Реформа антимонопольной службы

 

Одним из первых серьезных шагов Кахи Бендукидзе на посту министра экономики летом 2004 года стало упразднение антимонопольной службы.

Новая экономическая политика страны, направленная на создание всех свойственных свободной экономике условий для бизнеса, символично началась с ликвидации того ограничителя, который в большинстве современных государств, увы, даже и не признается таковым. Хотя есть страны, где вообще нет законодательно закрепленных правил государственной борьбы с монополиями, отмена традиционного антимонопольного законодательства и одновременный пересмотр функций государства в сфере защиты свободной конкуренции, произошедшие в Грузии, пожалуй, можно считать уникальным явлением.

Уже в октябре 1992 года, когда рыночные отношения в Грузии только начали формироваться, вышло постановление о предотвращении монопольной деятельности и развитии конкуренции, а в июне 1996 года грузинский парламент принял закон «О монополистической деятельности и конкуренции». Согласно этому документу, государственная антимонопольная служба выявляла ситуации, требующие ее вмешательства, выдавала разрешения на слияние и поглощение компаний, а также обладала правом регулировать деятельность любой организации в сфере ценообразования, рекламы, маркетинговой политики и прочей деловой активности.

В то время государство находило время и возможность заниматься правилами ветеринарного обслуживания, предоставления телеграфных услуг или продажи овощей. Например, законом «О продаже пищевых продуктов» от 19 декабря 1996 года устанавливались правила реализации хлеба и хлебобулочных изделий, первый пункт которых гласил: «В торговых местах, где продается хлеб и хлебобулочные изделия, в течение рабочего времени должны быть хлеб и хлебобулочные изделия». Также отмечалось, что в этих же магазинах «можно продавать чай, сахар, кофе, какао, муку, макароны, детское питание».

Советник министра экономики в 2004 году Эмзар Джгереная, возглавивший службу в момент реформы, задался целью собрать все такие нормативные акты, напрямую регулирующие повседневную деятельность. Таковых насчитали 670, и большинство из них касалось мелкого бизнеса. Естественно, сотрудники антимонопольной службы, на чьи плечи ложилась проверка компаний на соответствие законам, придя в любой магазин или кафе, с легкостью обнаруживали нарушение, которое, как правило, грозило владельцу лишь выплатой «дани». Впрочем, у антимонопольной службы были и своеобразные преимущества: благодаря высокой коррумпированности она не очень‑то мешала бизнесу, разве что несколько повышала издержки производства.

Еще одним бременем для бизнеса было то, что компании, чья доля на рынке превышала 35 процентов, обязательно должны были согласовывать свои цены с антимонопольной службой. Конечно же, предприниматели искали лазейки для обхода законодательства, например фиктивно разделяя компанию на несколько дочерних, фактически управляемых одним и тем же владельцем.

В задачи антимонопольной службы входила также профилактика несправедливой конкуренции, которой считалось, в частности, «распространение информации о товаре любым способом коммуникации, когда информация дает неверное представление и побуждает к определенным экономическим действиям»[167]. Совершенно очевидно, к каким экономическим действиям побуждал самих сотрудников антимонопольной службы закон «О рекламе»[168]: «30 процентов всей суммы, зачисленной в бюджет Грузии в виде штрафа за нарушение законодательства Грузии о рекламе, перечисляются на счет антимонопольной службы и используются в целях укрепления материально‑технической базы антимонопольной службы, материального поощрения ее работников и осуществления других мероприятий». Кроме того, несмотря на освобождение цен, произошедшее еще в начале 1990‑х годов, вплоть до 2004 года сохранялся Департамент ценообразования, сотрудники которого сами не могли толком объяснить, чем занимаются. Вот как вспоминает об этом Бендукидзе:

 

Когда я обнаружил эту чудовищную структуру министерства, начал разбираться отдельно с каждым агентством, службой, инспекцией. Спрашиваю у заместителя начальника инспекции по ценам, чем они занимаются. Он объясняет как‑то невнятно. Тогда интересуюсь, сколько у них человек работает. Двадцать пять, говорит. Приведите их всех, прошу, ко мне. Сегодня же четверг, отвечает, никого нет, – все по деревням разъехались.

