ГЛАВА 2. Проблематические аспекты разработки и реализации государственных заказов

2.1. Некоторые проблемы государственной политики в области управления государственными заказами

Государственная политика в сфере управления закупками, опираясь на положения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее – Закон N 44-ФЗ), подразумевает реализацию действий, направленную на обеспечение государственных или муниципальных нужд посредством прохождения ряда этапов:

1) планирование закупки для обеспечения нужд институтов публичной власти и последующее определение поставщика (подрядчика, исполнителя);

2) заключение с участником, предложившим наиболее оптимальные условия, соответствующего контракта;

3) мониторинг закупки и процессуальных особенностей исполнения контракта;

4) контроль и аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг с точки зрения их соответствия нормам законодательства РФ[15].

Таким образом, регламентирующая политика государства в области контрактной системы в сфере закупок связана, с одной стороны, с обеспечением государственных и муниципальных нужд, а с другой, с рациональным расходованием денежных средств из бюджетов бюджетной системы РФ.

Учитывая возрастающие суммы финансовых средств, направляемые на обеспечение контрактной системы закупок, можно утверждать, что данный институт представляет собой одну из наиболее востребованных конструкций, служащей удовлетворению интересов государства при реализации им внутренних и внешних функций в экономико–правовой системе РФ[16].

Государственная политика в сфере закупок осуществляется с учетом принципов, декларируемых в ст. 6 Закона N 44-ФЗ, среди которых можно выделить принципы открытости и прозрачности, профессионализма заказчиков, обеспечения конкуренции, эффективности осуществления закупок и т.д.. Однако первые два отмеченных принципа обладают определенным несовершенством, что особенно ярко проявляется в свете заключения контракта с единственным поставщиком как участником закупки.

Отсутствие конкурсной основы имманентно отрицает принципы открытости, прозрачности и легитимности, на соблюдение которых указывают как Закон N 44-ФЗ, так и Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ. С другой стороны, существует вероятность фальсификации данных о так называемых недобросовестных поставщиках со стороны заказчика, что также нарушает принцип открытости в том содержании и качественном исполнении, в котором он задумывался законодателем.

Помимо прочего в структуре реализуемых государством действий в сфере закупочных процессов стоит выделить некоторые сложности с эксплуатацией единой информационной системы (ЕИС), в которой происходит регистрация участников закупок на основании ст. 24.2 Закона № 44-ФЗ. Так, из-за технической перегруженности и большого числа обращений к ЕИС происходят ее сбои, возникают неисправности в использовании, что провоцирует риск неисполнения государством своих обязательств перед субъектами экономико - правового пространства РФ[17].

Анализ Закона N 44-ФЗ указал на ряд недоработок в его содержании, что вызывает дополнительные проблемы в сфере проведения государственной политики в области управления государственными и муниципальными заказами. Так, нормы Закона разработаны в унифицированном формате для всех заказчиков, вне зависимости от уровней их функционирования: федерального, регионального и местного. Однако подобная стандартизация видится не совсем корректной в силу различного объема финансирования действий заказчика, а, следовательно, и дальнейшего расходования денежных средств для обеспечения публичных нужд. Формально предоставляя свободу поведения участникам контрактных отношений, тем не менее,

Закон N 44-ФЗ жестко и бескомпромиссно устанавливает нормативные положения для проведения закупочной процедуры. К примеру, создание контрактной службы в случае превышения совокупного годового объема закупок в 100 млн. рублей (ст. 38) или особенности предоставления банковской гарантии, служащей инструментом обеспечения заявок и исполнения контрактов (ст. 45) и т.п.

Таким образом, можно отметить диссонанс, возникающий между принципами российской контрактной системы и самими правовыми нормами Закона N 44-ФЗ. Также можно отметить такую проблему, усугубляющую регулятивную политику государства, как неполнота и несовершенство нормативно-правовой базы контрактной системы РФ[18].

Ранее существующий Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ в сфере регулирования правоотношений между заказчиком и иными участниками закупки дополнялся и уточнялся рядом подзаконных актов, что придавало ему обоснованность и исчерпывающее содержание для дальнейшей интерпретации поставщиками (подрядчиками, исполнителями).

Современно действующий Закон N 44-ФЗ подкрепляется небольшим числом Постановлений Правительства РФ (к примеру, Постановление Правительства РФ от 05.11.2019 № 1401, от 30.09.2019 № 1279 и т.д.), что провоцирует двоякое или неточное понимание Закона со стороны участников закупки. Данный факт осложняется тем, что в сфере проведения закупочных процедур отсутствует централизованный орган, в компетенцию которого входит разъяснение законодательства в сфере обеспечения закупок товаров, работ и услуг. Это является существенным недостатком в контексте грамотного понимания Закона 44-ФЗ участниками закупки и, тем самым, может снизить точность процедуры реализации государственного заказа.

