Советская наука административного права.

Интенсивность развития науки административного права отмечается после Великой Отечественной войны. Начиная с 1946 года издается большое количество учебников, учебных пособий, монографий, других работ по административному праву.

В методологическую основу науки советского административного права были положены антинаучные принципы (партийность, идейность, классовый подход к изучению явлений с целью разоблачения реакционной сущности буржуазного административного права). Являясь органической частью марксистско-ленинского учения о государстве и праве, теоретическую базу составили труды классиков марксизма-ленинизма. Подобный подход к определению науки административного права в СССР сохранялся до начала 1990-х годов

Следует отметить, что первые публикации по административному праву в СССР появляются в начале 1920-х годов. В Академии Наук на секции советского строительства среди прочих научных докладов был подготовлен и опубликован доклад на тему "Административный Кодекс".

Среди первых исследователей административного права к концу 1920 - 30-х годов следует назвать С. М. Берцинского, С. С. Болтинова, А. А. Мымова, С. С. Кравчука, С. С. Студеникина, А. М. Турубинера. Исследования касались определения предмета, понятия, целей и задач административного права. Наибольший интерес привлекла тема выявления причин сохранения элементов бюрократизма в деятельности аппарата государственного управления, разработки проблем борьбы с бюрократизмом, выработки рекомендаций по совершенствованию государственного аппарата.

По решению Президиума АН СССР от 5 октября 1936 года появился Институт государства и права АН СССР. После реорганизации в составе его секций имела место секция "Государственное и административное право.

Один из важнейших вопросов, вынесенных на обсуждение - о системе административного права. Сама система объединяла общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в единое целое. С критикой недостатков выступила Ц. А. Ямпольская, которая была воспринята отрицательно. Следующим по значению и важности в 1960-х годах встает проблема процессуальной системы административного права, проблемы административной юстиции, т. е. совершенствование особого процессуального порядка разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления.

Повысился интерес к проблемам ответственности должностных лиц и действий административных органов, юридической ответственности и ее административно-правовые и административно-деликтные аспекты, проблемы обновления административно-правовой науки, административного права и законодательства.

Надо полагать что, советская наука административного права в своем развитии прошла ряд этапов:

I. - 1918 - 20 годы - этап становления и разработки методов марксистско-ленинской науки административного права;

II. 1930 - 40 годы - этап закрепления понятия, предмета, целей и задач административного права.

 III. 1960 - 90 годы - этап совершенствования процесса управления в соответствующих сферах и отраслях.

Советское административное право являлось системой юридических норм, регулировавших общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства.

Отвергая принцип разделения властей, государственное управление имело специфические признаки, в числе которых вертикальность (субординация, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация юридически-властных полномочий в административном порядке; административное правотворчество (правоприменение и правоустановление); включение в систему государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех звеньев управленческого аппарата.

Важно также отметить, что по Конституции СССР и советскому законодательству только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти, а правительство являлось "исполнительным и распорядительным органом государственной власти". Все иные органы государственного управления (не исключая судебные) не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что не отражало действительности.

16. Современный период развития науки административного права.

Современное административное право как правовая отрасль и соответствующая область российского законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система. Наука административного права пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего реформирования. Заметный интерес ученых вызывают сегодня главнейшие проблемы административного права, среди которых можно выделить следующие:

1) предмет административного права и построение его системы;

2) "семейство" административных (управленческих) наук;

3) организация и функционирование исполнительной ветви государственной власти: структурные проблемы организации системы исполнительной власти; новые цели, задачи

Осознавая особую сложность реформирования современного российского административного права и изменения его структуры, автор считает, что потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития современного административного и других отраслей публичного права и функции публичного управления; преобразование в системе исполнительной власти, в ее структуре и методах деятельности; установление (или разграничение) компетенции ее органов;

4) защита прав и свобод гражданина и человека; усиление судебного контроля за исполнительной властью (административная юстиция);

5) законодательное регулирование государственной и муниципальной службы;

6) формы и методы деятельности органов исполнительной власти (правовые акты управления и административные договоры);

7) юрисдикционная деятельность государственных и муниципальных органов;

8) развитие законодательства об административном процессе.