 

Собственно, то, что в инспекции по ценам на рабочем месте можно было застать только замначальника и бухгалтера, а в антимонопольной службе из шести десятков присутствовало не более пятнадцати человек, само по себе служило красноречивым доказательством ненужности этих институтов. И в августе 2004 года антимонопольная служба и инспекция цен были упразднены, а вместо них спустя чуть больше года было создано Агентство по свободной торговле и конкуренции[169], где работают шесть человек[170].

Вато Лежава рассуждает:

 

Если исходить из того, что возможно некое равновесное состояние (эквилибриум), значит, люди могут написать формулу, позволяющую достичь этого состояния. А если считать, что этого эквилибриума нет, то тогда бессмысленно искать таких умных людей, которые знают, сколько компаний на рынке должно действовать, и какой должен быть размер маржи, и кто должен разрешать одной компании приобретать другую.

 

Но изменилась не только структура. Главное, что у этого органа совершенно новый смысл: вместо службы, контролирующей бизнес, появилась комиссия, формулирующая рекомендации законодателям. Цель Агентства по свободной торговле и конкуренции – противодействие тем постановлениям, которые создают тепличные условия для отдельных субъектов бизнеса. А рычаги воздействия этого института – это исследование деятельности государственных структур и использование уголовного кодекса там, где обнаруживаются факты нечестной конкуренции.

Не только у нового агентства, но и у любого другого органа нет возможности ограничивать конкуренцию, влияя на слияние и поглощение и, как следствие, на укрупнение доли компании на рынке. Закон «О свободной торговле и конкуренции» создал условия для полной свободы торговли при свободном ценообразовании. Если рыночные цены на какой‑либо товар поднимаются или опускаются, правительство не вправе в это вмешиваться. Государство регулирует только тарифы – на электричество, газ, связь – соответствующими документами, такими как законы «Об электричестве и природном газе» или «Об электронных коммуникациях».

Отмена антимонопольного органа многими трактовалась как карт‑бланш крупным игрокам, которые обязательно будут завышать цены, в результате чего часть населения просто не сможет пользоваться базовыми товарами и услугами. Но, во‑первых, этот сценарий противоречит экономическим законам, а во‑вторых, если бы это происходило из‑за завышения тарифов государством, то как раз Комиссия по свободной торговле и должна была бы это пресекать. В итоге, в качестве отступных противникам реформы и чтобы не тратить политические силы и время на убеждение, владельцев так называемой особой собственности (газопровод, линии электропередач и пр.) законодательно обязали предоставлять третьим лицам недискриминационный доступ к своей инфраструктуре.

Да, фактически это нарушение прав собственности, что идет вразрез с либертарианскими ценностями, но в точности воплотить в жизнь теорию невозможно. Впрочем, закон все‑таки ставит некоторые ограничения: собственник волен отказать в доступе к инфраструктуре, если претендент не будет соответствовать техническим или финансовым требованиям безопасности всей структуры и бесперебойности потребления. Таким образом, этот принцип, по своей сути, пресекает возможность вести дискуссии о так называемых естественных монополиях.

Оснований упрекать принятое законодательство в попустительстве монополиям нет еще и потому, что даже при наличии единой инфраструктуры оно допускает существование нескольких поставщиков. Хотя есть мнение, что новые власти поощряют монополизм уже тем, что расформировали антимонопольную службу. Иногда критика исходит от самих бизнесменов: «Вместо антимонопольной службы было создано непонятное агентство, которое ничего не делает. Бизнес остался без регулирования», – убежден Нико Лекишвили, один из руководителей инвестиционной компании «Ниба Инвест»[171].

Его можно понять: прежние функции антимонопольной службы были отличным барьером для вхождения на рынок конкурентов. Так, например, глава компании по производству пива и безалкогольных напитков «Казбеги» Гоги Топадзе в 2003 году предложил изменить законодательство так, чтобы импортное пиво облагалось высоким налогом. В результате местное пиво оказалось значительно дешевле, и продажи «Казбеги» увеличились[172]. Антимонопольная служба при этом никаких ограничений конкуренции не усмотрела.

Иногда с политикой нынешних властей не согласны эксперты, например Владимир Папава, который в 1994–2000 годах сам стоял во главе Министерства экономики и видел ситуацию изнутри: «После Революции роз начался демонтаж государственных институтов, что ослабляло грузинское государство. В частности, в конце 2004 года в рамках проводимых реформ была упразднена государственная антимонопольная служба, а это стимулировало рост монополизации рынка»[173].

