Правовое регулирование административно-правовых режимов в Евразийском экономическом союзе

 

Интегративное сотрудничество Российской Федерации с государствами, входящими в Евразийский экономический союз, представляющее собой одно из приоритетных направлений внешнеполитического и экономического развития Российской Федерации и рассчитанное на долгосрочную перспективу*(770), предполагает сближение по целому ряду стратегических направлений. Такое сближение обусловлено двумя составляющими: гармонизацией национальных законодательств и унификацией норм посредством принятия наднациональных правовых актов.

Договор о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) от 27.05.2014 предусматривает создание единой территории, том числе таможенной, в пределах которой происходит свободное обращение товаров, работ, услуг, капитала и рабочей силы, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.

Неотъемлемой частью происходящих процессов выступает существенное изменение национального законодательства государств - членов ЕАЭС. Развитие договорно-правовой базы, институтов и практического взаимодействия в ЕАЭС осуществляется по следующим основным направлениям:

- обеспечение эффективного функционирования общего рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов;

- формирование согласованной промышленной, транспортной, энергетической и аграрной политики, углубление производственной кооперации, включая возможное создание совместных транснациональных корпораций;

- дальнейшее сближение, гармонизация национальных законодательств, а также их унификация в сферах, определенных соглашениями, составляющими договорно-правовую базу Единого экономического пространства;

- разработка и осуществление согласованной экономической политики, переход к согласованию параметров основных макроэкономических показателей государств-членов, углубление сотрудничества в валютной сфере;

- углубление сотрудничества в целях обеспечения экономической безопасности во всех ее аспектах и т.д.

Как показывает исследование, приведенное в предыдущих главах настоящего издания, основаниями введения административно-правовых режимов в качестве особого комплекса мер государственного регулирования и административной деятельности являются потребности, связанные с обеспечением безопасности вследствие социальных конфликтов (причин) и причин природного, техногенного и биологического характера, а также в связи с необходимостью установления особого рода регуляции отдельных отношений. Установления подобного режима предопределяется специальной значимостью общественных отношений; использованием особых принципов, форм и методов регулирования определенной деятельности; особой регламентацией прав и обязанностей субъектов режима. Исходя из этого, а также из наднациональной компетенции, рассматривая административно-правовые режимы в ЕАЭС, мы можем говорить только о режимах, применяемых при регулировании отношений в предпринимательской сфере. Еще раз подчеркнем, что речь в данном случае идет об их наднациональном регулировании. Нормы, заложенные в Договоре о Евразийском экономическом союзе, устанавливают правовую основу режимов, которые потом развиваются, дополняются на уровне законодательства государств - членов ЕАЭС.

Анализ Договора о Евразийском экономическом союзе, а также иных нормативных правовых актов, составляющих договорно-правовую базу ЕАЭС, позволяет выделить несколько видов административно-правовых режимов, регламентация которых осуществляется на наднациональном уровне интеграционного образования. К таковым относятся режимы, связанные:

- с реализацией конституционных прав граждан на свободу перемещения и осуществления трудовой деятельности (режим миграции);

- с особыми порядками хозяйственной и предпринимательской деятельности;

- с разработкой, принятием, применением и исполнением обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

- с промышленным сотрудничеством государств-членов ЕАЭС;

- с функционированием единого таможенного пространства.

Например, разд. XI Договора о Евразийском экономическом союзе определяет порядок применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер. Согласно Протоколу о применении санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер (приложение N 12 к Договору о Евразийском экономическом союзе) государства-члены:

1) принимают согласованные меры, направленные на предупреждение завоза, распространения и ликвидацию на таможенной территории Союза инфекционных и массовых неинфекционных болезней (отравлений), опасных для здоровья человека, последствий чрезвычайных ситуаций, а также актов терроризма с применением биологических агентов, химических и радиоактивных веществ;

2) осуществляют санитарно-противоэпидемические мероприятия по недопущению ввоза на таможенную территорию Союза и оборота опасной для жизни, здоровья человека и среды его обитания подконтрольной государственному санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) продукции (товаров).

