Понятие административного права. Административное право как часть публичного права, его отграничение от других отраслей права.

Основные положения административного права

Предметом административного права как отрасли права являются общественные отношения в сфере государственного управления, в пределах которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами. Закрепляя правила поведения в области государственного управления, административное право придает управленческим отношениям статус правоотношений. Специфика административных правоотношений — наличие специальных субъектов — органов исполнительной власти или иных исполнительных органов.

Государственное управление и исполнительная власть, представляя собой близкие понятия, включают три основных признака: управленческий (исполнительный) аппарат, выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную) и используемую им в этом процессе власть.

В юридической литературе управленческие отношения, регулируемые административным правом, классифицируют по особенностям их участников между:

соподчиненными субъектами исполнительной власти различного организационно-правового уровня (вышестоящие и нижестоящие органы);

несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства);

субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями и учреждениями (например, получение государственным предприятием у соответствующего комитета по управлению государственным имуществом разрешения на аренду имущества);

субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями, учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т. п.);

субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями;

субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

субъектами исполнительной власти и гражданами.Управленческие отношения можно также разделить в зависимости от конкретных целей их возникновения на внутренние и внешние.

Внутренние или внутриорганизационные отношения закрепляют систему органов исполнительной власти, взаимодействие между ними и их подразделениями, распределение прав, обязанностей и ответственности среди работников аппарата управления государственных и муниципальных органов. Например, организационная деятельность рабочего аппарата Федерального собрания Российской Федерации (подготовка материалов, помощь комитетам).

Внешние отношения закрепляют взаимоотношение субъектов исполнительной власти и граждан, государственных и негосударственных организаций.

Следовательно, административное право представляет собой отрасль российского права, содержащую правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с реализацией исполнительной власти.

Методом административно-правового регулирования является применение юридически властных предписаний, исходящих от властеуполномоченного субъекта. Односторонность волеизъявления юридически властного характера предполагает между участниками административно-правового отношения сочетание власти и подчинения, т. е. юридическое неравенство, присущее в значительной степени управленческим общественным отношениям.

Односторонними действиями, влекущими юридические последствия, выступают приказ, предписание субъекта административной власти, решение о выдаче или изъятии лицензии, постановление о наложении штрафа.

Источники административного права — это различные административно-правовые нормы. Многообразие общественных отношений с участием исполнительной власти порождает большое количество административно-правовых норм, которые отражены в нормативных актах.

К таким актам относятся:

1. Конституция Российской Федерации — России (в дальнейшем — Конституция РФ), принятая 12 декабря 1993 г. (ст. 77 посвящена формированию системы органов государственной власти; ст. 110 — 117 — формированию и функционированию исполнительной власти в РФ — правительству РФ; ст. 71-73 — разграничению предмета ведения между федеральными органами и органами субъектов РФ).

2. Законодательные акты — законы, принимаемые Федеральным собранием РФ, и постановления его палат — Совета Федерации и Государственной думы (законы “Об органах федеральной службы безопасности” от 22 февраля 1995 г.; “О пожарной безопасности” от 18 ноября 1994 г.; “Об обеспечении единства измерений” от 27 апреля 1993 г.; “О Государственной границе РФ” от 1 апреля 1993 г. и др.).

Представительные органы субъектов РФ (республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга) также могут принимать законодательные акты, содержащие нормы административного права.

3. Указы президента, имеющие нормативный характер: указ Президента РФ “Об утверждении “Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России”“ от 18 февраля 1993 г.; “О реформе представительных органов власти и местного самоуправления” от 9 октября 1993 г. и др.

4. Постановления правительства РФ, имеющие нормативный характер. Например, 18 августа 1995 г. правительство РФ приняло постановление “О мерах по обеспечению правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг)”.

Правительство Российской Федерации своими постановлениями утверждает также различные уставы, положения, стандарты. В частности, 18 августа 1995 г. правительством РФ утвержден Государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования.

5. Приказы, постановления государственных комитетов, министерств, комитетов и служб Российской Федерации.

6. Законодательства республик в составе РФ, указы президентов, постановления правительств, акты министерств и ведомств этих республик.

7. Постановления и распоряжения глав администраций.

8. Акты органов местного самоуправления.

9. Нормативные акты руководителей государственных предприятий и учреждений.

Взаимосвязь и разграничение административного права и иных отраслей права

Административное право взаимодействует с другими отраслями права. Главным образом целесообразно отграничивать административное право как публичное право от отраслей частного права (например, гражданского права).

Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Частное право допускает частную автономию и юридическую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц); в его задачи входит правовая регламентация общественных отношений, основанных на добровольности их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными липами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Предмет публичного права (как минимум его важнейших частей — государственного и административного права) — государство как носитель верховной и суверенной власти, а также государственная власть в ее различных проявлениях. Административное право как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности, функционировании исполнительной власти.

В административном праве сложился ряд теорий, в которых разграничивается частное и административное (публичное) право. Остановимся на трех из них.

Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами, и направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право — частным интересам. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения в целях установления основ социально-государственной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка и безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций.

Теория субординации (соподчинения), используемая для разграничения публичного и частного права, раскрывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном праве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковая степень подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений с помощью закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения и правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение соглашений, публичных или административных договоров).

Рассмотрим теорию относительности и допустимости правовых норм при регулировании отношений. Административное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулирования отношений государства или других государствен но-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего). Административное право — это особое право государства и его органов. Частное право — это право для каждого индивида и каждого субъекта права.

Административное право взаимодействует с гражданским правом. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, которые регламентируют гражданско-правовые отношения при условии, что они соответствуют нормам ГК РФ и иным федеральным законам. Взаимосвязь административного и гражданского законодательства прослеживается по некоторым институтам, например: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование; возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-пра- вовые институты включают нормы права, устанавливающие возможность применения к субъектам гражданского права административно-властных методов. По справедливому мнению Ю. А. Тихомирова, административное право нужно рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм.

Административное право конкретизирует своими нормами конституционное право и устанавливает возможность полной реализации конституционно-правовых норм (например, путем организации единой системы органов исполнительной власти, государственной службы, развития административного законодательства и административно-процессуального законодательства, административного судопроизводства, защиты прав и свобод человека и гражданина). Конституционное право определяет структуру административно-правового регулирования и устанавливает «стандарты» правового государства в установлении режима функционирования исполнительной власти.

Очень интересные и глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом. Предметом муниципального права являются отношения в сфере местного самоуправления. Однозначное отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную:

местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т. е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления;

местное самоуправление — один из главных способов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне;

понятие «местное самоуправление» объединяет понятия «местное» и «управление», указывая на его главным образом управленческую сущность;

важнейшие функции местного самоуправления реализуются через специальные муниципальные органы, при этом местное самоуправление имеет те же практические цели, что и государственное управление;

муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т. е. управления, осуществляемого органами управления, должностными лицами и служащими муниципального образования. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права формы, механизмы, методы и средства управления;

органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т. е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Для должностных лиц и муниципальных служащих установлен их правовой статус: традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;

правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом;

в сфере местного самоуправления доминируют традиционно понимаемые управленческие отношения;

органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны;

органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.

Таким образом, наука административного права, изучая различные аспекты проблемы управления, включает в предмет своего исследования и такой вид социального управления, как местное самоуправление. Изучение местного самоуправления — это логическое продолжение анализа более обширной темы управления в Российской Федерации, организации и сущности государственной власти, построения исполнительной власти и осуществления ее функций, а также децентрализации управления.

Финансовое право как система правовых норм, регламентирующих финансовую деятельность государства, основывается в определенных сферах и пределах на методах, используемых в системе административно-правового регулирования. Административно-правовые нормы устанавливают порядок осуществления финансовой деятельности государства, правовой режим деятельности налоговых органов, систему государственного финансового контроля, административную ответственность за совершение нарушений в финансово-правовой, бюджетной или налоговой сферах. Современная концепция методов правового регулирования финансовых отношений включает в себя применение дозволительного, обязывающего, запрещающего, рекомендательного, поощрительного, договорного, согласительного правовых методов при юридической регламентации отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства, субъектов РФ и муниципальных образований.

Метод финансового права является самостоятельным, оригинальным инструментом правового регулирования, специфика которого проявляется в его властно-имущественном характере, обусловленном особенностями предмета данной отрасли права, а также непосредственной связью с финансовой политикой государства.

Таможенное право, которое регулирует отношения в области таможенного дела, использует методы административно-правового регулирования и административные процедуры (хотя они и называются таможенными). Основной сферой правового регулирования в области таможенного дела являются отношения, возникающие в процессе: установления порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; таможенного оформления; таможенного контроля; обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и должностных лиц; установления и применения таможенных режимов; установления, введения и взимания таможенных платежей.

Административное право включает в себя, а порой и обеспечивает действие норм экологического и земельного права. Нормы законодательства об охране окружающей среды, санитарного законодательства используют многие административно-правовые институты для управления в соответствующих сферах государственной деятельности (например, экологический контроль, санитарно-эпидемиологический надзор). При этом для применения норм экологического или земельного права часто требуется административно-процессуальное обеспечение, т. е. нормы административного права позволяют на практике реализовывать потенциал норм указанных отраслей права (например, применение административной ответственности за нарушения экологического законодательства, при совершении нарушений санитарного законодательства).