Всегда ли за подобными суждениями стоит глубокий анализ, или это результат субъективного восприятия?

Каха Бендукидзе признает свою ошибку:

 

Если бы я оставил название антимонопольной службы, но вынул бы из нее все содержание, не было бы претензий. А так все кричат – как же так, у нас нет антимонопольной службы! Это была самая первая реформа, я тогда наивным был. Мне говорили, зачем менять название, но я считал нужным, чтобы именно этой службы в нашей экономике не было.

 

В любом случае заявления экспертов о монополизации экономики пока остаются лишь субъективной оценкой, так как не было проведено ни одного исследования, оценивающего ситуацию во времена антимонопольной службы и после ее ликвидации.

Попробуем рассмотреть два конкретных рынка: авиационный и фармацевтический.

Принято полагать, что авиационная отрасль, характеризу‑емая большими издержками входа на рынок и, как следствие, довольно узким кругом игроков, нуждается в государственном регулировании. Когда существовала антимонопольная служба (до 2005 года), на территории Грузии действовали шесть иностранных авиакомпаний: Turkish Airlines, British Airways, Austrian Airlines, AZAL, Belavia и Arkia. После реформы к ним добавились еще восемь: Lufthansa, AirBaltic, Armavia, Skat, CZA, «Аэросвiт», FlyLAL, Ukraine International Airlines[174]. Конечно, следует учитывать, что не только принципиальное изменение государственной антимонопольной политики способствовало такому стремительному развитию отрасли, но и общая либерализация гражданской авиации, выразившаяся, в частности, в политике открытого неба.

В Воздушный кодекс были внесены некоторые изменения[175]. С каждой страной правительство старается заключить договор о безлимитных полетах, то есть может летать кто угодно и когда угодно. Рейсы продаются на аукционе. Практически полностью ликвидирован статус флагмана (в большинстве стран это одна авиакомпания, обладающая определенными регулятивными правами, – например, она может оценивать «правильность» цен других авиаперевозчиков, имеет преимущественное право полета и т.д.). В Грузии национальная авиакомпания Airzena, формально обладающая флагманским статусом, действует теперь на тех же условиях, что и конкуренты, не имея никаких привилегий[176]. Вряд ли увеличение числа иностранных авиакомпаний после реформирования антимонопольной службы может служить свидетельством монополизации рынка.

Другой пример – фармацевтическая отрасль: во времена прежнего антимонопольного законодательства рыночные доли трех крупнейших компаний составляли 29,4, 22,4 и 13,2 процента. К 2009 году эти значения сократились, и доля крупнейшей компании не превышала 23 процентов[177]. Несмотря на это, часто приходится сталкиваться с мнением, что именно отсутствие противодействия монополиям в современной Грузии приводит к картельному сговору и росту цен на лекарства.

Наличие антимонопольной службы не способствует росту конкуренции, и рыночные доли компаний не всегда прямо пропорциональны росту цен на их продукцию. А в случае с лекарствами цена в большей степени связана с жестким регулированием фармацевтической сферы в целом, которое за пять лет пусть с трудностями и помехами, но было упрощено.

В 1997 году Министерство здравоохранения под давлением нескольких крупных фармацевтических компаний подготовило закон о фармацевтической продукции, фактически обеспечивший этим компаниям превосходство на рынке. В документе были зафиксированы такие высокие барьеры входа в сферу импорта фармацевтических товаров, что никто, кроме этих компаний, просто не смог бы начать заниматься бизнесом. Более того, полномочия министерства позволили установить схожие барьеры не только в импорте, но и в розничной и оптовой торговле. В результате в Грузии постоянно уменьшалось число маленьких аптек, не входящих в сговор с импортерами, и расширялись сети трех крупнейших аптечных предприятий.

