Российская практика применения Закона в отношении НКО-иноагентов

Некоторые отечественные авторы безапелляционно заявляют, что «в контексте установления особого правового статуса для некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, российское законодательство соответствует общепринятым демократическим принципам»^[23]. Более того, довольно распространена в нашей науке и позиция, согласно которой законодательство РФ и США в части регулирования деятельности иностранных агентов является идентичным^[24].

Давайте же просто оценим практику применения нашего закона на предмет соответствия принципу правовой определенности, качеству закона, который является ключевым при оценке приемлемости любого нормативного акта, как с точки зрения ЕСПЧ[25], так и Конституционного Суда РФ[26].

Так, например, в аналитическом докладе «Иностранные агенты: мифические враги и реальные потери российского общества»[27] приведено до 70 оснований (?!) признания НКО выполняющими функции иностранного агента, полностью соответствующих критериям политической деятельности по статье 2 Федерального закона № 121-ФЗ.

Если привести статистику Минюста РФ, то в 2014 году в число иноагентов было включено 52 организации, в 2015 году там было уже 81 организация. В 2016 их стало 154. Но уже с 2017 года наблюдается спад:103 организации – 2017 год, 75 – 2018 год, 72- в 2019 год. Если проанализировать данные реестра Минюста, то подавляющее число НКО, включенных в реестр иноагентов, составляют правозащитные, экологические, благотворительные организации, просветительские организации, организации в сфере охраны здоровья и борьбы с коррупцией[28].

Примеров можно привести много. Так, во многих случаях правоприменительные органы признавали политической деятельностью ту деятельность, которая согласно закону является исключением (в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность)[29]. Более того, в практике были случаи, когда уполномоченный орган признавал политической деятельностью не конкретные акции или мероприятия соответствующей НКО, а всю деятельность НКО «в своей совокупности»[30].

Типичным является следующий случай. Свердловский областной общественный фонд «Эра здоровья» был включен в реестр иноагентов 11 октября 2016 года на том основании, что целью его политической деятельности определялось «оказание влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия... в виде профилактики ВИЧ/СПИДа среди населения Свердловской области»^[31].

В другом случае, рассматривая вопрос о включении в реестр автономной некоммерческой организации «Юристы за конституционные права и свободы» суд признал, что политическая деятельность может выражаться «в том числе в публичных обращениях к органам государственной власти, в распространении с использованием современных технологий своих оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики». Суд также признал политической деятельностью «формирование мнения граждан Российской Федерации о нарушениях прав и основных свобод человека, а также анализ, оценку действующего законодательства», а также «нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и (или) гражданского общества»^[32].

А в решении по заявлению «Правозащитного центра «Мемориал» суд признал политической деятельностью «сбор и распространение информации о политически-мотивированных арестах и задержаниях, включая информацию о конкретных уголовных делах и правоприменительной практике»^[33]. В решении по заявлению некоммерческой организации «Фонд содействия защите прав и свобод граждан «Общественный вердикт» тот же Замоскворецкий районный суд г. Москвы признал политической деятельность, связанную с предоставлением юридических консультаций участникам публичных мероприятий, а также сбор и распространение информации о нарушениях прав и свобод граждан при задержаниях на публичных мероприятиях[34].

Список конкретных решений Минюста о включении в реестр известных правозащитных и благотворительных организаций можно приводить и дальше. Но наибольший общественный резонанс вызвало решение о включении реестр иноагентовсамого известногов нашей стране научно-просветительского Фонда некоммерческих программ Д.Зимина «Династия», благодаря которому в России были изданы сотни научных и научно-популярных изданий российских ученых. 25 мая 2015 года Фонд был включен в реестр «иностранных агентов» после того как проверка, проведенная Минюстом России, выявила, что организация профинансировала два проекта фонда «Либеральная миссия» (книга «Право и власть» и семинары «Я думаю»)^[35]. В итоге, Фонд объявил о прекращении своей деятельности с 31 октября 2015 года^[36].

Но самым шокирующим фактом использования закона об иноагентах применительно к социальным НКО, чья деятельность связана с защитой прав больных людей, является признаниеиноагентом Саратовской региональной общественной организации инвалидов, больных сахарным диабетом. Причем подробная аргументация признания ее иноагентом дана в решении Саратовского областного Суда № 12-197/2018 от 6 июля 2018 года по делу № 12-197/2018[37]. Суд прямо указал, что «действия Саратовской региональной общественной организацией инвалидов, больных сахарным диабетом, связанные, в том числе с распространением мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике, были направлены на формирование общественного мнения, формат мероприятий и публикаций, в рамках которых изложена позиция руководителя организации, и рассматриваемые на них вопросы имели целью привлечение внимания со стороны органов государственной власти и общественности, а также общественный резонанс». Иными словами, достаточно просто выступления в прессе руководителя организации о проблемах, связанных с государственным финансированием помощи больным сахарным диабетом, ив результате организация сразу признаетсяиноагентом.

Очевидно, что во всех демократических странах указанные выше мероприятия и действия НКО относятся к классической деятельности некоммерческих организаций, а, следовательно, не влекут за собой никаких негативных последствий для НКО, в том числе дополнительных правовых обязательств.

Сравнение российского закона об иноагентах с американским законом 1938 года «О регистрации иностранных агентов» (далее по тексту - FARA)

Как известно, при принятии закона № 121-ФЗ в 2012 году представители российских органов власти заявляли^[38], что российское регулирование базируется на американском законодательстве, а именно на Законе США 1938 года «О регистрации иностранных агентов» (ForeignAgentsRegistrationAct, 22 U.S.C. § 611–621)^[39].

