Общие проблемы правового регулирования деятельности прокуратуры

Одной из наиболее важных проблем на современном этапе развития системы прокуратуры РФ является неопределённость статуса прокуратуры и ее места в системе органов государственной власти.

Сегодня прокуратура РФ — это одна из важнейших частей устройства государственной власти РФ. Данный орган власти выступает своего рода гарантом соблюдения действующих нормативных документов на территории РФ, и в первую очередь, Конституции РФ.

Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и Закон о прокуратуре, несмотря на прямое указание Конституции РФ о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Осуществляя надзорные функции, как орган надзора и единая централизованная система, прокуратура РФ обеспечивает охрану интересов общества, осуществляет защиту прав и свобод граждан. При этом, является независимой от законодательной, судебной и исполнительной власти, то есть от любых государственных органов, хотя сама и не относится ни к одной из них.

Отдельно необходимо отметить порядок закрепления правового статуса прокуратуры РФ и ее полномочия. Определены такие нормы в первоочередном порядке в Конституции РФ и в Законе о прокуратуре РФ. Исходя из анализа вышеуказанных правовых норм следует, что прокуратура РФ вступает в порядок подотчетности перед верхней палатой парламента РФ — Советом Федерации РФ. На данный факт прямо указывает законодатель в статье 129 Конституции РФ. В свою очередь порядок назначения на должность, например, генерального прокурора РФ устанавливается уже в статье 12 федерального закона о прокуратуре РФ. Именно в указанных правовых нормах отражены статус прокуратуры РФ, порядок ее подотчетности, а также закреплены правовые гарантии ее деятельности.

Таким образом, в механизме государства Прокуратура РФ выполняет особую роль, которая закреплена только за ней и такие полномочия не могут быть включены ни в одну структуру власти.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве – одна из важнейших функций, осуществляемых прокурорами всех уровней в Российской Федерации. В ходе анализа законодательства РФ, находящихся в прокуратуре Октябрьского административного округа г. Мурманска надзорных производств, можно выделить следующие проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве.

Ряд проблем связан с процессуальным положением прокурора в гражданском процессе. ГПК РФ относит прокурора к лицам, участвующим в деле. В соответствии с ч. 2 ст. 45 ГПК РФ, прокурор пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Иными словами, правовое положение прокурора по объему прав и обязанностей максимально приближено к правовому положению истца. Однако в какой бы форме прокурор ни участвовал в гражданском деле, он всегда занимает самостоятельное процессуальное положение представителя государства, от имени которого осуществляет функции за соблюдением законности. Таким образом, представляется возможным внести в действующее законодательство примечание к положению ч.1 ст. 45 ГПК РФ, либо внести дополнение в Закон о прокуратуре, в части прямого указания о процессуальном статусе прокурора.

Как уже было отмечено ранее, согласно ч.1 ст.45 ГПК РФ заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Данная законодательная конструкция порождает неточности и противоречия, поскольку такая формулировка не содержит разъяснения понятия уважительных причин и не содержит их полного перечня. Более того, гражданско-процессуальное законодательство не содержит критериев оценки состояния здоровья, обуславливающих невозможность гражданина самостоятельно обратиться в суд за защитой своих прав. Указанные пробелы гражданско-процессуального законодательства позволяют достаточно абстрактно определять круг граждан, в защиту прав которых прокурор может обратиться с заявлением в суд. В связи с этим представляется целесообразным конкретизировать формулировку ч. 1 ст. 45 ГПК РФ или же исключить из нее упоминание об иных уважительных причинах.

Другой актуальной проблемой участия прокурора в гражданском судопроизводстве является коллизия норм Закона о прокуратуре и положений ГПК РФ. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших. Из содержания данной статьи следует, что предъявление и поддерживание в суде иска в указанных в ч. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре случаях является не только правом, но и обязанностью прокурора. Однако из содержания ч. 1 ст. 45 ГПК РФ следует, что обращение в суд с таким заявлением является правом прокурора. Более того, в Приказе Генпрокуратуры России от 10.07.2017 №475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» считается, что одной из основных обязанностей прокуроров, обеспечивающих участие в гражданском процессе, является участие в рассмотрении судами первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций дел, возбужденных по искам (заявлениям) прокуроров в защиту прав, свобод и законных интересов лиц, указанных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Так, нормативный правовой акт Генеральной прокуратуры подтверждает, что предъявление и поддерживание в суде иска в интересах пострадавших является обязанностью прокуроров всех уровней системы прокуратуры РФ.

