Взаимодействие прокуроров с органами представительной (законодательной) и исполнительной власти, местного самоуправления, контролирующими и другими органами

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами исполнительной власти единую систему исполнительной власти государства, обеспечивают охрану собственности и общественного порядка, организуют борьбу с преступностью.

Соответственно и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Названный перечень вопросов свидетельствует об общности задач, которые должны решать совместными согласованными действиями органы прокуратуры и органы представительной и исполнительной власти, местного самоуправления. Их взаимодействие строится с учетом свойственных представительным и исполнительным органам власти, органам местного самоуправления формам деятельности: проведение заседаний, сессий.

Прокурорам, в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре, предоставляется право участвовать в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом в одних случаях прокурорское участие в работе названных органов заключается в виде «присутствия», т.е. с правом совещательного голоса или наблюдателя с целью получения информации по вопросам состояния преступности и законности, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными правоохранительными органами.

В других случаях, при рассмотрении внесенных прокурором представлений и протестов на заседаниях соответствующих органов в виде непосредственного участия прокурора. Такое участие предполагает наличие права прокурора выступить на заседании, дать анализ правонарушений, поддержать внесенные им акты реагирования, представить дополнительные разъяснения существа нарушенного закона.

Исходя из этих особенностей, к формам взаимодействия прокуратуры с представительными (законодательными) органами власти, органами местного самоуправления можно отнести:

• взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, по предупреждению преступлений и иным вопросам правоохранительной деятельности;
• совместную разработку и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью, а также выполнение этих программ;
• совместную деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;
• совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью;
• участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов;
• участие прокуроров в заседаниях органов представительной власти, местного самоуправления;
• предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых органами власти.

На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач.

Несколько иной характер взаимоотношений у прокуратуры с органами контроля. В первую очередь следует отметить, что, несмотря на различия в наименовании контролирующих органов (их называют органами межведомственного, специального контроля), речь в данном случае идет о государственных образованиях, на которые возложен надведомственный (внешний) контроль за соблюдением законов на организационно не подчиненных им объектах.

Это, как правило, структурные подразделения (главные управления, департаменты, отделы, инспекции) федеральных и региональных органов исполнительной власти, наделенные полномочиями осуществлять контрольные функции в определенной области управления. Среди них выделяются государственные комитеты, некоторые федеральные министерства, государственные федеральные службы и надзоры.

Они образованы специально для осуществления контрольных функций, для проведения проверок о соблюдении и исполнении на конкретном объекте действующего законодательства и целесообразности и эффективности использования предоставленных полномочий. В настоящее время насчитывается свыше 50 таких государственных образований.

Особенности правовой регламентации организации и деятельности органов контроля заключаются в том, что их правовые статусы приняты во исполнение и развитие федеральных законов и указов Президента РФ, соответствуют им.

С учетом организационно-правового статуса органов контроля прокуратура призвана строить отношения с ними так, чтобы обеспечить получение более полной информации о нарушениях и нарушителях законов и обстоятельствах, способствующих нарушению законов; не подменяя органов контроля, требовать от них проведения мероприятий, направленных на выявление и устранение нарушений законов, анализировать результативность актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.

Прокуратура в соответствии с предоставленными ей полномочиями, с одной стороны, вправе обязывать органы контроля проводить проверки в подконтрольных организациях и на предприятиях, требовать выделения специалистов для выяснения возникших в надзорной деятельности вопросов, а с другой стороны, прокуроры сами проверяют законность и полноту принимаемых контролирующими органами мер для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных к ответственности.

Эти обстоятельства позволяют выделить следующие формы взаимодействия прокуратуры с органами контроля:

• взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов;
• участие представителей органов контроля в рабочих группах по подготовке координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, а также в работе таких совещаний;
• привлечение специалистов из контролирующих органов для участия в прокурорских проверках;
• участие прокуроров в рассмотрении органами контроля протестов и представлений.

На развитие форм взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами в определенной мере повлияет совершенствование функции прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов. При выборочном, избирательном характере этого надзора органы прокуратуры основное внимание должны будут уделять надзору за исполнением законов самими органами контроля, особенно в части всесторонности и полноты выявления ими нарушений, принятии мер по их устранению и наказанию виновных.

При ином, более широком предмете надзора, основные усилия прокуратуры будут направлены на проверки исполнения законов собственными силами или с привлечением необходимых специалистов, в том числе и работников органов контроля. Соответственно, в зависимости от направленности прокурорского надзора, будут изменяться прежние и появляться новые формы взаимодействия прокуроров с органами контроля.

Общность задач, стоящих перед органами прокуратуры, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, органами юстиции по защите и охране Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, заключающихся в выявлении и устранении несоответствий правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, конституциям и уставам ее субъектов, обусловливает необходимость обеспечения тесного взаимодействия прокуратуры и с указанными органами.