Указанные проблемы административного права обусловливают целесообразность проведения дискуссии о новых подходах к определению сущности и структуры. В специальной литературе последних лет проблеме реформирования административного права посвящено немало интересных и важных материалов (статей, книг, обзоров); особо можно выделить новые идеи и предложения К. С. Вельского, посвятившего немало работ предмету и системе современного административного права.

17. Наука административного права в зарубежных государствах

Наука административного права возникла в Западной Европе. Российские авторы в первой половине XIX в. обратились к идеям западной науки полицейского права, которая и была предшественницей науки права административного. Поэтому, изучая учебную дисциплину российского административного права, нельзя обойти вниманием вопрос о ее истоках.

Наука административного права прошла длительный путь формирования. Ей предшествовала камералистика - комплексная наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении, полицейской деятельности. Корни камеральной науки уходят в XVI столетие. Она зародилась в таких западноевропейских странах, как Австрия, Германия, Франция, Швеция. Толчком к становлению камералистики послужила острая потребность в поступлении финансов для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также необходимость по этой причине повышения уровня эффективности, упорядоченности той деятельности, которая была предметом изучения камералистики. Камералистика рассматривалась первоначально как совокупность административных и хозяйственных знаний по ведению камерального (дворцового, государственного) хозяйства.

Слово "камералистика" образовано от немецкого и переводится как "наука государственного управления". Оно происходит от позднелат. camera - дворцовая казна. В Западной Европе в раннем Средневековье это слово означало "казнохранилище", а позднее учреждение, ведавшее королевскими доходами, королевской казной, получило наименование камер-коллегии (нем.). В России камер-коллегия существовала в XVIII в. и ведала государственными доходами. Слову "camera" созвучно и исп. camara - палата, двор монарха.

В период раннего абсолютизма монарху (королю, царю, князю) принадлежала верховная и неограниченная власть. Он управлял государством, подвластной территорией, двором по собственному усмотрению и разумению, не опираясь на юридический закон. Соответственно, не было объективных предпосылок и юридических условий для формирования камералистики как правовой науки и дифференциации ее на составляющие отрасли знания.

Она возникла вначале как наука прагматическая, инструментальная со скромными задачами, но позднее преобразовалась в науку политическую с довольно объемным и многогранным предметом изучения.

Авторами наиболее ранних работ по камералистике являются М. Оссе (1506-1557)1 и Г. Обрехт (1547-1612)2. Первый из них предложил в своем политическом завещании (1556) образец правительства и управления в государстве. Второй подготовил сочинение "Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции", напечатанной в 1617 г. В пей он изложил проект всеобщей программы управления, показал особенности общественных отношений и взаимоотношений индивидов с государством, органами управления, административными (полицейскими) учреждениями.

Камералистику изучали в составе цикла административных, финансовых и экономических дисциплин студенты европейских средневековых университетов. Первые кафедры камералистики были созданы в университетах германских городов Галле и Франкфурта-на-Одере в первой половине XVIII в. В 50-е гг. того же столетия аналогичные кафедры открыли в университетах городов Гёттингена (Германия) и Вены (Австрия). С их появлением камералистика получила новый импульс в развитии. В университетах России камералистику начали преподавать со второй половины XIX в., т.е. только через 100 с лишним лет по сравнению с Германией.

В орбиту научных интересов камералистики постепенно вошли такие связанные с государственной политикой важные направления общественной жизни, как экономика, политика, государственное управление, полицейская деятельность, финансы, а также некоторые отрасли хозяйства (сельское, мануфактурное, горное, строительство). Благодаря более поздней, или "новой", камералистике и в ее недрах начался процесс формирования наук государственного управления, полицейского и административного права.

Перечисленные выше социальные области, направления, объекты были включены в предмет поздней камералистики не случайно. Они составляли основу существования общества, государств, правящих монархических режимов позднего средневекового периода. Поэтому, естественно, возникла общественная потребность в том, чтобы обеспечить достаточно высокий уровень развития таких объектов, их организации и ведения, эффективного управления ими.