Первые шаги на пути либерализации фармацевтического рынка были сделаны в 2005 году – значительно сократилось количество лицензий, которые необходимо получить для открытия бизнеса[178]. Результат не заставил себя ждать: появились еще две аптечные сети и помимо сетевых в Грузии функционирует около семидесяти мелких аптек. Но этим в 2005 году дело и ограничилось: либерализовать импорт лекарств не удалось. Владелец одной фармацевтической компании участвовал в политической жизни страны будучи депутатом парламента, и все идеи об упрощении ввоза в страну лекарств на протяжении нескольких лет успешно блокировались. Каждое конкретное лекарство, импортируемое из любой страны, надо было регистрировать специально для Грузии, что занимало в самом лучшем случае два месяца и требовало от импортера значительных временных и денежных затрат. Изменить ситуацию удалось лишь совсем недавно. В октябре 2009 года вступили в силу поправки к действующему закону «О медикаментах и фармацевтической деятельности», позволяющие устранить дополнительные процедуры для фармацевтической продукции, одобренной для потребления в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также снять ограничения на продажу некоторых медикаментов в супермаркетах и розничных магазинах[179].

До того как отменили дополнительные проверки для лекарств, поступающих из развитых стран, в Грузии были зарегистрированы 5400 импортных фармацевтических продуктов. А спустя лишь полгода после того, как закон вступил в силу, количество новых регистрируемых товаров выросло больше чем на четверть – до 7500. Что позволяет утверждать: лучший способ нормализовать ситуацию – расширить свободу бизнеса, но никак не ограничивать ее цербером – антимонопольной службой. Конкуренция создается путем открытия рынка, а не государственным органом, который якобы ее поддерживает.

К сожалению, рост цен на медикаменты и сейчас остается одной из самых животрепещущих проблем. Эта тема – одна из ключевых у сторонников концепции «элитарной коррупции», которые полагают, что без соглашения крупных аптечных сетей с государством такое положение дел невозможно.

Вопрос целесообразности антимонопольной службы непростой и не столь однозначный даже для самых яростных ценителей свободы. Отмена антимонопольного регулирования очень многими из них расценивается как отход от принципа laissez‑faire[180], несмотря на то что антимонопольное законодательство по определению призвано ограничивать свободу предпринимательской деятельности. Некоторые из самых активных и последовательных защитников свободы не сразу поняли суть свободных отношений. Нобелевский лауреат Милтон Фридман вспоминал:

 

В самом начале своих исследований как сторонник свободной конкуренции я полностью поддерживал антимонопольное законодательство… С течением времени я пришел к выводу, что антимонопольное законодательство приносит гораздо больше вреда, чем пользы, что было бы лучше, если бы его не было, если бы мы от него избавились[181].

 

Да и Бендукидзе признавался, что еще в 1990‑х годах в Москве в споре с экономистом Виталием Найшулем[182] отстаивал необходимость антимонопольного органа как средства, препятствующего нечестной конкуренции, а следовательно, помогающего развитию бизнеса.

Да, Грузии повезло, что к руководству страны пришли люди, пытающиеся воплощать именно либертарианские ценности. Но большой вопрос, насколько эти убеждения удастся отстоять в дальнейшем. Одно дело, когда маленькая страна только начинает избавляться от статуса несостоявшегося государства, и совсем другое, когда она вступает во взаимоотношения, например, с европейскими странами, рассчитывая взаимодействовать с ними на равных. Бендукидзе рассказывал об антимонопольной реформе очень спокойно, как о вполне рядовом событии, а мне она представлялась чуть ли не символом всех экономических преобразований. Моя эйфория была развеяна очень коротким ответом: «Но ведь наше антимонопольное законодательство долго не продержится».

Грузия подписала с Евросоюзом соглашение о партнерстве и сотрудничестве еще в 1996 году, но соглашения о свободной торговле пока еще нет (впервые возможность такого документа упоминается в принятом 14 ноября 2006 года Плане действий в рамках политики европейского добрососедства). И создание соответствующей европейским требованиям антимонопольной службы – одно из ключевых условий его подписания. Собственно, из‑за этого в 2010 году в парламент и был внесен законопроект о формировании специального антимонопольного органа, который будет фактически выполнять функцию суда и принимать решения о злоупотреблениях. Более того, к европейскому давлению добавляется еще и тот факт, что созданное реформой агентство практически не функционирует в том виде, в котором оно задумывалось. По словам Эмзара Джгереная, реформа не была доведена до конца. Эта служба должна была раз в год предоставлять на обсуждение правительства доклад о регулирующих органах, но ни разу этого не сделала.