В юридической литературе выделяется также проблема относительно вступления прокурора в уже начатый гражданский процесс по инициативе других лиц для дачи правового заключения по рассматриваемому судом делу в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 45 ГПК РФ. Данная норма противоречит диспозитивным и состязательным началам гражданского процесса. Как отмечают А.В. Новиков и Д.Н. Слабкая, данная форма участия прокурора в гражданском процессе «...является не защитой прав граждан и организаций, а косвенным влиянием на ход судебного разбирательства и, в конечном итоге, на сам суд, что является недопустимым в соответствии с принципом независимости суда»[22]. В связи с этим представляется целесообразным исключить из гражданско-процессуального законодательства норму, предусмотренную ч. 3 ст. 45 ГПК РФ.

Одной из важных проблем участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам так называемой «обязательной категории» является определение процессуальных последствий отсутствия прокурора при рассмотрении и разрешении дел таких категорий. На практике сложилось противоречие норм федерального законодательства, согласно которому возможно рассмотрение судом дел, где участие прокурора является обязательным, в его отсутствие, и судебной практики, ведомственных нормативных актов, которые не допускают такую возможность[23]. В целях устранения вышеуказанного противоречия предлагается изложение части 3 статьи 45 ГПК РФ в следующей редакции: «…Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, является препятствием к разбирательству дела по существу и влечет отложение судебного разбирательства».

Следует заметить, что дела «обязательной» категории обусловлены их особой социальной значимостью, что, при условии независимости суда, не менее ярко выявляет позицию законодателя относительно особого предназначения органов прокуратуры. Вступая в гражданское дело для дачи заключения, прокурор способствует осуществлению задач, стоящих перед правосудием, по тем категориям дел, которые напрямую затрагивают основные неотчуждаемые права потенциально уязвимых граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Следующим блоком проблем в деятельности прокуратуры является рассмотрение обращений граждан. Первая проблема заключается в том, что прокуратура нередко осуществляет пересылку обращений в подведомственные государственные органы, вместо полного и четкого рассмотрения их. В законодательстве есть ряд проблем, связанных с дублированием полномочий прокуратуры с полномочиями некоторых органов государственной власти. К примеру, органы прокуратуры, как и Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии занимаются контролем и надзором деятельности арбитражных управляющих. В случае поступления жалобы на действия арбитражного управляющего в прокуратуру, то прокуратура ее перенаправляет[24].

Еще одной из проблем является нарушение сроков рассмотрения обращений. В Федеральном законе от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также в приказе Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 №45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» от 30 января 2013 г. установлен тридцатидневный срок ответа на письменные обращения. При нарушении сроков ответа на обращение прокуратурой субъекта, гражданам приходится обращаться в Генеральную прокуратуру. Таким образом, срок ответа увеличивается вдвое.

В уже упомянутой Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации установлено, что обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц, не требующие дополнительного изучения и проверки, разрешаются в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Следует отметить, что на практике возникают проблемы с трактовкой данной формулировки. Представляется верной позиция, согласно которой любое отвечающее требованиям обращение должно изучаться и проверяться факты, указанные в нем перед вынесением решения.

На практике выделяется проблема «пустых», формальных отписок на обращения граждан. Думается, здесь необходимо затронуть проблемы правосознания и правовой культуры сотрудников органов прокуратуры.

Так, для устранения вышеуказанных проблем необходимо наладить правовой инструментарий, который бы искоренил заявленные проблемы. Также для повышения правосознания и правовой культуры сотрудников органов прокуратуры, с целью улучшения качества рассмотрения обращений граждан, необходимо предпринять ряд мер, такие как: повысить уровня требований к лицам, поступающим на службу; проводить проверку знаний норм права при проведении аттестации; проводить ежегодную психологическое тестирование на профессиональную пригодность.