Модели социальной политики и региональные особенности ее функционирования

 

Чтобы получить полную картину функционирования социальной политики в Российской Федерации необходимо проанализировать существующие модели социальной политики, которые характеризуют мировой социальные процессы. В существующих моделях социальной политики учтены все реалии развития отдельных групп государств. Однако их взаимное сравнение позволяет рассматривать сущность социальной политики по единым критериям, выявлять сильные и слабые стороны политики конкретного государства.

Рассмотрение наиболее характерных зарубежных моделей социальной политики способно дать представление об основных направлениях развития социальных процессов в России. Изучая мероприятия по регулированию социально-экономических процессов в других странах, где сложился достаточно эффективно регулируемый рынок, Россия может опереться на их опыт.

Итак, в мировой практике известны три модели социальной политики:

1. европейская;

2. скандинавская;

3. американская.[18, с. 48.]

Прежде чем охарактеризовать модели социальной политики, сложившиеся в различных странах, необходимо дать анализ самого термина «модель».

1 В социально-экономической литературе категория «модель» имеет два основных значения, тесно связанных друг с другом. Во-первых, модель – это абстрактное представление отношений между социальными явлениями. По определению Р. Шеннона, «модель – это представление объекта, системы или идеи в некоторой форме, отличной от целостности»[22, с. 222.] Она представляет собой простой и эффективный способ подражания.[25, с. 25.]

Основываясь на данном понимании модели, можно определить понятие «модель социальной политики» как общее представление, схему описания важных элементов социальной политики, ее целей, задач, инструментария, форм реализации во взаимосвязи с обуславливающими ее специфическими экономическими, демографическими, политическими и другими факторами. Она может представлять собой образец для подражания в том случае, если опыт является успешным.

И все же надо отметить, что разнообразие социально-экономических процессов не может быть сведено только к трем названным моделям. Необходимо также учитывать, что мировая экономическая мысль не установила четкой связи между формами регулирования социальных отношений и темпами экономического роста; не выявлены правила регулирования социально-экономических проблем. [24 с. С. 29.]

Первая и наиболее распространенная модель социальной политики – европейская.

Ее основу составляет сокращение числа занятых при росте

 производительности труда. Отсюда происходит и рост доходов работников. Данная социальная политика получила также название консервативной модели социальной политики или – еще одно ее имя – континентальной (в соответствии с ее геополитической доминантой). Страны-представители данной модели - Германия, Франция, Бельгия, Нидерланды и Люксембург и другие.

Центральным принципом европейской социальной политики является принцип социального страхования под государственным наблюдением. Эта модель базируется на принципе достижений, где труд определяет последующее социальное обеспечение. То есть отличительной особенностью системы социальной защиты трудящихся в континентальной модели социальной политики является ориентация мер, прежде всего, на трудоактивное население, то есть на рабочих, служащих и представителей мелкого бизнеса, имеющих более или менее постоянное занятие. Заметим, что в процветающих отраслях результат может быть очень высок. Проблемы же возникают при рассмотрении тех слоев населения, которые не заняты постоянно или вообще не заняты, и как следствие этого не имеют страховок. Степень налогового перераспределения в странах с европейской моделью социальной политики невелика, что вынуждает лиц, не имеющих социальных страховок, рассчитывать на местные благотворительные органы и общественную помощь, обычно не очень большую. Соответственно, европейская модель социальной политики ведет к появлению «двойного» общества – обеспеченного страховкой и общества, лишенного социальных прав.

Тем не менее, существование “двойного” общества в современном обществе постепенно вытесняется. Так в Германии – в стране, где максимально полно реализованы принципы континентальной модели - существует тенденция к постепенному распространению социального обеспечения, первоначально рассчитанного преимущественно на рабочих и мелких служащих, на все слои общества: после основания ФРГ расходы на социальные нужды составили 17% от ВНП, а к началу 90-х годов они достигли 31%.

Германия является первой страной в Европе и в мире в целом, которая ввела систему страхования.В роли страховщика в стране выступает Федеральное ведомство по вопросам труда. Средства социальной страховки наполовину состоят из отчислений рабочих и служащих и наполовину из отчислений работодателей.Право на пособие по безработице имеет тот, кто оказался безработным, зарегистрирован как таковой на бирже труда и в течение минимально трех лет делал взносы в страховой фонд. При этом он должен использовать все возможности для самостоятельного поиска работы и не отказываться от подходящей работы, предлагаемой биржей труда. Размер пособия у безработных, имеющих минимум одного ребенка, доходит до 67% чистой зарплаты. Не имеющие детей получают 60% чистой зарплаты. Выплата пособия производится, как правило, не более года; пожилым безработным (до 57 лет и старше) – максимум 32 месяца. Если и после этого срока безработный не найдет работы, он может подать ходатайство на получение пособия по безработице по бедности. У безработных, имеющих минимум одного ребенка, или у тех, чей супруг имеет минимум одного ребенка, оно может доходить до 57% чистой зарплаты. Однако при этом учитывается, имеют ли безработный, его супруга или лицо, с которым он проживает, другие доходы или состояние, превышающее определенный уровень. Кроме этого, Федеральное ведомство по вопросам труда может предоставлять, например, пособие работающим неполный рабочий день, “зимнее пособие” в строительной промышленности, когда работники страдают от сезонного перерыва в работе, пособие частично безработным, дотации на интеграцию в трудовую жизнь, на устройство на работу при создании новых фирм или пособие на преодоление первоначальных трудностей. Сюда же следует включить финансовую помощь на переподговку, пособие с целью повышения мобильности наемного работника, помощь на консультации и трудоустройство, средства на составление и подачу заявлений на работу, возмещение дорожных издержек при трудоустройстве [13,c. 104].