Совместная политика в сфере установления санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер в рамках ЕАЭС основывается на установлении на наднациональном уровне единых санитарных требований к продукции; самостоятельного введения временных санитарных мер и санитарно-противоэпидемических мероприятий в случае ухудшения санитарно-эпидемиологической ситуации на территории государства-члена; получения информации от соответствующих международных организаций, от государств-членов или третьих стран о применяемых санитарных мерах и (или) ухудшении санитарно-эпидемиологической ситуации; если соответствующее научное обоснование применения санитарных мер является недостаточным или не может быть представлено в необходимые сроки; выявления подконтрольной государственному санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) продукции (товаров), не соответствующей единым санитарным требованиям или техническим регламентам Союза, а также в своевременном уведомлении одного государства-члена, на территории которого введены соответствующие санитарные меры, других членов о введении указанных мер.

Конкретные элементы административно-правового режима в названной выше сфере определяются национальным законодательством государств-членов ЕАЭС. Так, например, согласно ст. 23 Закона Республики Беларусь от 07.01.2012 N 340-З "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(771) в целях предотвращения занесения, возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний, их локализации и ликвидации осуществляется комплекс мероприятий по санитарной охране территории Республики Беларусь. Подобный комплекс мероприятий включает в себя: осуществление санитарно-карантинного контроля; проведение комплекса административных, санитарно-противоэпидемических мероприятий, направленных на предотвращение занесения, возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний, их локализацию и ликвидацию; обеспечение постоянной готовности государственных органов, организаций здравоохранения и иных организаций к проведению комплекса административных, санитарно-противоэпидемических мероприятий, направленных на локализацию и ликвидацию очагов инфекционных заболеваний; проведение мониторинга возбудителей инфекционных заболеваний; введение (отмена) ограничительных мероприятий; осуществление международного сотрудничества в области санитарной охраны территорий.

Установление на территории Республики Армения особых условий и режимов проживания населения и обеспечения ведения хозяйственной деятельности, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию инфекционных, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений, согласно ст. 5 Закона Республики Армения от 12.12.1992 N С-0732-1-ЗР-43 "Об обеспечении санитарно-эпидемиологической безопасности населения Республики Армения"*(772) отнесено к компетенции органов государственного управления Республики Армения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности населения. Непосредственную организацию оперативных мероприятий по предупреждению и ликвидации массовых заболеваний, отравлений и эпидемий инфекционных заболеваний и координацию проведения санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий предприятиями, учреждениями, организациями (независимо от ведомственной подчиненности или форм собственности) и гражданами осуществляют исполнительные комитеты районных советов депутатов и городских советов депутатов городов республиканского подчинения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности населения.

Административно-правовой режим обеспечения безопасности товаров и услуг в рамках ЕАЭС характеризуется так называемым умным регулированием, которое предусматривает построение комплексной системы принятия экономических решений в соответствии с интересами всего общества, снятием административных барьеров и принятием нормативных правовых актов, гармонизированных не только с международными актами, но и с актами государств, образующих интеграционные образования. В условиях развития интегративных процессов уровень регламентации требований безопасности товаров с национального был передан на наднациональный.

Согласно Договору о Евразийском экономическом союзе формирование единого рынка товаров и услуг обеспечивается в том числе посредством установления единых обязательных требований в технических регламентах Союза или национальных обязательных требований в законодательстве государств-членов к продукции, включенной в единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Союза, и применение и исполнение технических регламентов Союза в государствах-членах без изъятий (ст. 51 Договора о Евразийском экономическом союзе).

Нормы Договора о Евразийском экономическом союзе (в частности, Приложения N 9 к Договору "Протокол о техническом регулировании в Евразийском экономическом союзе"), технические регламенты ЕАЭС*(773), иные акты ЕАЭС в этой сфере*(774) формируют целостную систему централизованного регулятивного воздействия, характеризующуюся властными приемами регулирования и формирования содержания прав и обязанностей производителей, продавцов, поставщиков, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов и общих положений обращения продукции на единой территории ЕАЭС.

