Права и обязанности государственного служащего органов внутренних дел Российской Федерации

Исходя из предмета данного исследования следует, отметить, что в настоящее время организация государственной службы в системе МВД России, а также ее кадровая основа находятся не в самом лучшем состоянии и, по мнению В. В. Митрохина, «не в полной мере соответствует целям и задачам социально-экономического развития страны»¹. Поэтому видится достаточно актуальным развитие административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел как федерального государственного служащего.

Правовое регулирование административно-правового статуса сотрудников органов внутренних дел решающим образом определяет результативность выполнения ими полномочий Министерства внутренних дел, что полностью сочетается с мнением Д.М. Овсянко, которым отмечено что: «государственные служащие представляют собой государство, так как выполняют официальные функции, официальных органов». Необходимость научного анализа правового статуса сотрудника органов внутренних дел обусловлена включением в его правовое регулирование различных элементов государственно-правового воздействия, при котором поставленные цели часто отстают от действительного прогресса в общественных отношениях, что зачастую и порождает большое количество пробелов, имеющих место в правовом регулировании прохождения службы в органах внутренних дел.

Статья 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет, что: «Сотрудником органов внутренних дел является гражданин Российской Федерации, который взял на себя обязательства по прохождению федеральной государственной службы в органах внутренних дел в должности рядового или начальствующего состава и которому присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава». Из чего, являются очевидными такие обязательные признаки сотрудника органов внутренних дел как, гражданство России; принадлежность к штатному составу; наличие специального звания, свойственного для рядового или начальствующего состава.

Административный правовой статус определяется тем положением, которое занимает граждан в политической, социально-экономической и культурной жизни общества, в сфере управления государственными и общественными делами. Как отметил, в свое время Л.Д. Воеводин: «Правовой статус составляет совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданами, урегулированных нормами права.

По вопросу сущности и структуры правового статуса личности в юридической литературе высказываются различные мнения. В настоящее время под правовым статусом субъекта, обычно понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом юридических прав и обязанностей. Некоторые ученые, кроме прав и обязанностей, включают в статус еще и ответственность², другие обращают особое внимание на то, что закрепление прав и обязанностей в законодательстве - необходимое, но далеко не достаточное условие для установления реального статуса гражданина без надежных действующих гарантий. Неодинаковы взгляды и по вопросу о включении гражданства в структуру правового статуса.

Такая полиаспектность позиций ученых порождает и различие взглядов на определение административно-правового статуса гражданина. Так, Д. Н. Бахрах считает, что: «административно-правовой статус индивидуального субъекта - это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права». По мнению Н.Ю. Хаманевой, административно-правовой статус гражданина - комплекс прав и обязанностей граждан, закрепленный нормами административного права.

Практически все специалисты по административному праву подчеркивают, что административно-правовой статус гражданина составляетважнейшую и органическую часть общего правового статуса личности, но при этом, как отмечают С.Н. Братановский и М.Г. Вулах не учитывается целый ряд элементов общего правового статуса. Из анализа текста Конституции Российской Федерации, очевидно, что в ней правам, свободам человека и гражданина посвящена самостоятельная глава, положения которой составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Конституционные нормы, определяют не только перечень прав, свобод и обязанностей граждан и конкретизируют их гарантий, но и условия реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, их влияния на деятельность органов государственной власти, конкретизируют условия и пределы возможных ограничений прав и свобод граждан (например, в статьях 55 и 56), утверждают возраст, с наступлением которого наступает полная дееспособность граждан.

Исходя из этого, считаем возможным полностью присоединиться к мнению профессора Ю. В. Степаненко о том, что: «правовой статус-сложная юридическая конструкция. Составляющие его элементы при исследовании не укладываются в рамки простейших перечней». Что позволяет нам констатировать определенные, близкие к принципиальным, выводы:

1) Конституционные права и свободы человека - это не все, а лишь основные, важнейшие, основополагающие, фундаментальные права, свободы и обязанности человека и гражданина, юридически выражающие естественную и неотъемлемую природу личности и имеющие высшую юридическую силу;

2) Права и свободы человека и гражданина, перечисленные в Конституции Российской Федерации, служат дискретным набором основных элементов конституционно-правового статуса, который может быть дополнен специальными правами и обязанностями в отраслевом (административном) законодательстве;

3) Процесс конституционной верификации отраслевых прав и обязанностей человека и гражданина Конституционным Судом Российской Федерации свидетельствует об отсутствии «неконституционных» правовых статусов.