Что касается пенсий по выслуги лет, то в Германии они назначаются обычно в 65 лет при наличии 35 лет страхового стажа. Досрочная пенсия по старости (с 60 лет) существует для шахтеров с многолетним стажем работы под землей. Можно получать неполную пенсию с 63-летнего возраста. Условие 35-летнего стажа облегчено женщинам, для которых учитываемым периодом времени теперь является период воспитания детей до 10-летнего возраста» [19, c. 22].

В странах, применяющих европейскую модель социальной политики, Фонд социального страхования финансируется на разных условиях. Так, в Британии средства в социальные фонды поступают через налоги, в Германии и Франции – через систему непосредственных взносов в страховые кассы. Но принципы, на которых строится социальное страхование, едины.

Рыночные условия непременно сопровождаются процессом вытеснения нерентабельно работающих предприятий. Но в европейской модели социальной политики широко используется государственный контроль за тем, чтобы минимальное число работающих по найму перешло в ряды безработных и было лишено средств к существованию. Усилия государства при этом направляются на пресечение цепной реакции, в результате которой спад занятости и заработной платы в какой-либо отрасли распространяется на другие отрасли и вызывает кризис. Для этих целей формируются специальные централизованные бюджеты и внебюджетные фонды, призванные компенсировать недостающие финансовые ресурсы работодателю для покрытия социальных издержек.

В странах, реализующих континентальную модель социальной политики, очень широко используются гибкие формы занятости. В настоящее время почти 80% частных предприятий и 70% общественных учреждений в Германии работают в гибком режиме, используя разные варианты рабочего времени на договорной основе с заинтересованными работниками. Несмотря на это, в политике явно выражены принципы добровольности и планирования рабочего режима, значительную роль в этом играет “Бюро по трудоустройству”, помогающее улаживать противоречия между сторонами. Но переговорный процесс в рамках “Сотрудничества” не заменяет переговоров между работодателем и работником об уровне оплаты труда.

Таким образом, в европейской модели социальной политики явный акцент делается на пассивное регулирование в области безработицы, что сводится к компенсации за потерю работы и социальной поддержке. Лишь на втором месте стоят мероприятия, способствующие возвращению безработного на рынок труда, среди которых особо значимыми являются посредничество в приобретении профессии и поисках работы, консультирование работодателей по вопросам, связанным с ситуацией на рынке труда, и консультирование по выбору профессии. Важное значение среди активных мероприятий европейской политики имеет помощь в получении профподготовки. Ведомство предоставляет молодежи и взрослым субсидии на профессиональную подготовку, если у них самих нет для этого средств. Оно также финансирует меры по повышению квалификации путем предоставления пособия на проживание или оплаты расходов на обучение.

 Кроме этого, Федеральное ведомство по вопросам труда содействует интеграции в трудовую жизнь лиц, имеющих физические или умственные недостатки. На активную политику на рынке труда Германии в 1999 году было затрачено 45,3 млрд. марок. Число лиц, охваченных мерами в сфере трудоустройства и занятости, составило в среднем почти 1,5 млн. человек. Это при том, что безработицей в 1999 году было охвачено в среднем 4,1 млн. человек (10,5%).

Второй отличительной особенностью европейской модели социальной политики является то, что она построена на принципах социального диалога и солидарности. Так, в Германии хорошо отлажен механизм социального партнерства. Крупнейший немецкий профсоюз включает 7 млн. членов, то есть 35% всех наемных работающих страны, в то время как в США в профсоюзе состоят 1,9 млн. человек, то есть 2% всех наемных работающих. Сдержанность немецких профсоюзов в отношении забастовок уравновешивается полномочиями, предоставленными системой совместного принятия решений. На каждом предприятии, где занято более 5 человек, может быть избран производственный совет, который обладает достаточно широкими правами. Этот механизм производит совет в ранг партнера работодателя. Важнейшим институтом социального партнерства в Германии является тарифная автономия как форма социального компромисса. Он означает установление заработной платы в тарифном договоре между профсоюзами и союзами работодателей. Эти две структуры имеют монополистический характер, государство в данном процессе не участвует. Система совместного принятия решений дополняется системой коллективных договоров о заработной плате в масштабе отрасли.

