, развивают в детях контрреволюционные идеи, препят­ствуют воспитанию детей на трудовых началах, не отпуская их в тру­довую школу...».

Второй по счету семейный кодекс России, введенный в действие с 1 января 1927 г., по-прежнему много внимания уделяет опеке и попечительству над несовершеннолетними как способу защиты их личности, законных прав и интересов, охраны их имущества в слу­чаях, предусмотренных законом, но по-прежнему опекун назначался государством. Что же касается имущественных интересов, то, провозгласив без­возмездность выполнения опекунских обязанностей, этот семейный кодекс, во-первых, называл источник средств существования подо­печного - доходы от его имущества, а при отсутствии таковых - сред­ства, отпускаемые органами социального обеспечения; во-вторых, позволял опекуну получать вознаграждение при наличии имущества у несовершеннолетнего в размере не выше десяти процентов извлека­емого из этого имущества дохода.

В годы Великой Отечественной войны ряд вопросов опеки решался постановлением СНК СССР 1942 г. «Об устройстве детей, оставшихся без родителей», а в последующие годы различного рода подзаконными актами, посвященными опеке, которые имели своей целью приблизить ее к реальной действительности, превратить в более действенный инструмент охраны прав детей, утративших роди­тельское попечение.