Факторный анализ иерархии источников права.

Основная задача факторного анализа иерархии источников права состоит в том, чтобы познать природу иерархической зависимости, существующей между различными нормативными правовыми актами.

До настоящего времени в юридической литературе господствующим является представление о том, что иерархия нормативных правовых актов детерминируется прежде всего иерархией государственных органов и их правотворческой компетенцией. Неизменное первенство этому фактору отдают практически все ученые, которые в той или иной мере затрагивали анализируемую проблему. Влияние иных факторов рассматривается либо как второстепенное, дополнительное, либо как исключение.

Вне всякого сомнения, иерархия государственных органов является весьма существенным фактором, оказывающим влияние на построение иерархической структуры законодательства. Однако абсолютизация зависимости между иерархией актов и иерархией государственных органов, точно так же, как и любая иная абсолютизация, не позволяет дать ответы на целый ряд очевидных, но при этом весьма существенных вопросов. В частности, чем обусловлена иерархия федеральных законов; почему нормы международных договоров должны иметь приоритет перед нормами федеральных законов; на каком основании законам придается приоритет перед подзаконными актами и т.п. Вопросы можно продолжить, но уже этих достаточно для того, чтобы убедиться в сложности проблемы и необходимости ее более основательного осмысления.

Иерархическая структура законодательства детерминируется самыми различными факторами, совокупное влияние которых в конечном счете и определяет их субординационную архитектонику. Критическое изменение факторного воздействия влечет за собой изменение и в нормативно определенной иерархической структуре законодательства.

По нашему мнению, основными факторами (наряду с иерархией государственных органов), оказывающими влияние на построение иерархической структуры законодательства, являются следующие:

1. Степень непосредственности выражения воли народа.

2. Степень общности (абстрактности) норм права.

3. Значимость (важность) регулируемых общественных отношений.

4. Кодифицированный характер акта.

5. Делегирование нормотворческих полномочий.

6. Надведомственный характер компетенции (для актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации).

7. Совместное нормотворчество.

Рассмотрим каждый из указанных факторов и сформулируем выводы (правила), которые необходимо учитывать при построении теоретической модели иерархии источников права.

Анализ фактора «степень непосредственности выражения воли народа» позволяет выделить следующие положения:

- нормативный правовой акт, принятый в порядке непосредственной демократии (на референдуме), должен иметь приоритет перед актом, принятым в порядке опосредованной демократии. Однако этому выводу не должен придаваться универсальный, всеобъемлющий характер. В данном случае должно действовать правило: акт, принятый на референдуме имеет приоритет перед актом, принятым представительным органом соответствующего уровня, но уступает акту, принятому представительным органом вышестоящего уровня;

- в рамках непосредственной демократии применительно к государственному устройству РФ выделяются три уровня: федеральный, субъектов Федерации, местного самоуправления. Соответственно, акт, принятый на каждом вышестоящем уровне (референдуме), должен иметь приоритет перед актами, принятыми на нижестоящих уровнях (референдумах);

- применительно к актам, принятым выборными представительными органами, т. е. в порядке опосредованной демократии, степень непосредственности выражения воли народа, по общему правилу, будет снижаться по мере снижения выборного уровня. Соответственно, акты, принятые вышестоящими представительными органами, должны иметь приоритет перед актами, принятыми нижестоящими представительными органами;

- степень непосредственности выражения воли народа предполагает, что акты, принимаемые представительными органами, должны иметь приоритет перед актами, принимаемыми исполнительными органами соответствующего уровня. Очевидно, что исключениями из этого правила должны являться те случаи, когда речь идет об актах, принятых на разных уровнях. Так, акт исполнительного органа более высокого уровня (например, акт Президента) не должен быть иерархически подчинен акту представительного органа нижестоящего уровня (например, закону субъекта Федерации), поскольку степень непосредственности выражения воли народа в первом акте выше, чем во втором.