Итак, европейская модель социальной политики, когда работники большей частью не являются собственниками предприятий, на которых они работают, но обладают немалыми правами на тарифных переговорах о заработной плате (через профсоюзы) и при принятии решений (через представителей в Совете предприятия и в наблюдательном совете) – как это происходит в Германии - достаточно привлекательна и для использования в странах с реформирующейся экономикой.

Отметим существующие недостатки европейской модели политики. Закрепленный в соглашениях между профсоюзами и союзами работодателей высокий минимум (тариф) заработной платы, обязательный для всей отрасли, провоцирует перманентную высокую безработицу: предприниматели не могут позволить себе увеличить издержки, выплачивая и высокую зарплату, и делая связанные с ней дополнительные выплаты, поскольку дорогой товар становится неконкурентоспособным. Но вместо более гибкой политики оплаты труда (в частности, использование пониженных – с согласия работников – расценок в период плохой конъюнктуры), они вынуждены сокращать рабочие места, поскольку снижение тарифа и, соответственно, сохранение рабочих мест противоречит принципам тарифных соглашений

.Иная модель социальной политики носит название скандинавской.

При такой политике обеспечение занятости гарантировано практически всем трудящимся путем создания рабочих мест в государственном секторе со средними условиями оплаты труда. Таким образом, «общественный» сектор, охватывающий предприятия и учреждения, находящиеся во владении государства и муниципалитетов (коммун), достаточно велик, но все же определяющим является частный[23, c. 51].Данная модель политики предполагает более поздний выход на пенсию, высокий уровень оплаты при невыходе на работу по уважительной причине. Такая модель социальной политики характерна для Финляндии, Дании, Норвегии и, конечно же, Швеции.

Главным принципом социального обеспечения в скандинавской модели является универсализм. Имеется в виду, что социальное обеспечение - это право всех граждан, гарантированное главным образом государственным сектором (бюджетом). Этот фактор отличает скандинавскую модель от европейской модели социальной политики, которая реализует принцип социального обеспечения более осторожно.

В условиях рыночных отношений для скандинавских стран характерным является то, что проведение социально-экономических реформ происходит весьма взвешенным, осторожным способом, далеким от методов «шоковой терапии», не возлагающих чрезмерных тягот на население, привыкшее к социальной защищенности и высокому уровню жизни.

В скандинавской модели политики государственный сектор несет ответственность не только за расширение и финансирование социального обеспечения, но и за создание различных социальных служб. Это возможно при наличии сильного, но децентрализованного управления.

Подход к решению национальных проблем базируется на следующих принципах:

1. Все люди имеют одинаковую ценность, независимо от возраста и производительности. Общество не может «выбросить» слабые элементы и должно предоставить слабым возможность удовлетворения своих потребностей.

2. Социальные услуги и сервис предоставляются на добровольных началах. Если же клиенты не могут нести за себя ответственность, они могут быть принудительными.

3. Социальная защита должна быть непрерывной, охватывать все сферы жизни человека и давать возможность жить нормальной жизнью.

4. Социальная защита должна быть гибкой, доступной и способной выравнивать социальные условия для всех групп населения. Такой подход помогает преодолеть разрыв, как в физических, так и в социальных возможностях «слабых» групп и всего общества. В частности, все должны иметь возможность получить образование, квалификацию и оплачиваемую работу, т.е. стать нормальными, самообеспеченными членами общества.

Основываясь на эти принципы, скандинавские страны действительно сумели гармонизировать социальные отношения, найдя в целом приемлемые подходы к решению серьезных проблем, связанных с дифференциацией оплаты труда, равноправием независимо от пола и возраста, адекватным пенсионным обеспечением и социальным страхованием. Именно в Швеции, которая является классическим представителем скандинавской модели социальной политики, на протяжении десятилетий не было крупных забастовок, отсутствовала массовая безработица, возникли и получили развитие «политика полной занятости», «солидарная система зарплат». Так, в государственном регулировании социально-трудовых отношений в Швеции принцип «равная оплата за равный труд» означает, что не различная прибыльность фирм и отраслей, а тип и природа труда должны быть нормой для установления заработной платы. Отметим, что степень участия трудящихся Швеции в профсоюзном движении очень высока: так, ведущая организация работников физического труда – Центральное объединения профсоюзов Швеции – включает около 90% всех рабочих страны; порядка 75% служащих входят в Центральное объединения профсоюзов служащих.