Этимологический анализ слов, обозначающих ряд указанных объектов, вполне объясняет интерес к ним со стороны камералистики. Так, слово "экономика" переводится с греч. буквально как искусство ведения домашнего хозяйства, или искусство управления домашним хозяйством. Несомненно, в XVIII столетии оно уже имело более широкий смысл и распространялось на экономику любого уровня - от домашнего хозяйства до мирового. И слово "политика" переводится с греч. как искусство управления, по только не хозяйством, а государством. Социальная область, называемая термином "государственное управление", как и уже рассмотренные, убеждает нас в том, что в выборе объектов изучения поздней камералистики присутствовала определенная закономерность, которую характеризует управленческая направленность. Другая социальная область под названием "полицейская деятельность" той же направленности. Слова "политика" и "полиция" являются однокоренными. Они образованы от греч. слова polis, означающего город-государство в античном мире. Если первое переводится как искусство управления государством, то для второго будет уместен перевод искусство управления городом (искусство городского управления) и государством (искусство государственного управления). Ю. Н. Старилов пишет, что с термином "полиция" идентифицировалось внутреннее управление, исключая управление финансами, а литературу по управлению стали именовать полицейской наукой2, изучавшей структуру, организацию и улучшение работы административных служб.

Внутреннее управление в западноевропейских государствах XVIII в. было направлено на укрепление государственной власти, повышение собираемости налогов и сборов, развитие хозяйства. Одновременно полицейская деятельность охватывала установление порядка, обеспечение благосостояния и безопасности в обществе. Таким образом, представления о полиции того периода носили более общий управленческий характер и значительно отличаются от взглядов на современную полицию, ограниченную осуществлением правоохранительной деятельности, обеспечением общественного порядка и общественной безопасности.

Во второй половине XVIII и в XIX в. в Германии, Франции, Швеции и ряде других европейских государств сложилась устойчивая административная система, что обусловило расширение объема государственно-управленческой деятельности и соответственно развитие системы нормативных юридических актов, законодательства, регламентирующих такую деятельность. В указанный период обозначился повышенный общественный интерес к изучению государственного управления, полицейской (административной) деятельности, полицейского (административного) права, о чем свидетельствует появление посвященных им многочисленных работ разных западноевропейских авторов. В связи с этим наметилось выделение из камералистики в качестве самостоятельных наук государственного управления и полицейского права, а затем и науки административного права. Одновременно произошло естественное отграничение административного права от государственного права.

Наиболее значительными и концептуальными изданиями того периода представляются: "Основы (принципы) полицейской науки" (И. Юсти, 1756); "О полиции и муниципалитетах" (Ж. Пенге, 1789); семитомный "Справочник германского полицейского права" (Г. фон Берг, 1799^1806); "Принципы государственного управления" (Ч.-Ж. Боннен, 1812); "Административные нравы" (Ж. Имберт, 1825); "Государственное право королевства Вюртемберг" и "Наука о полиции по принципам правового государства" (Р. фон Моль, 1829-1831 и 1832-1833); "Очерки об администрации" (А. Вивьен, 1845); "Правовое государство" (О. Бэр, 1864); восьмитомная "Теория государственного управления" (Л. фон Штейн, 1865-1884); "Общее административное право" (О. фон Сарвей, 1884); "Теория французского административного права" и "Германское административное право" (О. Майер, 1886 и 1895); "Административная власть" (А. Шар-дон, 1912).

Проделанная представителями камералистики и полицейской науки за предшествующие четыре столетия исследовательская работа, практическая реализация идей теории разделения властей и правового государства, установление конституционных форм правления, организация административной юстиции и создание разумной системы законодательства в западноевропейских государствах обусловили, с одной стороны, формирование нового административного права, регулирующего осуществление административной (исполнительной) власти и ее отношения с частными лицами. С другой стороны, они с объективной необходимостью привели к пониманию полицейской деятельности как правоохранительной, обеспечивающей поддержание общественного порядка и общественной безопасности. На рубеже XIX и XX вв. полицейское право и административное право меняются местами. Первое становится частью второго, а второе, бывшее ранее частью первого, включает его в свой состав.