Тем не менее эффект антимонопольной реформы есть. Бизнес освободили от законодательно зафиксированного «рэкета» со стороны государства. И это важно.

 

Налоговая реформа

 

Когда новая власть ставит перед собой задачу уменьшить роль государства в экономике и максимально снизить нагрузку на бизнес, то эти инициативы отчетливее всего проявляются в мерах по упрощению налоговой системы, тем более когда налоговая сфера нуждается в скорейшем реформировании.

Вот как характеризовал предыдущий налоговый кодекс бывший министр экономики Грузии, ныне эксперт Грузинского фонда стратегических и международных исследований Владимир Папава:

 

Налоговый кодекс, подготовленный Министерством финансов Грузии при активном участии экспертов МВФ и утвержденный парламентом Грузии в конце 1997 года… написан таким тяжелым языком… что местами непонятен не только рядовому налогоплательщику, но и специалистам. Отдельные процедуры, регулируемые кодексом, настолько усложнены, что с целью избежания путаницы предприниматели готовы пойти на дачу взятки[183].

 

Налоговая реформа должна была решить две основные задачи: сократить нагрузку на бизнес и сделать администрирование налогов понятнее и легче. Об упрощении и либерализации налогового кодекса говорил Михаил Саакашвили еще будучи кандидатом в президенты на встрече с представителями бизнеса 12 декабря 2003 года. И уже спустя несколько месяцев работы нового правительства, 13 июня 2004 года, премьер‑министр Зураб Жвания представил принципы нового налогового кодекса, разработанного в Министерстве финансов во главе с Зурабом Ногаидели[184]. Основное достижение на тот момент заключалось в сокращении количества налогов с 22 до 7 с одновременным снижением нескольких ставок.

С июня 2004 года к работе Минфина подключился и только что назначенный министр экономики Каха Бендукидзе. Он собрал небольшую команду, в основном людей из бизнеса, которые начали работу над ключевыми частями будущего кодекса. Их инициативы принимались после длительных споров, обсуждений и убеждений, так как зачастую расходились с традиционным подходом, отраженным в типовом налоговом кодексе республики Налогостан[185], в рамках которого изначально предполагалось проводить налоговую реформу в Грузии.

По словам Вато Лежавы, занимавшего в то время пост заместителя министра экономического развития, убедить начать эти перемены Жванию, который всегда сопротивлялся снижению налоговых ставок[186], было очень сложно:

 

Он отвечал за исполнение бюджета, а так как у нас был синдром шеварднадзевского времени, то исполнение бюджета считалось чем‑то сакральным: «Я за это отвечаю – значит, я решаю, какие будут налоги». Но когда Жвания сделал первый шаг, увидел первые результаты и убедился, что это не вредит госбюджету, он перешагнул через свои опасения, и это делает ему честь. Стало окончательно ясно, что мы будем двигаться в этом направлении.

 

Ходила шутка, что министр экономики Бендукидзе и министр финансов Ногаидели – это Сцилла и Харибда: инициатива проходила, только если оба ее поддерживали, если же кто‑то один был против, то она была обречена.

После длительных споров с правительством 22 декабря 2004 года парламент Грузии в третьем чтении утвердил итоговый вариант нового Налогового кодекса 107 голосами за при 11 против[187]. Несмотря на серьезные политические дебаты, удалось осуществить множество радикальных преобразований.

Налоговый кодекс, вступивший в силу 1 января 2005 года, не был заключительной точкой в реформе. Продолжают появляться дополнительные поправки: 17 сентября 2010 года принята новая редакция кодекса.

 

Налоговая амнистия

 

Краеугольным камнем реформы стала налоговая амнистия. Предпосылок у этой идеи было две. Первая – это размер задолженности. Вспоминает Бендукидзе:

 

Те налоги платить было невозможно‑бессмысленно, они не имели экономического оправдания. В результате ежегодно в бюджет недоплачивали около 20 процентов ВВП. Это означало, что реально скрытая задолженность составляла величину, сравнимую со всем валовым внутренним продуктом. Понятно, что нельзя из экономики извлечь деньги, сравнимые с валовым внутренним продуктом, как ни администрируй.