Если кратко передать существо американского закона об иностранных агентах, принятого в целях борьбы с профашистскими организациями, активно создаваемыми в США в конце 30-х годов прошлого века, то, чтобы внести физическое лицо или организацию в т.н. реестр FARA (после поправок 1966 года) правительство США обязано привести доказательства, что они действуют «по приказу» или «под контролем» иностранного заказчика (т.е. иностранного правительства или иного субъекта) и представляют интересы иностранного принципала перед правительством США  (параграф 611 (с). Нужно отметить, что в отличие от 40-х годов прошлого века административная и уголовная ответственность была практически полностью заменена на гражданско-правовую ответственность. Причем в 1995 году после принятия специального Закона о «раскрытии» лоббирования, любые экономические лоббисты (организации или физические лица) должны быть зарегистрированы по закону FARA.

Суть американского механизма действия закона об иноагентах сводится к тому, что американский минюст направляет письмо лицу, которое осуществляет лоббистские функции, а получатель такого письма или проходит регистрацию по закону FARA, или обоснованно отказывается признать себя иноагентом. Если получатель письма отказывается на него отвечать и при наличии оснований проводится расследование ФБР и в дальнейшем суд может признать это лицо иноагентом и применить меры ответственности.

Есть несколько фундаментальных различий между американским и российским законом об иноагентах.

1.FARA в отличие от российского закона № 121-ФЗ требует от государства доказать конкретные факты действий по поручению между иностранным заказчиком и НКО или физическим лицом, т.е. отношения по аналогии с гражданско-правовыми обязательствами по типу- «агент-принципал».

2.FARA в сравнении с Федеральным законом № 212-ФЗ четко указывает на виды регулируемой законом деятельности, выделяя среди них политический лоббизм, рекламные и консультационные услуги в интересах иностранного заказчика.

3. Еще одно важнейшее отличие закона FARA состоит в том, что в английском языке термин «агент» не имеет никаких негативных коннотаций и обозначает «представителя» любого лица, включая государство или иных лиц. В российском же праве термин «агент» имеет, как указывалось выше, сразу несколько значений, причем в большинстве своем в «уничижительно-негативном» контексте («шпион», «предатель», «пособник» и т.д.).

4. Закон FARA требует публичного раскрытия информации о действиях в качестве агента лиц или организаций, которые представляют и лоббируют (среди государственных органов, в СМИ) иностранные государства или какие-либо иностранные организации. И он вообще не направлен против НКО.

5. При этом американский закон прописывает, что организация должна полностью финансироваться иностранным принципалом, либо с его стороны финансирование должно составлять большую часть доходов американского посредника. Для признания агентом в России достаточно любой, самой минимальной, хоть в 1 доллар, суммы, полученной из-за рубежа.

В тоже время российский закон вообще не требует от Минюста доказывания фактов действий в интересах иностранногозаказчика-жертвователя! Так в деле по признанию иноагентом региональной общественной организации «Союз «женщины Дона» Замоскворецкий районный суд г. Москвы прямо указал, что доказательств«наличия каких-либо агентских поручений не требуется для того, чтобы некоммерческая организация считалась выполняющей функции иностранного агента»[40].

Также нужно заметить, что после 1966 года ни одного уголовного дела не было выиграно Минюстом США в отношении привлечения к ответственности физических лиц по данному закону. В гражданском или административном порядке были признаны иностранными агентами всего несколько организаций (например, «ирландский Комитет помощи северу» (помогал семьям боевиков ИРА по поручению самой ИРА^[41]). FARAне может быть применен в отношении общественных организаций (в тех случаях, когда их деятельность носит религиозный, академический научный или художественный характер…»)^[42].

В федеральном реестре FARA сейчас значатся 7 иностранных российских агентов – это американские юридическиеи пиар-лоббисткие структуры, действующие винтересах РФ,Газпрома, Русала, партии «Родина». Там нет общественных организаций в российской интерпретации…^[43]. В FARA есть важное исключение, по которому политическая деятельность, не служащая преимущественно иностранному интересу, исключена из сферы применения закона (§ 613 пункт d)!

Таким образом, американский Закон FARA принципиально отличается от российского законодательства об иностранных агентах тем, что правоприменителю нужно доказать наличие конкретных фактов зависимости и контроля со стороны иностранного заказчика за предполагаемым «иноагентом». Для этого недостаточно установить факт получения денежных средств из-за границы, более того, НКО, получающие гранты от научных, просветительских или благотворительных фондов просто выведены из-под действия закона FARA.

В своем заключении от 16 октября 2013 года Венецианская комиссия Совета Европы и БДИПЧ ОБСЕ проанализировали законопроекты о внедрении института иностранного агента в Кыргызстане, по-сути копирующих Федеральный закон № 121-ФЗ. И Комиссия, и Бюро четко указали на абсолютную необоснованность проведения любых параллелей между американским законом FARA и Федеральным законом № 121-ФЗ. В Заключении однозначно сделан вывод, что российское законодательство является единственным европейским примером использования понятия «иностранный агент» для ограничения деятельности некоммерческих организаций^[44].

Конечно, автору можно попенять, что в ряде стран (Иран, Венесуэла, Беларусь, Туркменистан) уже давно существуют законы, жестко ограничивающие или прямо запрещающие иностранное финансирование неправительственных организаций. Но мы прекрасно понимаем, что в данных государствах существуют диктаторские авторитарные режимы, которые для сохранения своей власти и установили эти отсутствующие в демократическом обществе ограничения.