Основой взаимодействия прокуроров субъектов РФ с конституционными (уставными) судами служит предоставление в ряде субъектов РФ права прокуроров субъектов РФ обращаться с запросом в эти суды о проверке соответствия конституциям, уставам субъектов РФ нормативных правовых актов региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

При установлении этими судами по запросу соответствующего прокурора несоответствия такого правового акта конституции или уставу субъекта РФ, конституционный (уставный) суд признает этот акт не соответствующим конституции, уставу субъекта РФ и он автоматически утрачивает силу. Этим самым достигается эффективность прокурорского реагирования на нарушения законов, а главное — совместными действиями прокуроров и судов субъектов РФ обеспечивается режим законности в стране.

Взаимодействие органов прокуратуры и органов юстиции РФ осуществляется в соответствии с Соглашением Генеральной прокуратуры и Министерства юстиции РФ от 25 марта 1998 г. № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов РФ, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений».

Этим соглашением предусмотрены следующие формы взаимодействия:

• обмен информацией об издании незаконных правовых актов органами государственной власти и субъектов РФ, федеральными органами исполнительной власти;
• проведение совещаний у руководителей двух ведомств;
• осуществление совместных обобщений материалов о нарушениях законов в рассматриваемой сфере;
• проведение согласованных мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной деятельности общественных и религиозных объединений;
• разработка совместных предложений по совершенствованию законодательства о государственном надзоре и контроле за нормотворческой и правоприменительной практикой федеральных министерств и ведомств, субъектов РФ, общественных и религиозных объединений.

 

 

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*

 

Координационная функция прокуратуры нормативно определена в ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 17 ноября 1995 г.).

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26 июня 1997 г. № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» реализация полномочий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью признана одним из важнейших направлений работы органов прокуратуры.Предписано: «Регулярно, но не реже одного раза в квартал, проводить координационные совещания руководителей органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов федеральной службы налоговой полиции и органов таможенной службы с приглашением при необходимости на них руководителей исполнительной и представительной (законодательной) власти, судов и другихзаинтересованных ведомств. Разрабатывать и осуществлять совместныемеры по борьбе с преступностью. Возложить на прокуроров субъектов Российской Федерации координацию деятельности по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов, военных, транспортных и других специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации» (п.3).

Приказом Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» от 5 июня 2000 г. № 98 образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, на которые возложено осуществление «координации деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью» (п.4).

Основной целью координацииявляется повышение эффективности воздействия на преступность путем разработки и осуществления правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Борьба с иными, непреступнымиправонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких правонарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные (например, налоговые, таможенные правонарушения).

Под борьбой с преступностью подразумевается деятельность уполномоченных государственных органов по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению, уголовному преследованию и наказанию виновных в их совершении.

Понятие правоохранительного органа по борьбе с преступностью. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не указан исчерпывающий перечень органов, относящихся к числу правоохранительных. Другими законодательными или иными нормативными актами также не определены понятие, содержание и структура правоохранительнойсистемы вцелом в стране, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах эти термины широко употребляются.

Одни и те же государственно-правовые структуры относятся к «числу сил обеспечения безопасности», «к органам охраны правопорядка», «к специальным службам», «к правоохранительной системе». Это объяснимо, ибо задачи и функции этих органов имеют общие признаки, позволяющие допускать многообразие терминов. Нередко их обобщенно называют «органы уголовной юстиции».

Возлагая на прокуратуру функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, законодатель не определил ни круг таких органов, ни критерии, по которым они могут быть отнесены к числу правоохранительных органов. В ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» названы лишь органы МВД, налоговой полиции, Федеральной службы безопасности и Государственного таможенного комитета. Однако и в этом случае остается неопределенным, по каким отличительным признакам та или иная государственно-правовая структура отнесена к числу правоохранительных органов; тем более, не вполне ясно, какие органы относятся к правоохранительным в числе «других» (п.1 ст.8).

.Круг таких органов определен Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Согласно ст.13 Закона к ним отнесены:

1) органы внутренних дел Российской Федерации;

2) органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации;

3) федеральные органы налоговой полиции;

4) федеральные органы государственной охраны – Федеральной службы охраны Российской Федерации и Службы безопасности Президента Российской Федерации;

5) органы пограничной службы Российской Федерации;

6) таможенные органы Российской Федерации;

7) Служба внешней разведки Российской Федерации;

8) Министерство юстиции Российской Федерации.

Принципы координации

оординация осуществляется на основе равенства всех ее участников, самостоятельности каждого правоохранительного органа при выполнении согласованных решений, ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение решений при непременном соблюдении законности. Это основополагающие принципы.

В Положении также закреплен принцип гласности, который действует в той мере, в какой он не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне. В этой связи положительной следует признать практику освещения органами прокуратурами работы координационных совещаний в средствах массовой информации.

Принципами координации также являются системность и постоянство координации, при соблюдении которых обеспечивается эффективность работы всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью на всех уровнях, а следовательно, – воздействия на преступность.