 

Вторая предпосылка заключалась в том, что после «кадровой чистки» налоговая полиция – некоррумпированная, энергичная, – по сути, представляла собой тотальную угрозу для экономики: куда ни придешь, везде обнаруживались нарушения.

Кетеван Кокрашвили, в 2004 году занимавшая пост заместителя министра экономического развития, а в 2005–2008 годах – заместителя государственного министра по координации реформ, рассказывает:

 

Уже на второй день после того, как я пришла работать к Бендукидзе, мы начали думать над налоговой амнистией. Проблема была в том, что грузины боялись участвовать в начавшейся приватизации крупных объектов, они опасались, что кто‑нибудь подойдет и скажет: «Откуда у тебя такие деньги?»

 

Первоначально предполагалось, что амнистии будут подлежать все не уплаченные до 1 января 2004 года налоги. Но первое предложение, исходившее от Минфина, заключалось в том, что нельзя прощать уже начисленные, но не заплаченные налоги.

По мнению Бендукидзе, это была ошибка: «Таких налогов огромное количество – с пенями несколько миллиардов лари, – но большинства этих компаний уже попросту нет. То есть эта сумма просто висит гирей на налоговой службе».

Второе предложение – провести еще и так называемую финансовую амнистию: деньги можно легализовать, заплатив налог.

Бендукидзе был против этой идеи: «Я позвонил Марченко[188], который тоже проводил такую амнистию в Казахстане, и выяснил, что она особого результата не имела. Но поскольку это было условие, при котором бюджетный комитет поддержит налоговую амнистию, то получился такой гибридный закон».

24 декабря 2004 года парламент Грузии утвердил закон «Об амнистии и легализации недекларированных финансовых обязательств и имущества», вступивший в силу 25 января 2005 года.

Налоговая и финансовая амнистии носили одноразовый характер и предусматривали аннулирование скрытых до 1 января 2004 года налогов тем, против кого не возбуждены уголовные дела или за кем не признаны налоговые обязательства, а это почти 95 процентов налогоплательщиков. Предприниматели получили право вообще уничтожить бухгалтерские документы того периода. Более того, была введена уголовная ответственность для работников налоговых служб в случае истребования документов, относящихся к периоду до 2004 года.

По словам Саакашвили, это позволило вернуть многих в пространство закона:

 

Мы простили людям старые налоги. Прежнее правительство превращало в преступников всех бизнесменов, говорило: «Мы держим тебя за уши – не дашь взятку и не будешь лояльным – когда захотим, тогда уничтожим». Мы не простили чиновникам, занимавшим высокую должность. Амнистия не коснется их потому, что это они создали эту систему коррупции, и я не думаю, что мы должны были снисходительно к ним относиться. Зато их жертвы теперь вернулись в законное пространство. Теперь все будет по‑новому, закон стал человечным, его можно соблюдать – и жить по‑человечески. Налоги пойдут на строительство школ, казарм, на улучшение окружающей среды, все смогут увидеть, как используются отданные государству деньги[189].

 

 

Ускоренная амортизация

 

Следующей важной частью налоговой реформы стало введение стопроцентной амортизации капитальных затрат.

В мире (например, в странах Евросоюза и в России) широко распространена такая схема амортизации, при которой вся стоимость купленного оборудования переносится на статью расходов постепенно. В Грузии же была применена 100‑процентная амортизация[190]. То есть компания может отнести свои капитальные затраты на расходную часть в год совершения этих затрат. Если это большие капиталовложения, то с точки зрения налогового учета получается убыток, который можно отражать в отчетности еще пять лет и, соответственно, не платить налог на прибыль. Любая компания получила право на стопроцентную амортизацию.

 

Возврат НДС

 

Реформаторы рассматривали налог на добавленную стоимость как налог на потребление, каким он и является по сути. Именно поэтому при любом виде капитальной операции[191] НДС должен возвращаться. «Фактически эта норма в прямом виде отсутствует в большинстве стран, у которых есть НДС. Более того, есть директивы Евросоюза, которые запрещают возвращать налог на добавленную стоимость сразу же. Но мы считаем, что надо возвращать сразу», – объяснял Бендукидзе[192].