Трудовое право сравнивают с административным, как правило, на примере институтов государственной службы и административного принуждения. В системе государственной службы в определенных пределах действуют нормы трудового законодательства. Такое положение устанавливается федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» содержатся рекомендации судам по применению трудового законодательства к отношениям, регулируемым нормами публичного служебного права. Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение трудового законодательства РФ.

Административное право, уголовное, а также уголовно-исполнительное право используют одинаковый метод правового регулирования — запрет, за нарушение которого наступает соответственно административная или уголовная ответственность. В уголовном праве установлена ответственность за преступления против интересов государственной и муниципальной службы, а также за нарушения правил, устанавливаемых нормами административного права (например, в области осуществления предпринимательской деятельности, против военной службы, против общественной безопасности и общественного порядка). Правоохранительная служба осуществляет свои задачи и функции в сфере действия как уголовного, так и административно-деликтного права. Управление в области исполнения уголовных наказаний основывается на традиционных характеристиках государственного управления, обеспечивающего выполнение конкретных задач уголовно-исполнительного права.

Административное право взаимодействует со многими другими отраслями как материального, так и процессуального права. Проводимые сравнительно-правовые исследования показывают наличие у многих отраслей права сходных с административным правом черт: порядка реализации правовых норм, отдельных правовых институтов, методов правового регулирования.

5.Предмет, метод, функции административного права.

Административное право — отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.

Как самостоятельная отрасль российского права административное право имеет свой предмет.

Предмет административного права регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации исполнительной власти.

Субъектами таких отношений выступают представители исполнительной власти, с одной стороны, а с другой — они же или граждане, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, профсоюзы и другие субъекты права.

Предмет отрасли административного права включает в себя изучение сущности исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и системы этой отрасли права, отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, правового статуса субъектов и объектов государственного управления, правовых форм и методов управления, вопросов административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти, проблем отраслевого, межотраслевого и территориального управления.

Предмет административного права позволяет определить сферу правового регулирования данной отрасли права. Метод же административного права устанавливает приемы и способы воздействия административно-правовых норм на общественные отношения, возникающие в процессе управленческой деятельности государства, с целью их регулирования.

Административное право использует для регулирования административных отношений различные приемы и способы. И в первую очередь методы, свойственные для всех (или многих) отраслей права. Сравнивая с методологией общей теории права, можно сказать, что все это применимо к методу административного права. Любая отрасль права, в том числе и административное, использует три основных метода:

1) предписание — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой;

2) запрет — возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия;

3) дозволение — юридическое разрешение совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Особенности административно-правового регулирования вытекают из особенностей предмета административного права и сущности государственно-управленческой деятельности.

Наиболее характерно для метода административного права использование предписания, т.е. прямых средств распорядительного свойства. Свое выражение они находят в том, что одной стороне административных отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне.

Административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников административных отношений (властеотношений).

Все методы правового регулирования принято делить на императивные и диспозитивные. Административное право использует и те и другие, отдавая предпочтение первым.

Функции административного права

Под функциями административного права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Функции административного права обусловливают его значение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти.

С учетом структуры общей части административного права (включающей организацию и функционирование государственного управления, управленческий процесс, различные формы управленческих действий, административно-правовые акты, судебную защиту прав и свобод человека, административно-юрисдикционный процесс) традиционно выделяют две основные функции административного права: регулятивную и охранительную. Таким образом, в этих функциях административного права проявляется сущность административно-правового регулирования отношений в области публичного управления, которое осуществляется для решения задач исполнительной власти.

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Например, правовыми нормами устанавливаются понятие и виды должностей государственной службы, права и основные обязанности государственных служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных служащих, необходимость заключения служебного контракта.

Потенциал регулятивной функции административного права наиболее полно реализуется посредством таких ее подвидов, как организационная, исполнительная, разрешительная, нормотворческая (правоустановительная), контрольно-надзорная.

Организационный вид этой функции административного права обеспечивает должный уровень и пределы нормативного правового регулирования организации и функционирования как исполнительной власти, так и всех видов, форм и методов государственного управления.

Исполнительный вид этой функции способствует реализации субъектами административно-правовых отношений их правового статуса. Административное право в этом смысле обеспечивает исполнение российского административного законодательства, регламентирующего отношения в сфере публичного управления, организации и функционирования исполнительной власти.