В XX столетии наука административного права продолжала развиваться в направлении большей социализации и гуманизации своей материальной основы, т.е. государственного (административного) управления и отрасли административного права. В западноевропейских странах интерес к административному праву и науке административного права продолжает оставаться высоким. По данной отрасли издаются фундаментальные монографии, учебники, многотомные справочники. Например, большой интерес представляют взгляды немецкого ученого Э. Форстхофа (1902 1974). Он предложил отказаться от узкого понимания административного права, акцентирующего внимание на "принуждающем управлении", использующем меры принуждения и прямое действие административной власти. Ученый сформулировал вывод о необходимости включения в предмет административного нрава "позитивного управления", стоящего на службе публичных интересов, обеспечивающего нормальное и необходимое существование населения и общества. Большое значение приобретают для административного права совместные действия государства (публичной власти) и граждан, правовой формой регулирования которых является публично-правовой договор.

Поздняя западноевропейская наука административного права выработала положение о том, что органы управления при осуществлении нормотворческой деятельности обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, разрешающим осуществление определенных управленческих действий. Другой интересной научной идеей является вытеснение из административного права учения об особом властном управленческом отношении и замена его правоотношением, направленном на обеспечение правопорядка, безопасности и благосостояния общества и граждан.

18. Понятие и особенности административно-правовых норм.

 

Административно-правовые нормы представляют собой устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти (в сфере государственного управления). Такого рода отношения принято называть управленческими.

 

Главная особенность АПН - то что она регулирует управленческую деятельность, права и обязанности органов управления и их должностных лиц.

Особенности административно-правовых норм (АПН):

• предмет регулирования административных норм совпадает с предметом административ­ного права в целом и заключается в трех видах правоотношений - управленческих, организа­ционных и контрольно ревизионных;
• административные нормы строго иерархичны, в случае несоответствия одной нормы другой действует высшая по юридической силе;
• административная норма чаще всего импера­тивна, т.е. закрепляет какой-либо обязательный для исполнения приказ;
• Целью административно-правовых норм является обеспечение должной упорядоченности организации и функционирования всей системы исполнительной власти.
• АПН определяют должное поведение всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления.
• Предназначение АПН заключается прежде всего в обеспечении эффективной реализации конституционного назначения исполнительной власти.
• АПН устанавливают и обеспечивают режим законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности.
• АПН имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них – адм. и дисципл. ответственность.
• С помощью АПН обеспечивается урегулированность финансовых, земельных и иных отношений.
• АПН состоит из

1) гипотеза – условие действия административно-правовых норм

2) диспозиция – правило поведения, предписываемое, дозволенное или рекомендуемое данной нормой права

3) санкция – меры административного и дисциплинарного воздействия.

 

19. Виды административно-правовых норм.

 

Нормы административного права подразделяются на ряд групп в зависимости от своей регулятивной направленности и юридического содержания. Предлагается следующая их классификация.

 

Центральное место при этом закономерно отводится характерному для всех правовых норм выделению двух основных их видов, соответствующих целям содержащихся в них юридически властных предписаний. Это материальные и процессуальные нормы.

 

Материальные административно-правовые нормы определяют объем и содержание обязанностей и прав конкретных участников регулируемых общественных отношений. Фактически речь идет о формировании их административно-правового статуса (правового положения).

 

Особенностью материальных норм административного права является то, что ими закрепляются юридические возможности того или иного участника управленческих отношений в статичном варианте, т.е. до стадии практической реализации этих возможностей. Например, материальными по своему характеру будут нормы, закрепляющие право граждан на обжалование неправомерных действий должностных лиц; нормы, определяющие компетенцию губернатора области и т.п.

 

Процессуальные нормы административного права определяют порядок (процедуру) практической реализации участниками управленческих отношений закрепленных за ними нормами материального права обязанностей и прав. Это уже динамика управленческих отношений.