Для инвестора этот пункт вместе с возможностью стопроцентной амортизации означает, что до тех пор, пока его инвестиция фактически не будет перекрыта доходами, компания будет платить только налог на имущество и подоходный налог с зарплаты сотрудникам. Что, бесспорно, очень важно для данного этапа развития экономики, так как позволяет привлекать в страну новые инвестиции.

 

Подоходный налог

 

Большой спор разгорелся по поводу подоходного налога. Администрация президента не хотела, чтобы он был плоским. Одобряя прогрессивную шкалу, она проявляла ложное чувство социальной ответственности: чем больше люди зарабатывают, тем больше (непропорционально больше!) они должны уплачивать налогов. В конце концов Бендукидзе сумел убедить Жванию, человека во многом левоцентристских взглядов, принять плоскую шкалу:

 

Во время совещания по поводу подоходного налога Жвания спрашивает: «А какой подоходный налог в России?» Я отвечаю: «13 процентов». Он говорит: «Давайте у нас тогда будет 12 процентов». Так у нас и получился подоходный налог в 12 процентов.

 

Однако таким размер налога сохранялся лишь до конца 2007 года. С 2008‑го произошло одно из наиболее важных изменений – объединение подоходного налога с социальным. Социальный налог в 2004 году составлял 33 процента, а с 2005‑го был снижен до 20 процентов. При их объединении в 2008 году суммарная величина составила не 32, а 26,6 процента, поскольку расчет ведется исходя из разных баз. И сразу же ставка была снижена сначала до 26 процентов, потом до 25 и сразу после войны в ноябре 2008 года – до 20. Более того, первоначально в законе предусматривалось дальнейшее снижение этого показателя до 15 процентов уже к 2012 году. Но в редакции налогового кодекса 2010 года этот срок был отодвинут – в 2013 году запланировано снижение до 18 процентов и только в 2014 году – до 15 процентов.

Объединение социального налога с подоходным, да еще и с дальнейшим снижением ставки, позволило сделать восстановление системы внебюджетных фондов практически невозможным. Вспоминает бывший первый заместитель министра труда, здравоохранения и социальной защиты Вахтанг Мегрелишвили:

 

В 2003 году, как раз перед революцией, в Грузии был принят пакет законов о государственном пенсионном страховании. И, начав работать в Фонде социального страхования в 2003 году, я с калькулятором посчитал, сколько можно будет получить, в соответствии с системой пенсионного фондирования. И получалась какая‑то глупость: если я платил 33 процента в качестве социального взноса, то через 40 лет получал чуть больше, чем те, кто вообще ничего не платили.

 

Сейчас в Грузии пенсия представляет собой вид социального пособия, и пенсионного фонда нет – государственный бюджет универсален.

«Если подоходный налог составляет 20 процентов и нет единого социального налога, создать фондируемую пенсионную систему, которую я считаю крайне вредной, просто невозможно – 20 процентов подоходного налога невозможно расщепить. Для фондируемой системы необходим свой отдельный налог, который целиком будет равен 15–30 процентам от доходов. А уж как только подоходный налог будет составлять 15 процентов, с этой идеей можно будет окончательно попрощаться», – уверен Бендукидзе[193].

На этом примере хорошо видно, как наслаиваются друг на друга пласты различных реформ: часть налоговых изменений приводит к трансформации пенсионной системы. Но взамен того, от чего было решено отказаться, надо предложить что‑то новое. Вместо пенсионного фонда были созданы лучшие условия накопления – как индивидуального, так и коллективного. Был внесен целый ряд изменений в закон о ценных бумагах, предложены разного рода налоговые стимулы, в необходимости которых, впрочем, Бендукидзе сомневается:

 

Вообще‑то для поощрения накоплений налоговый стимул не нужен, это неправильно. Но он стал своеобразной разменной монетой: внутри политического класса всегда идет торговля, и эти стимулы потребовались, чтобы решение было принято.

 

Тем не менее и саму идею налоговых стимулов можно реализовать по‑разному. Внедрить их одновременно с нововведениями в области пенсионного обеспечения тогда не получилось, но в рамках финансовой реформы[194] 2007 года это стало возможным. Бендукидзе положительно оценивает достигнутое:

 

Стимулировать вложения в пенсионные фонды путем налоговых льгот – это плохой вариант, потому что создается огромное количество «безответственных» денег. Избегая дополнительного налогообложения, человек просто отказывается от собственных сбережений, вместо того чтобы, например, построить дом. Так что судьба этих денег его уже мало интересует. Кстати, я считаю, что огромные пулы пенсионных средств, которые есть, например, в Америке, стали одной из причин финансового кризиса[195].