Интерпретация конституционного статуса, таким образом высказанная выше, не отрицает существования административно-правового статуса, учитывающего специфику правового положения гражданина проходящего государственную службу в органах внутренних дел. Как отметил Н.В. Витрук: «Конституционный статус личности составляет социально-правовую основу для всех отраслевых статусов в том смысле, что отраслевые правовые статусы в определенной своей части являются конкретизацией конституционного статуса личности».

 Сотрудник органов внутренних дел пользуется всеми общими конституционными правами до тех границ, пока они не входят в конфликт с режимом государственной службы, который предполагает ограничение общегражданских прав государственных служащих вообще и сотрудников органов внутренних дел, в частности.

Между тем административно-правовая модель правового регулирования общественных отношений хотя и находится в иерархической зависимости от Основного закона России, однако напрямую из него не вытекает. Например, некоторые правовые институты, определяющие специфику правового положения сотрудника органов внутренних дел, хотя и претерпели определенную коррекцию в связи с принятием Конституции 1993 года, однако по своей сути не изменились. Поэтому вполне допустимо и оправданно говорить, с одной стороны, об определенной самостоятельности административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел, а с другой - о реализации в нем общего конституционно-правового статуса личности. Как определено в ч. 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации: «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Содержательный аспект этого конституционного права, по мнению М. В. Преснякова: «включает в себя два императивных требования: возможность участия в управлении делами государства и равенство. Это и есть основные требования, которые Конституция предъявляет к отраслевой модели реализации данного права».

На сегодняшний день основным механизмом обеспечения этого конституционного права является конкурсный порядок замещения вакантных должностей государственной службы. Однако если в административном законодательстве возникнет иная модель реализации данного права, то оно вполне может использоваться при условии соответствия условиям, определенным в Конституции Российской Федерации. Что находит научное подтверждение в работе С.В. Лаврентьева «Основные принципы конституционного статуса личности». По мнению автора, «Основное назначение статуса личности состоит в том, чтобы увязывать абстрактные права, свободы и обязанности человека с таким субъектом конституционного права, как личность. Поэтому и его сущность не может заключаться ни в самих правах, свободах и обязанностях личности, ни в других элементах конституционного статуса личности. Она есть именно способ, каким формируются и существуют основы правового положения личности в обществе».

Предельная лаконичность правовых норм, по существу, означает максимально общий, не стесненный рамками отраслевого регулирования смысл. Как отмечает А.Н. Кокотов: «Применительно к названному выше праву равного доступа к государственной службе можно предположить, что принятая сейчас модель его реализации может существенно измениться. Например, уже сейчас активно говорят о формировании кадровых агентств, которые будут проводить отбор кандидатов, и т. п. И если это произойдет, то в комментариях к Конституции будут писать, что законодатель скорректировал свое понимание равного доступа к государственной службе относительно его действительного конституционного содержания».

С методологической точки зрения сказанное в полной мере относится и к пониманию правового статуса сотрудника органов внутренних дел, что предполагает необходимость выявления его сущности как самостоятельной правовой реальности. Система правовых актов, регулирующих его правовой статус отличается множественностью и преимущественно отражена в третьем параграфе первой главы данного диссертационного исследования.

Несомненно, что требование соблюдения норм права в связи с особым правовым статусом сотрудника органов внутренних дел, серьезные изменения претерпевает и правовой режим сотрудника органов внутренних дел как представителя государства. Анализ действующего законодательства позволяет констатировать, что сотрудники органов внутренних дел обладают, присущими только им правовыми возможностями, которые отличают их от иных лиц, в том числе от других государственных служащих, сотрудников других органов исполнительной власти. Специфическое правовое положение сотрудников органов внутренних дел отмечает также Конституционный Суд РФ, указывая, что: «на них возложена исключительная по своему объему и характеру - даже в сравнении с сотрудниками иных правоохранительных органов - ответственность по защите жизни и здоровья граждан, противодействию преступности и охране общественного порядка».