Статья 53 Договора о Евразийском экономическом союзе устанавливает, что продукция, в отношении которой вступил в силу технический регламент Союза (технические регламенты Союза), выпускается в обращение на территории Союза при условии, что она прошла необходимые процедуры оценки соответствия, установленные техническим регламентом Союза (техническими регламентами Союза). Данное правило налагает обязательства на производителя, продавца, лицо, исполняющее функции иностранного изготовителя, не только по соблюдению обязательных требований к продукции, но и по получению необходимых документов, подтверждающих ее соответствие, по их регистрации в случае необходимости, хранению доказательственных документов, на основании которых были выданы документы об оценке соответствия, предоставлению документов об оценке соответствия в таможенные органы, информированию потребителей о характеристиках продукции, обеспечению соответствия продукции обязательным требованиям на протяжении всего ее жизненного цикла; соблюдению особого режима ввоза продукции, в отношении которой установлены обязательные требования на наднациональном уровне. Более того, согласно правоприменительной практике на указанных лицах лежит и обязанность проверки действительности документов, подтверждающих соответствие продукции обязательным требованиям*(775).

Основными элементами административно-правового режима безопасности продукции на уровне ЕАЭС выступают:

а) требования безопасности в отношении продукции и услуг устанавливаются в особых нормативных актах - обязательных для применения технических регламентах ЕАЭС и добровольных для применения - международных, региональных и национальных стандартах;

б) уполномоченные национальные государственные органы, специально созданные или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;

в) детальная регламентация прав и обязанностей субъектов предпринимательской деятельности по выпуску в обращение безопасной продукции в нормативных правовых актах ЕАЭС;

г) усиленная административная ответственность за деятельность в рамках административно-правового режима - выделение специальных составов административных правонарушений в национальных кодексах об административных правонарушениях*(776);

д) применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетающихся в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов правоотношений (введение разрешений на осуществление деятельности в сферах подтверждения соответствия и производства продукции; установление особого порядка подтверждения инновационной продукции, предусматривающего право субъекта предпринимательской деятельности на выбор формы подтверждения соответствия, и др.).

Согласно ст. 30 и 31 Договора о Евразийском экономическом союзе государства-члены создают в рамках Союза общий рынок медицинских изделий (изделий медицинского назначения и медицинской техники) и общий рынок лекарственных средств, основанный на следующих принципах:

- гармонизация требований законодательства государств-членов в сфере обращения медицинских изделий (изделий медицинского назначения и медицинской техники) и лекарственных средств;

- обеспечение единства обязательных требований к качеству, эффективности и безопасности медицинских изделий (изделий медицинского назначения и медицинской техники) и лекарственных средств, находящихся в обращении на территории Союза;

- принятие единых правил в сфере обращения медицинских изделий (изделий медицинского назначения и медицинской техники) и лекарственных средств;

- определение единых подходов к созданию системы обеспечения качества медицинских изделий (изделий медицинского назначения и медицинской техники);

- гармонизация законодательства государств-членов в области контроля (надзора) в сфере обращения медицинских изделий (изделий медицинского назначения и медицинской техники) и лекарственных средств;

- разработка и применение одинаковых или сопоставимых методов исследования и контроля при оценке качества, эффективности и безопасности лекарственных средств;

- реализация разрешительных и контрольно-надзорных функций в сфере обращения лекарственных средств соответствующими уполномоченными органами государств-членов.

Статья 100 Договора о Евразийском экономическом союзе определяет, что общие рынки лекарственных средств и медицинских изделий начинают действовать с 01.01.2016 на основании международных соглашений, определяющих единые принципы и правила обращения*(777). И если в настоящее время формирование нормативно-правовой базы наднационального уровня в сфере обращения лекарственных средств находится только в стадии разработки и согласования*(778), то в отношении медицинских изделий существует целый ряд норм ЕАЭС, имеющих прямое действие на территории государств, его образующих*(779).

Административно-правовой режим оказания услуг характеризуется прежде всего установлением разрешительного порядка осуществления тех или иных видов услуг - аттестации, лицензирования, аккредитации. В целях обеспечения свободы торговли услугами государства - члены ЕАЭС должны проводить поэтапную либерализацию условий взаимной торговли услугами (ст. 66 Договора о Евразийском экономическом союзе). При этом на первый план выступает проблема совершенствования в целом разрешительной системы государств и обеспечения взаимного признания разрешительных документов в сфере оказания услуг. Подобное совершенствование, как нам представляется, возможно посредством:

- установления единых правил разрешительной деятельности;

- унификации видов разрешений;

- повышения ответственности бизнеса за счет применения таких механизмов регулирования, как страхование ответственности, декларирование соответствия своей деятельности установленным требованиям. Такие меры позволят улучшить предпринимательский климат и обеспечить качество и безопасность оказываемых услуг на территории ЕАЭС.