Разрешительный вид этой функции административного права реализуется в установлении им разрешительных административно-правовых режимов, т. е. в определении системы разрешительных производств, применяемых во многих институтах административного права. В этом случае административно-правовое регулирование позволяет осуществлять в должном объеме такую функцию государственного управления, как разрешение какой-либо деятельности, определение соответствующего правового статуса участников административно-правовых отношений.

Нормотворческий вид этой функции административного права произволен от функции правотворчества, осуществляемого органами государственной исполнительной власти. Вместе с этим порядок принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти устанавливается соответствующими нормативными административно-правовыми актами. Административное нормотворчество основано на законе, поэтому оно является правомерным, т. е. соответствующим принципу законности.

Контрольно-надзорный вид этой функции административного права проявляется в необходимости осуществления функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности специально создаваемыми органами федеральной исполнительной власти, их территориальными органами в субъектах РФ, а также соответствующими региональными органами государственной исполнительной власти.

Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения со службы.

С учетом последних тенденций развития административного права выделяют также его обеспечивающую функцию, которая выражается в деятельности административных органов и судов по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной исполнительной власти, действия (бездействия) государственных или муниципальных служащих, а также должностных лиц (административное судопроизводство). Реализация этой функции основывается на содержащихся в ГПК РФ и АПК РФ процессуальных механизмах и производствах, а также на определенных правовыми актами административных процедурах осуществления государственных функций, взаимодействия государственных органов, урегулирования административно-правовых споров.

6.История развития административного права.

Развитие административного права России шло долго, и его система менялась в зависимости от политических, социальных, экономических и культурных аспектов развития страны в конкретный период времени. В данной статье мы попробуем рассмотреть, как начиналось зарождение административного права в России и как менялись исторические формы управления государством. Российское административное право зародилось еще в племенах восточных славян. Вы спросите, а почему так давно? Все правильно, достаточно давно, но ведь в племенах уже был вождь, который регулировал все, пусть на тот момент и примитивные, но уже правоотношения. Позднее появились советы старейшин, вечевые собрания, либо разнообразные вопросы, касающиеся правоотношений, решали служители культа. Шло время, появилось великое государство – Киевская Русь, но управление этим государством было достаточно проблематичным, ведь сам процесс управления осложнялся множеством обычаев, которые царили в племенах, вошедших в с состав государства. На тот момент основной целью было объединение законов и унификация их на всей территории Киевской Руси. Государственное управление все более усложнялось, становилось более продуманным и конкретным в своих задачах, увеличивались сферы управления. Появлялись новые задачи управления, для решения которых требовалось расширение законодательной базы и нового подхода к решению тех или иных задач. Чтобы четко и правильно осветить тенденции развития административного права в России нужно рассмотреть периодизацию его развития. В период с девятого по четырнадцатые века управление государством велось исключительно на примере обычаев и традиций управления. Закрепленных в одном из великих документов российской истории – Русской Правде. Основными особенностями этого периода стало то, что, во-первых, на протяжении почти трех веков при управлении государством использовалась десятичная система управления. Во-вторых, в этот период, а именно с двенадцатого по пятнадцатый век начинает использоваться дворцово-вотчинная система. Это одна из первых предпосылок к развитию территориального управления. Следующий период с пятнадцатого по восемнадцатый века ознаменовался появлением и формированием зачатков административного права централизованного государства. А в последствии начинается процесс появления и распространения полицейского права на благодатной почве господства абсолютной монархии. Накапливается большое количество законодательных актов. Они требуют систематизации и кодификации. Это свидетельствует о появлении зачатков правовых институтов. В период с девятнадцатого по двадцатый век полицейское право закрепляется законодательно, из этого следует, что появляется отраслевое управление. После революции 1917 года возникает Советское административное право. В последствии зарождается и прочно укрепляется командно-административная система управления. Весь советский период можно охарактеризовать словом – многоплановость. Административная система менялась кардинально, начиная от сталинских противоправных репрессий и заканчивая принятием в 1980 году Основ законодательства СССР, а затем принятие в 1984 году Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. После смены формы государства основополагающим принципом управления становится принцип разделения властей. Административное право вновь становится самостоятельной отраслью права. Таким образом, рассматривая историю административного прав России, стоит отметить, что развивалась она исключительно в контексте исторических событий, изменения государственного устройства и иных причин. Объем законодательного материала растет очень медленно. В некоторых случаях нормы права противоречивы, в некоторых случаях просто недоработаны. Но изучение и совершенствование норм административного права не стоит на месте, ведь эффективны и полезны будут только те правовые нормы, которые удовлетворяют потребности общества и государства в целом.