Системное толкование норм, закрепляющих полномочия сотрудника органов внутренних дел в проекции к Положению о Министерстве внутренних дел России, позволяет констатировать, что наиболее значимые для защиты личности, общества и государства полномочия Министерства внутренних дел России осуществляются именно сотрудниками полиции. «Исследование приведенных норм приводит на первый взгляд к выводу о том, что из всех сотрудников органов внутренних дел особым статусом обладают именно сотрудники полиции. Однако довольно часто к выполнению возложенных на полицию обязанностей привлекаются иные сотрудники органов внутренних дел (например, внутренней службы и юстиции), а в соответствии со ст. 32 Федерального закона «О полиции» в этом случае на них распространяются обязанности, права, ответственность, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников полиции».

Анализ изложенных положений позволяет констатировать, что органы внутренних дел призваны осуществлять специальные задачи и функции, для чего их сотрудникам предоставляются широкие властные полномочия. При этом ни один иной орган исполнительной власти сегодня не обладает сопоставимой по объему и значимости компетенцией. Как верно отмечено Е.Р. Абызовой: «Правовой статус сотрудников органов внутренних дел - это комплексная категория, аккумулирующая одновременно признаки нескольких видов специальных статусов: государственных служащих, должностных лиц, представителей власти»¹.

Сотрудники органов внутренних дел, обладая указанными составляющими правового статуса, характерными только для них, имеют индивидуальный правовой статус, который применительно к характеру служебных полномочий трансформируется в отраслевой: сотрудника полиции (генерал-полковник полиции - первый заместитель Министра внутренних дел), сотрудника внутренней службы (генерал-лейтенант внутренней службы - начальник Департамента государственной службы и кадров Министерства внутренних дел), сотрудника юстиции (генерал-полковник юстиции - начальник Следственного департамента Министерства внутренних дел). Индивидуальный административно-правовой статус связан со специальным званием и установлением объема прав и обязанностей предоставленных конкретному сотруднику.

Такие уровни правового статуса, согласно теории права, соотносятся между собой как общее, особенное и частное. В то же время они взаимозависимы, взаимосвязаны и на практике неразделимы. Общий административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел для всех един. Специальных статусов, примерно столько, сколько видов должностей в службе органов внутренних дел, а количество индивидуальных статусов соответствует количеству сотрудников органов внутренних дел.

Что-же касается структуры административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел, на наш взгляд, при таком подходе следует согласиться с С.Н. Братановским и М.Г. Вулахом, по мнению которых административно-правовой статус граждан включает: «а) его административную правосубъектность (общая правоспособность и дееспособность); б) специальную правосубъектность (систему должностных прав и обязанностей); в) политические, социально-экономические и организационно-правовые гарантии этих прав и свобод».

В свою очередь В.В. Черников и С.П. Булавин, основываясь на мнениях Ю. Н. Старилова, В. М. Монохина, Г. В. Атаманчука и ряда других ученых, в качестве основных элементов правового статуса сотрудника полиции рассматривают: «способ замещения должности; требования, предъявляемые к сотруднику; права и обязанности сотрудника; ограничения и запреты, связанные со службой; режим служебного времени и организация службы; порядок прохождения службы; гарантии правовой защиты сотрудника; меры стимулирования служебной деятельности; характер ответственности сотрудника полиции». Учитывая, что правоспособность сотрудника органов внутренних дел означает его способность иметь право и нести юридические обязанности в сфере профессиональной деятельности органов внутренних дел, то есть обладать способностью (возможностью) быть участником конкретных служебных правоотношений, а другим элементом его административной правосубъектности является дееспособность, которая означает способность сотрудника своими действиями приобретать субъективные права и нести обязанности в служебных правоотношениях, со своей стороны отметим, что такие элементы как «способ замещения должности и требования, предъявляемые к сотруднику», безусловно охватываются его правосубъектностью. А вот, такой элемент статуса, как «ограничения и запреты, связанные со службой», который В.В. Черников и С. П. Булавин включили в перечень после прав и обязанностей, по нашему мнению, образуют некоторое противоречие.