Именно на основе норм процессуального административного права осуществляются подача, рассмотрение и разрешение жалоб, практически реализуются входящие в компетенцию губернатора области управленческие действия и т.п.

 

В числе процессуальных норм административного права особое место занимают те из них, которыми определяется порядок разрешения административно-правовых споров и применения мер административного принуждения. Эту их группу принято называть административно-юрисдикционными нормами.

 

Следующим видом классификации административно-правовых норм представляется их классификация по конкретному юридическому содержанию. Она производна от используемых в практике административно-правового регулирования методов. Соответственно различают:

 

а) обязывающие, т.е. содержащие юридически властное предписание на обязательное совершение определенных действий, предусмотренных данной нормой. Например, при приеме на работу государственного служащего руководитель исполнительного органа обязан издать приказ; возникающее коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции и т.п.;

 

б) запрещающие, т.е. содержащие юридически властное предписание, запрещающее совершение определенных действий, предусмотренных данной нормой. Запрещающий характер носят прежде всего административно-правовые нормы, в которых предусматриваются составы административных правонарушений;

 

в) уполномочивающие, или дозволительные, т.е. такие административно-правовые предписания, которыми предусматривается возможность действовать в пределах предусмотренных нормами условий по своему усмотрению. Прямые предписания или запреты при этом отсутствуют, тем не менее определенный правовой режим действует, что исключает произвольный характер поведения участников регулируемых управленческих общественных отношений.

 

В силу этого нет оснований руководствоваться нередко звучащим «правилом»: разрешено все, что не запрещено. Вседозволенность не может превратиться в принцип действия административно-правовых норм, равно как и всех норм российского права. В особенности он неприменим к действиям, совершаемым субъектами исполнительной власти.

Однако невозможно роль права свести исключительно к установлению юридических запретов. Вот почему административно-правовые нормы разрешают определенную свободу выбора того или иного варианта поведения, но непременно в рамках условий, установленных конкретной нормой.

 

Так, при осуществлении государственного надзора соответствующие контрольно-надзорные органы (должностные лица) не вправе «изобретать» те или иные меры административного воздействия на нарушителей действующих в данной области правил. Они самостоятельны только в выборе одной из предусмотренных административно-правовыми нормами мер такого воздействия.

В их числе:

требование устранить обнаруженные нарушения, ограничение, приостановление или прекращение работы поднадзорного объекта;

 

предъявление иска в арбитражный суд;

отзыв лицензии; привлечение виновных к административной ответственности и т.п.

 

Использование такого рода полномочий является юридической обязанностью этих органов, уклониться от выполнения которой они не вправе;

г) стимулирующие, т.е. такого рода нормы, в которых закреплены соответствующие средства материального или морального воздействия на участников управленческих отношений с целью обеспечить их должное поведение. С помощью таких норм, например, устанавливаются налоговые льготы, применяются меры материального поощрения и т.п. Как правило, данные меры сопутствуют прямым предписаниям или запретам.

 

Административно-правовые нормы могут, далее, квалифицироваться и по признаку адресата. Соответственно можно выделить нормы, регламентирующие:

• административно-правовой статус граждан;
• организацию и деятельность органов исполнительной власти;
• правовое положение государственных служащих;
• основы функционирования государственных предприятий и учреждений;
• отдельные стороны организации и деятельности различного рода коммерческих структур, включая частные;
• административно-правовой статус общественных объединений.

 

Возможны и некоторые иные виды классификации административно-правовых норм.

Например, с учетом федеративного устройства Российской Федерации различен масштаб действия этих норм: нормы, устанавливаемые на федеральном уровне, и нормы, устанавливаемые на уровне субъектов Федерации.

 

По объему регулирования управленческих отношений можно различать общие, межотраслевые, отраслевые и местные нормы.

 

Наконец, административно-правовые нормы могут распространяться на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти, т.е. иметь внутрисистемный характер либо иметь общеобязательный характер, т.е. распространяться на все виды участников регулируемых управленческих отношений, либо быть адресными, т.е. регулировать деятельность отдельных участников этих отношений (например, положения о различных видах государственного надзора и контроля).

 

АП 20, 21, 53