Рассматривая фактор «степень общности (абстрактности) норм права», следует сделать вывод, что между степенью общности (абстрактности) норм права и их иерархией должна существовать прямолинейная зависимость. Законодатель должен стремиться к тому, чтобы не закреплять в нижестоящих нормативных правовых актах более общих норм, чем в вышестоящих, и наоборот.

Фактор важности прежде всего может быть использован как для иерархической дифференциации внутри отдельных законов (речь идет о Конституции РФ и конституциях субъектов РФ), так и между различными видами законов и подзаконных актов. Кроме того, он является ключевым при решении вопроса о демаркации законов и подзаконных нормативных правовых актов.

Вместе с тем, между важностью общественных отношений и иерархией нормативных правовых актов не существует абсолютной зависимости. Поэтому иерархию важности общественных отношений следует рассматривать в качестве вспомогательного фактора, влияющего на построение вертикальной структуры законодательства.

Иерархический приоритет кодифицированных актов обосновывается следующими выводами:

- иерархический приоритет кодифицированных актов по отношению к актам текущего законодательства обусловлен структурно-содержательными признаками, присущими первым;

- по общему правилу, иерархическим приоритетом должны обладать только законодательные акты, как на уровне федеральных законов, так и на уровне законов субъектов Российской Федерации. Исключением могут быть те случаи, когда речь идет о подзаконных актах, посредством которых осуществляется первичное правовое регулирование;

- установление иерархического приоритета между кодифицированными актами, обладающими различным масштабом сводности, представляется нецелесообразным, прежде всего, по технико-юридическим причинам;

- с точки зрения требований юридической техники, для кодифицированных актов, наделенных иерархическим приоритетом по отношению к актам текущего законодательства, должны устанавливаться особые наименования (кодекс, основы, устав, правила, регламент, положение).

Общий вывод, вытекающий из фактора «делегирование нормотворческих полномочий», состоит в том, что нормативный правовой акт, принятый в рамках делегированных полномочий, по общему правилу, должен наделяться юридической силой, равной силе актов, принимаемых делегирующим органом.

Фактор «надведомственность» используется для иерархической дифференциации актов, принимаемых на одном уровне государственных органов, в частности, на уровне федеральных органов исполнительной власти.

Надведомственность означает, что при регулировании конкретных вопросов соответствующее ведомство стоит «поверх» других, а, следовательно, и решения, которые принимаются таким ведомством в пределах своих надведомственных полномочий, должны быть юридически обязательными для всех иных ведомств.

При рассмотрении совместного нормотворчества как фактора, влияющего на иерархическое место соответствующих актов в вертикальной структуре законодательства, значимыми являются следующие выводы:

- совместно принятые нормативные правовые акты должны иметь иерархический приоритет по отношению к актам, принимаемым отдельно, автономно, самостоятельно участником (участниками) совместного нормотворчества;

- при принятии нормативных правовых актов вышестоящим и нижестоящим государственными органами юридическая сила совместного акта определяется местом, которое занимает вышестоящий орган государственной власти в иерархии органов государства;

- иерархический приоритет совместно принятых актов обусловливается принятием взаимных обязательств по одностороннему неизменению, дополнению или отмене таких актов и вследствие этого распространяется исключительно на субъектов совместного нормотворчества;

- совместное нормотворчество не порождает иерархического приоритета совместных актов по отношению к актам, принимаемым органами, не участвовавшими в таком нормотворчестве;

- иерархический приоритет совместно принятых актов не может ставиться в зависимость от количества участников совместного нормотворчества;

- установление иерархического приоритета для актов, принимаемых по согласованию, обосновано лишь в тех случаях, когда они принимаются государственными органами, находящимися на одном иерархическом уровне.

Завершая факторный анализ, следует обратить внимание на то, что при построении иерархической структуры законодательства необходимо исходить не из автономного влияния каждого из рассмотренных факторов, а из их совокупного действия.