Договор о Евразийском экономическом союзе в отношении торговли услугами устанавливает несколько общих принципов, формирующих административно-правовой режим (Приложение N 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе):

1) национальный режим при торговле услугами, учреждении и деятельности;

2) режим наибольшего благоприятствования при торговле услугами, учреждении и деятельности;

3) ограничение введения количественных и инвестиционных мер при торговле услугами, учреждении и деятельности;

4) отсутствие ограничений на оказание услуг на территории государств - членов ЕАЭС субъектами хозяйственной деятельности иных государств - членов ЕАЭС, за исключением изъятий, установленных национальными перечнями*(780);

5) взаимное признание разрешений и профессиональных квалификаций при торговле услугами, учреждении и деятельности;

6) неприменение в отношении получателя услуг дискриминационных требований или особых условий в зависимости от его гражданства, места жительства либо места учреждения или деятельности;

7) возможность для государств - членов ЕАЭС заключать с третьими государствами международные соглашения об экономической интеграции, отвечающие критериям, установленным в п. 46 Приложения N 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе*(781).

Формирование единой экономической территории невозможно без регламентации вопросов трудовой миграции. Режим трудовой миграции (разд. XXVI Договора о Евразийском экономическом союзе) в рамках ЕАЭС сводится к следующему:

- свобода привлечения к осуществлению трудовой деятельности трудящихся государств - членов ЕАЭС;

- отсутствие необходимости получения разрешения на осуществление трудовой деятельности в государстве трудоустройства;

- государства - члены ЕАЭС могут устанавливать ограничения в целях защиты национального рынка труда, если такие ограничения вытекают из Договора о Евразийском экономическом союзе и необходимы в целях обеспечения национальной безопасности (в том числе в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение) и общественного порядка;

- признание документов об образовании, выданных образовательными организациями (учреждениями образования, организациями в сфере образования) государств - членов ЕАЭС, без проведения установленных законодательством государства трудоустройства процедур признания документов об образовании;

- освобождение от обязанности регистрации (постановки на учет) в течение 30 суток с даты въезда граждан государства-члена, прибывших в целях осуществления трудовой деятельности или трудоустройства на территорию другого государства - члена ЕАЭС;

- предоставление социального обеспечения (социального страхования) (кроме пенсионного) трудящихся государств - членов ЕАЭС и членов семей на тех же условиях и в том же порядке, что и граждан государства трудоустройства.

Наиболее урегулированным административно-правовым режимом в рамках ЕАЭС является таможенный режим*(782). Правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС, их перевозкой по единой таможенной территории под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также регулирование властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами, осуществляется в соответствии с таможенным законодательством ЕАЭС. Регламентация таможенного режима государствами - членами ЕАЭС ограничена несколькими факторами: отношения, его составляющие, не должны быть урегулированы на национальном уровне - национальная регламентация осуществляется до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства Евразийского экономического союза. В настоящее время подготовлен новый Таможенный кодекс ЕАЭС взамен действующего на сегодняшний день Таможенного кодекса Таможенного союза*(783). Распоряжением Президента РФ от 20.12.2016 N 417-рп "О подписании Договора о таможенном кодексе Евразийского экономического союза"*(784) было принято решение о подписании Договора о Таможенном кодексе ЕАЭС. 26.12.2016 на заседании Высшего Евразийского экономического совета состоялось его подписание.

По мере развития интеграции, рассматриваемые режимы могут быть дополнены и иными в случае установления в отношении них норм на наднациональном уровне. Так, например, ст. 27 Договора о Евразийском экономическом союзе устанавливает право государств-членов в целях содействия социально-экономическому развитию государств-членов, привлечения инвестиций, создания и развития производств, основанных на новых технологиях, развития транспортной инфраструктуры, туризма и санаторно-курортной сферы, а также в иных целях создавать свободные (специальные, особые) экономические зоны. В законодательстве государств - членов ЕАЭС режим особых экономических зон имеет достаточно подробную регламентацию. Вместе с тем п. 2 указанной статьи Договора о Евразийском экономическом союзе предусматривает, что условия создания и функционирования свободных (специальных, особых) экономических зон определяются международными договорами в рамках Союза*(785). Таким образом, принятие подобных соглашений может существенным образом изменить режим СЭЗ.