Административное право зарубежных стран: основные черты.

Наука административного права возникла в Западной Европе. Российские авторы в первой половине XIX в. обратились к идеям западной науки полицейского права, которая и была предшественницей науки права административного. Поэтому, изучая учебную дисциплину российского административного права, нельзя обойти вниманием вопрос о ее истоках.

Наука административного права прошла длительный путь формирования. Ей предшествовала камералистика - комплексная наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении, полицейской деятельности. Корни камеральной науки уходят в XVI столетие. Она зародилась в таких западноевропейских странах, как Австрия, Германия, Франция, Швеция. Толчком к становлению камералистики послужила острая потребность в поступлении финансов для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также необходимость по этой причине повышения уровня эффективности, упорядоченности той деятельности, которая была предметом изучения камералистики. Камералистика рассматривалась первоначально как совокупность административных и хозяйственных знаний по ведению камерального (дворцового, государственного) хозяйства.

Слово "камералистика" образовано от немецкого и переводится как "наука государственного управления". Оно происходит от позднелат. camera - дворцовая казна. В Западной Европе в раннем Средневековье это слово означало "казнохранилище", а позднее учреждение, ведавшее королевскими доходами, королевской казной, получило наименование камер-коллегии (нем.). В России камер-коллегия существовала в XVIII в. и ведала государственными доходами. Слову "camera" созвучно и исп. camara - палата, двор монарха.

В период раннего абсолютизма монарху (королю, царю, князю) принадлежала верховная и неограниченная власть. Он управлял государством, подвластной территорией, двором по собственному усмотрению и разумению, не опираясь на юридический закон. Соответственно, не было объективных предпосылок и юридических условий для формирования камералистики как правовой науки и дифференциации ее на составляющие отрасли знания.

Она возникла вначале как наука прагматическая, инструментальная со скромными задачами, но позднее преобразовалась в науку политическую с довольно объемным и многогранным предметом изучения.

Авторами наиболее ранних работ по камералистике являются М. Оссе (1506-1557)1 и Г. Обрехт (1547-1612)2. Первый из них предложил в своем политическом завещании (1556) образец правительства и управления в государстве. Второй подготовил сочинение "Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции", напечатанной в 1617 г. В пей он изложил проект всеобщей программы управления, показал особенности общественных отношений и взаимоотношений индивидов с государством, органами управления, административными (полицейскими) учреждениями.

Камералистику изучали в составе цикла административных, финансовых и экономических дисциплин студенты европейских средневековых университетов. Первые кафедры камералистики были созданы в университетах германских городов Галле и Франкфурта-на-Одере в первой половине XVIII в. В 50-е гг. того же столетия аналогичные кафедры открыли в университетах городов Гёттингена (Германия) и Вены (Австрия). С их появлением камералистика получила новый импульс в развитии. В университетах России камералистику начали преподавать со второй половины XIX в., т.е. только через 100 с лишним лет по сравнению с Германией.

В орбиту научных интересов камералистики постепенно вошли такие связанные с государственной политикой важные направления общественной жизни, как экономика, политика, государственное управление, полицейская деятельность, финансы, а также некоторые отрасли хозяйства (сельское, мануфактурное, горное, строительство). Благодаря более поздней, или "новой", камералистике и в ее недрах начался процесс формирования наук государственного управления, полицейского и административного права.

Перечисленные выше социальные области, направления, объекты были включены в предмет поздней камералистики не случайно. Они составляли основу существования общества, государств, правящих монархических режимов позднего средневекового периода. Поэтому, естественно, возникла общественная потребность в том, чтобы обеспечить достаточно высокий уровень развития таких объектов, их организации и ведения, эффективного управления ими.

Этимологический анализ слов, обозначающих ряд указанных объектов, вполне объясняет интерес к ним со стороны камералистики. Так, слово "экономика" переводится с греч. буквально как искусство ведения домашнего хозяйства, или искусство управления домашним хозяйством. Несомненно, в XVIII столетии оно уже имело более широкий смысл и распространялось на экономику любого уровня - от домашнего хозяйства до мирового. И слово "политика" переводится с греч. как искусство управления, по только не хозяйством, а государством. Социальная область, называемая термином "государственное управление", как и уже рассмотренные, убеждает нас в том, что в выборе объектов изучения поздней камералистики присутствовала определенная закономерность, которую характеризует управленческая направленность. Другая социальная область под названием "полицейская деятельность" той же направленности. Слова "политика" и "полиция" являются однокоренными. Они образованы от греч. слова polis, означающего город-государство в античном мире. Если первое переводится как искусство управления государством, то для второго будет уместен перевод искусство управления городом (искусство городского управления) и государством (искусство государственного управления). Ю. Н. Старилов пишет, что с термином "полиция" идентифицировалось внутреннее управление, исключая управление финансами, а литературу по управлению стали именовать полицейской наукой2, изучавшей структуру, организацию и улучшение работы административных служб.