И мы добились хорошего результата: нет налогов на операции с прибылью, нет – на операции с ценными бумагами, допущенными к торговле на бирже и свободно обращающимися, нет процентов с депозитов и с торгуемых долговых бумаг. Сейчас, конечно, еще рано всем этим пользоваться: фондовый рынок и раньше не был развит, а из‑за кризиса его практически не осталось. Но в свое время это сыграет роль.

 

 

Сбор на игорный бизнес

 

Хорошим примером того, как в Грузии используются экономические, а не административные рычаги, стало введение сбора на игорный бизнес. Раньше в столице работало огромное количество игорных заведений, и, вместо того чтобы ограничить этот бизнес запретами (что привело бы лишь к его уходу в подполье), власти выбрали более простой способ.

Для игорного бизнеса был введен специальный сбор. Причем изначально он распространялся только на казино и составлял около 3 миллионов долларов (в Батуми платить надо было около 150 тысяч долларов в год, а в Цхалтубо сбор не взимался вообще). Сразу после его введения во всей стране осталось всего два казино, и оба в столице: остальные просто не смогли выплачивать такую колоссальную сумму. Но вскоре появились несколько казино в Батуми и Цхалтубо.

Впрочем, Бендукидзе признает и ошибку: «Надо было сразу весь игровой бизнес структурировать аналогичным образом: ввести разный уровень сбора еще и для слот‑машин, залов игровых автоматов, покер‑клубов и так далее»[196].

Теперь предприниматели, которые хотят заниматься игорным бизнесом, должны приобрести соответствующую лицензию, стоимость которой варьируется в зависимости от типа заведения и места расположения. Для мелкого игорного бизнеса, такого как лотерея и лото, лицензия везде стоит одинаково – около 8,5 тысячи долларов, для игорных залов и тотализаторов – от 6,7 до 16,5 тысячи долларов.

С казино ситуация иная. Для них стоимость лицензии составляет около 3 миллионов долларов на всей территории Грузии, кроме наиболее популярных туристических мест. На черноморских курортах Батуми и Кобулети, на побережье озера Базалети, что неподалеку от столицы, и в Боржоми лицензия стоит всего 150 тысяч долларов. На горнолыжном курорте Бакуриани и на другом, не столь широко известном бальнеологическом курорте Цхалтубо, а также в полностью обновленном городке Сигнахи (в Кахетии) лицензия вообще не требуется. Не требуется она и для крупных отелей (более 100 номеров) в Батуми, Кобулети и Анаклии. Такими льготами правительство поощряет развитие игорного бизнеса в туристических центрах, куда охотно едут гости из стран, где введен запрет на азартные игры (Израиля, Турции, Азербайджана).

Помимо разовой лицензии владельцы игорного бизнеса должны ежеквартально вносить платежи, варьирующиеся от 850 до 50,7 тысячи долларов.

Сфера активно развивается, число выпущенных лицензий к 2011 году уже превысило 5 тысяч.

 

Другие изменения

 

Помимо крупных блоков изменений в налоговой сфере были произведены и точечные улучшения.

От всех налогов, кроме прикрепленного к зарплате подоходного, освобождены печатные СМИ. Был введен порог для уголовного преследования: оно может начаться, только если не было уплачено более 25 процентов начисленных налогов. Для досудебного разбирательства был создан специальный Налоговый совет по разрешению споров, состоящий из сотрудников Министерства финансов и экспертов. Совершенные тексты написать невозможно, поэтому всегда может возникнуть ситуация, когда тот или иной инспектор трактует закон по‑своему. Во избежание такого рода проблем и был создан этот совет.

Самые последние изменения связаны с возможностью подавать налоговую декларацию в электронном виде: сейчас все налоги можно представить и заплатить в режиме онлайн. Для этого была проведена очень большая работа по переводу налоговой службы в электронный режим и по развитию технологии ведения бухгалтерской отчетности в электронном виде.

Реформа не обошлась без неудач – например, в области налогового арбитража и налога на имущество.

 

Налоговый арбитраж

&n