Наконец, дополнительно можно отметить такую проблему как отсутствие комплексности при реализации этапов закупки, начиная от планирования государственного заказа и заканчивая обоснованием закупки и составлением соответствующей документации[19].

Контрактная системы будет выступать эффективным инструментом в сфере рационального расходования бюджетных средств только в том случае, если существует централизованное использование всех ее инструментов. На сегодняшний момент наблюдаются такие случаи, препятствующие комплексному использованию всей процедуры контрактной системы, как сбои в работе официального сайта государственных закупок zakupki-gov-ru.com или технические неполадки, возникающие при обращении к ЕИС[20].

Таким образом, современно действующее законодательство в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд путем осуществления закупок товаров, работ, услуг отмечается рядом проблем, которые снижают эффективность проводимой государством политики в данной сфере. Все они являются устранимыми в том случае, если будет произведено совершенствование соответствующих нормативно - правовых актов РФ с точки зрения их корректирования и уточнения. 

2.2 Актуальные проблемы реализации законодательства в сфере реализации государственных заказов

За последние годы проделана немалая работа по совершенствованию контрактной системы. Вместе с тем, действующую сегодня систему закупок трудно назвать эффективной. «Уровень конкуренции низкий, количеству выявляемых нарушений нет числа. И если процедурный контроль в сфере закупок налажен неплохо, то контроль содержательных результатов существенно отстаёт».

Действие Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ощутили на себе как крупные 93 закупщики, так и органы исполнительной власти, местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, которые имеют небольшие бюджеты. Сложность регулирования контрактной системы (помимо объёмного текста Федерального закона № 44-ФЗ действует более 130 подзаконных актов), регулярные изменения (было внесено значительное количество изменений федеральными законами) и наличие у заказчиков значительных издержек при осуществлении закупок влекут дополнительные расходы бюджетной системы[21].

По сути, сегодня действует новая редакция закона о контрактной системе, сложившаяся в результате постоянных и не всегда последовательных изменений. Помимо этого, процедуры закупок остаются чрезмерно сложными, в том числе и в части избыточных требований к формированию заявок. Отдельные способы закупок позволяют заказчику устанавливать субъективные критерии оценки заявок[22]. Основная проблема, с которой столкнулось большинство регионов Российской Федерации - это неготовность принять и реализовать даже переходные требования, которые предъявляются законом к заказчикам.

В большей степени это произошло из-за того, что нормативно правовые акты в развитие закона принимались пакетами в сжатые сроки и не всегда были до конца проработаны, либо изменяли ранее утверждённые положения. В настоящее время по-прежнему присутствуют сложности при реализации на практике вышеуказанного закона: сложности реализации закупочных процедур, связанные прежде всего с временными и финансовыми издержками участников закупки или, например, сложности при проведении экспертизы заказчиком своими силами, осуществляемой для проверки результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта, связанные с неоднозначным урегулированием порядка оформления её результатов[23].

О нарушениях и проблемах правоприменительной практики закона о контрактной системе свидетельствуют уголовные дела о злоупотреблениях при исполнении бюджета и хищениях бюджетных средств, например, при реставрации объектов культурного наследия (Новодевичий монастырь, Эрмитаж, Псковский драмтеатр и др.).

Нормативному правовому акту, особенно в сфере государственных закупок, необходима качественная антикоррупционная экспертиза, направленная на выявление правовых норм, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении нормативных правовых актов[24].

Результаты мониторинга развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации, рассмотренные на Коллегии Счётной палаты Российской Федерации 2019 года, подтверждают вывод о том, что законодательством о контрактной системе в сфере закупок на каждом этапе осуществления закупки предусмотрено формирование заказчиком значительного количества документов, что на практике приводит к дополнительным трудовым и материальным затратам не только заказчиков, но и участников закупки.

В то же время, законодатель повышает открытость и эффективность закупок для государственных нужд, но в тоже время защищает от излишнего распространения сведения о закупках для государственных нужд, но в тоже время защищает от излишнего распространения сведения о закупках для нужд обороны страны и безопасности государства. Закрытые конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме должны применяться на специализированной электронной площадке с использованием защищённых каналов связи.

Торги на электронных площадках позволяют обеспечивать общий доступ к сведениям о сторонах закупки и её содержании, что повышает прозрачность расходования бюджетных средств. Однако общедоступность информации о некоторых закупках, наоборот, может принести больше вреда части защиты определённых сведений, чем экономический эффект. Контрактная система в сфере закупок нередко включает в себя взаимоисключающие элементы, которые необходимо приводить в равновесие. Это необходимость сочетания открытости и прозрачности государственных закупок и в тоже время сохранения в тайне тех сведений, которые могут быть использованы в дальнейшем противником против Российской Федерации, в том числе защиты государственной тайны.

Сохранилось низкое качество определения нормативных затрат на обеспечение функций со стороны федеральных органов власти. В их актах отсутствуют нормативы цены и количества, отмечается значительный разброс цен на одноименные товары.