Внутреннее управление в западноевропейских государствах XVIII в. было направлено на укрепление государственной власти, повышение собираемости налогов и сборов, развитие хозяйства. Одновременно полицейская деятельность охватывала установление порядка, обеспечение благосостояния и безопасности в обществе. Таким образом, представления о полиции того периода носили более общий управленческий характер и значительно отличаются от взглядов на современную полицию, ограниченную осуществлением правоохранительной деятельности, обеспечением общественного порядка и общественной безопасности.

Во второй половине XVIII и в XIX в. в Германии, Франции, Швеции и ряде других европейских государств сложилась устойчивая административная система, что обусловило расширение объема государственно-управленческой деятельности и соответственно развитие системы нормативных юридических актов, законодательства, регламентирующих такую деятельность. В указанный период обозначился повышенный общественный интерес к изучению государственного управления, полицейской (административной) деятельности, полицейского (административного) права, о чем свидетельствует появление посвященных им многочисленных работ разных западноевропейских авторов. В связи с этим наметилось выделение из камералистики в качестве самостоятельных наук государственного управления и полицейского права, а затем и науки административного права. Одновременно произошло естественное отграничение административного права от государственного права.

Наиболее значительными и концептуальными изданиями того периода представляются: "Основы (принципы) полицейской науки" (И. Юсти, 1756); "О полиции и муниципалитетах" (Ж. Пенге, 1789); семитомный "Справочник германского полицейского права" (Г. фон Берг, 1799^1806); "Принципы государственного управления" (Ч.-Ж. Боннен, 1812); "Административные нравы" (Ж. Имберт, 1825); "Государственное право королевства Вюртемберг" и "Наука о полиции по принципам правового государства" (Р. фон Моль, 1829-1831 и 1832-1833); "Очерки об администрации" (А. Вивьен, 1845); "Правовое государство" (О. Бэр, 1864); восьмитомная "Теория государственного управления" (Л. фон Штейн, 1865-1884); "Общее административное право" (О. фон Сарвей, 1884); "Теория французского административного права" и "Германское административное право" (О. Майер, 1886 и 1895); "Административная власть" (А. Шар-дон, 1912).

Проделанная представителями камералистики и полицейской науки за предшествующие четыре столетия исследовательская работа, практическая реализация идей теории разделения властей и правового государства, установление конституционных форм правления, организация административной юстиции и создание разумной системы законодательства в западноевропейских государствах обусловили, с одной стороны, формирование нового административного права, регулирующего осуществление административной (исполнительной) власти и ее отношения с частными лицами. С другой стороны, они с объективной необходимостью привели к пониманию полицейской деятельности как правоохранительной, обеспечивающей поддержание общественного порядка и общественной безопасности. На рубеже XIX и XX вв. полицейское право и административное право меняются местами. Первое становится частью второго, а второе, бывшее ранее частью первого, включает его в свой состав.

В XX столетии наука административного права продолжала развиваться в направлении большей социализации и гуманизации своей материальной основы, т.е. государственного (административного) управления и отрасли административного права. В западноевропейских странах интерес к административному праву и науке административного права продолжает оставаться высоким. По данной отрасли издаются фундаментальные монографии, учебники, многотомные справочники. Например, большой интерес представляют взгляды немецкого ученого Э. Форстхофа (1902 1974). Он предложил отказаться от узкого понимания административного права, акцентирующего внимание на "принуждающем управлении", использующем меры принуждения и прямое действие административной власти. Ученый сформулировал вывод о необходимости включения в предмет административного нрава "позитивного управления", стоящего на службе публичных интересов, обеспечивающего нормальное и необходимое существование населения и общества. Большое значение приобретают для административного права совместные действия государства (публичной власти) и граждан, правовой формой регулирования которых является публично-правовой договор.

Поздняя западноевропейская наука административного права выработала положение о том, что органы управления при осуществлении нормотворческой деятельности обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, разрешающим осуществление определенных управленческих действий. Другой интересной научной идеей является вытеснение из административного права учения об особом властном управленческом отношении и замена его правоотношением, направленном на обеспечение правопорядка, безопасности и благосостояния общества и граждан.