Согласно ФКЗ О правительстве

 

Статья 12. Общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти

 

Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

 

Статья 32. Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти

 

(в ред. Федерального конституционного закона от 19.06.2004 N 4-ФКЗ)

 

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств.

Президент Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в части первой настоящей статьи. Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи.

 

 

Т.о. Правительство может распределять функции, предусмотренные законом между органами ИВ одной сферы. Это и будет исключительная компетенция правительства. В конечном счете именно правительство будет утверждать положение об органе.

 

 

МОЕ РЕШЕНИЕ:

 

Компетенция органа в любом случае, как минимум, должна опираться на закон. Вмешательством в компетенцию Правительства или Президента было бы, если бы закон предписывал создать орган, причем конкретный орган. Однако, ФЗ закрепляет лишь общие полномочия, составляющие компетенцию органа, «уполномоченного на осуществление функций». Вопрос в том, что в современном построении системы государственного управления путем создания единой системы исполнительной власти фактически господствует функциональная система управления. Это в том числе отражено в ст.ст.12 и 32 ФКЗ О Правительстве РФ – Правительство (или Президент) распределяют функции между создаваемыми органами исполнительной власти. Сами же полномочия, направленные на осуществление функций исполнительной власти, должны, согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ, либо прямо определяться законом, либо основываться на нем. Это видно на многих примерах – ФЗ О полиции, ФЗ О защите конкуренции и т.д. Вторжение законодательной власти в предмет ведения власти исполнительной – это само создание подобного органа, определение его вида, конкретное наименование, место в общей структуре, а также наделение подобного конкретного органа конкретной компетенцией. Однако, ФЗ О гражданстве предусматривает лишь властные полномочия, которые вправе осуществлять уполномоченные органы. Раз соответствующие властные полномочия (как глобально и любые) ограничивают права и свободы человека – они должны быть предусмотрены лишь федеральным законом или в порядке, им установленным. Если бы полномочия определялись руководящим органом ИВ свободно, это было бы нарушение общеконституционных принципов.

Непосредственное уполномочивание конкретных органов осуществляется органами, руководящими исполнительной властью на соответствующем уровне, исходя из господствующих представлений о системе управления. Как уже отмечалось, в РФ на сегодняшний день господствует функциональная система управления. Потому структура органов ИВ и фактические отношения в ней складываются, не исходя из линейной подчиненности единственному органу в рамках предмета ведения, а исходя из осуществляемых функций в конкретном предмете ведения. В Указе Президента РФ №314, который определяет систему федеральных органов исполнительной власти, установлено различие между отдельными видами федеральных органов ИВ по характеру осуществляемых данными органами властных функций. Т.о. Президент, исходя из функциональных представлений о построении системы управления, может распределять функции и конкретные полномочия, предусмотренные законом, между органами ИВ (которые находятся в ведении Президента в соответствии со ст.32 ФКЗ О Правительстве) одной сферы, исходя из установленной системы (т.е. видов органов в зависимости от осуществляемых ими функций). Это и будет исключительная компетенция Президента в рамках создания ФОИВ, над которыми Президент осуществляет руководство - т.е. наделение конкретных органов конкретной компетенцией путем утверждения положений об этих органах, исходя из общих предписаний системного построения исполнительной власти. Поскольку в ст.30 ФЗ О гражданстве предусмотрены различные полномочия, в том числе связанные с осуществлением различных функций, постольку Президент, осуществляя руководство органами ИВ в соответствующей сфере, вправе распределять соответствующие полномочия между несколькими органами, входящими в структуру ФОИВ, в зависимости от их (органов) видовой (в соответствии с Указом 314 равно функциональной) принадлежности. Это соответствует общим принципам построения системы ФОИВ, определенной Указом Президента №314. Поскольку на МВД и ФМС в рамках одного предмета ведения (сферы деятельности) лежат различные функции (МВД – нормотворческие, координационные; ФМС – контрольно-надзорные), то распределение конкретных полномочий между соответствующими органами ИВ Президентом в зависимости от функциональной направленности этих полномочий не противоречит законодательству. МВД также осуществляет некоторые функции по контролю и надзору из ст.30 ФЗ О гражданстве (см.Вопросы МВД), однако, возможность осуществления подобных функций в принципе возможна для министерств (пп. «в» п.3 Указа №314), если это прямо предусмотрено Указом Президента (Вопросы МВД) или Постановлением Правительства.

Вопрос о предусмотренности создания федеральной службы в другом законе. То, что создание ФМС предусмотрено в ином законе, не исключает возможности распределения полномочий (уполномочивание в терминологии ФКЗ О Правительстве) в условиях существующей системы органов исполнительной власти между несколькими органами исполнительной власти. По крайней мере, применительно к ст.30 ФЗ О гражданстве – говорится об уполномоченном органе. Уполномоченность органа – это его компетенция, которая определяется положением об органе. Положение о МВД и положение о ФМС утверждается Президентом – как должностным лицом, осуществляющим руководство соответствующими органами в соответствии со ст.32 ФКЗ. Применительно к созданию ФМС прямо в законе – можно говорить, что законодатель в некотором смысле осуществил вмешательство. Но в принципе – в законе речь идет о ФМС, как об уполномоченном в соответствующей сфере органе. Законодатель не определяет его структурное место в системе ИВ, не определяет его общую компетенцию, а лишь говорит о наделении конкретными полномочиями. На мой взгляд, было бы вполне обосновано, если бы вместо ФМС мог быть создан орган и с иным наименованием – но осуществляющий те же функций и полномочия.

Поручение Президента мин.юстиции – вправе давать поручения, т.к. Президент в соответствии со ст.32 ФКЗ О Правительстве осуществляет руководство некоторыми органами ИВ, в том числе органами юстиции. Вопрос уже в другом – входит ли возможность предоставления подобных заключений в компетенцию МЮ? Не будет ли оценка соответствия ФЗ Конституции Министерством юстиции вмешательством?

 

 

ЗАДАЧА 2

 

9 марта 2004 года N 314

 

 

УКАЗ