Скандинавская модель социальной политики предполагает значительное вмешательство государства в экономическую и социальную жизнь страны. При этом частный капитал формально освобождается от многих «непроизводительных» для него видов затрат, поскольку государство берет на себя преобладающую их часть (основную долю расходов на поддержание занятости, образование, здравоохранение, развитие социальной инфраструктуры и другие).

Опыт Дании в этой связи может представлять интерес с точки зрения реализации активной социальной политики. Существующая система ротации рабочего времени в Дании основана на реализации трех целей: во-первых, повышении квалификации и конкурентоспособности работника на рынке труда; во-вторых, обратном включение безработного в трудовой процесс; в-третьих, уменьшении социальных выплат и, таким образом, повышении конкурентоспособности экономики в целом. Инициатива в Дании идет не сверху, а снизу. Эта система была впервые применена в 1987 году на одном предприятии в городе Фунен: энергичная управляющая стала здесь практиковать передачу рабочих мест из рук в руки с целью переквалифицировать работающих женщин. С 1994 года система стала важной частью реформирования рынка труда в Дании. Одновременно с системой ротации рабочего места было учреждено право наемного работника на один год отпуска для переподготовки. В течение этого года он получает выплаты в размере пособия по безработице, не считаясь безработным. В последствии к этому прибавился еще и отпуск на воспитание детей. Помимо прочего, это привело еще и к тому, что мужчины стали принимать участие в семейных делах. Подобная система охватывает в настоящее время 4,3% работников. Временно высвожденные рабочие места занимаются на 70%, в 35% случаев за счет безработных. Долговременных безработных эта система коснулась мало. Преимущества от этой системы получают общественный сектор и крупные предприятия частного сектора. 1/3 пришедших на замену остается работать на данном предприятии. Недостатком такой системы, применяемой на рынке труда в Дании, видится большие расходы на поддержание подобной системы. Кроме этого, экономическая эффективность этой системы зависит от того, насколько успешна переподготовка работников. Если в результате повышается их квалификация и производительность труда, система имеет дополнительный эффект.

Значительно меньшая часть средств в скандинавской модели предназначена для компенсации потерянных доходов безработным – пассивные меры (соотношение активных мер и финансовых компенсаций в других моделях социальной политики противоположное – как мы видели на примере европейской модели)[35, с. 105].Так, страхование по безработице в скандинавской модели социальной политики имеет ряд отличительных черт: например, для получения пособия человек должен быть членом кассы по безработице, организуемой профсоюзами. В таких кассах состоит более 2/3 всех занятых в Швеции. Занятые неполное рабочее время, работающие в сельском хозяйстве, сезонные работники и предприниматели, как правило, не застрахованы. Лица в возрасте старше 20 лет, не зарегистрированные в соответствующих кассах, также могут получать пособия по безработице, также могут получать пособия, но период их выплаты короче (150 дней, вместо обычных 400).

К недостаткам скандинавской модели социальной политики относят высокий уровень прямого налогообложения, происходящий преимущественно по прогрессивным ставкам с целью выравнивания уровня доходов населения. Это является своеобразным тормозом экономического роста стран, использующих данную модель социальной политики.

Но, отметим, что опыт скандинавских стран может быть полезен в двух аспектах.

Во-первых, весьма ценен опыт формирования и проведения активной социальной политики, доказавшей высокую эффективность как в смысле ликвидации неблагоприятных для человека последствий безработицы, так и в сокращении издержек государства на социальную помощь безработным, окупаемости расходов на социальную политику в виде налогов и взносов на социальное страхование.

Во-вторых, этот опыт интересен методами государственного регулирования, ограничивающими стихию рынка, что обеспечивает социальную защищенность и адаптацию населения к проводимым реформам.

Третья модель носит название американской модели социальной политики. Она ориентируется на создание рабочих мест, не требующих высокой производительности для значительной части экономически активного населения. Кроме того, для данной модели характерны низкая оплата времени отсутствия на рабочем месте, небольшая занятость в госсекторе при высоком уровне занятости в сфере частных социальных услуг. Американскую модель называют, кроме того, либеральной моделью социальной политики. Странами представителями модели такой социальной политики являются США, Ирландия, Греция, Испания и Италия [29, с. 28].

Итак, либеральная модель социальной политики основана на философии, сводящейся к тому, что каждый – кузнец собственного счастья (несчастья). Общество в принципе не должно вмешиваться в его выбор и мешать ему таковой осуществлять, если этот выбор не нарушает общественных устоев, либо помогать ему, кроме тех случаев, когда он по объективным причинам лишен возможности ковать свое счастье.

Итак, еще раз отметим, что не существует панацеи от социальных проблем. То, что эффективно функционирует в одной стране, не означает, что будет таков же результат и в другой. Тем не менее, сущность взаимоотношений государства и рынка, везде одинакова. Посредством построения моделей социальной политики можно разработать специфические концепции защиты населения, пригодные для российских условий [14, с. 39].