Форма журналов по высочайшим постановлениям

Государственный совет

в общем собрании.

10 генваря 1810.

1) Слушано постановление, высочайше утвержденное о том-то.

2) Мнение Государственного совета, высочайше конфирмованное о том-то.

3) Высочайшее повеление о том-то.

1810.

По журналу Совета.

8 генваря 1810

№

По журналу департамента

гражданских дел.

7 генваря 1810.

 №

 

Форма переписки

Государственной канцелярии отделение такое-то.

Содержание отношения.

10 генваря 1810.

Министерство N N

Ответ или содержание дела.

10 генваря 1810.

Государственной канцелярии отделение.

№

10 генваря 1810.

Министерство такое-то.

Департамент или отделение такое-то.

Ответ на записку государственной канцелярии.

11 генваря 1810.

Г. председателю Государственного совета.

Г. министру N N или председателю такого-то департамента.

Подпись государственного секретаря.

Г. государственному секретарю.

Подпись министра.

К дополнению такого-то дела нужны следующие сведения.

Подпись статс-секретаря.

При сем доставляется сведение такое-то.

Подпись директора или управляющего департаментом.

 

КОММЕНТАРИЙ

Манифест

По содержанию Манифест можно разделить на три основные части. В первой – своеобразной преамбуле – раскрывается предыстория и причины образования Государственного совета. Затем следуют основные, или, как они названы в документе, коренные законы. В третьей, заключительной, части Манифеста провозглашаются очередные задачи Государственного совета. Целью всех преобразований государственного аппарата и совершенствования законодательства Манифест считает постепенное изменение образа правления на твердых и непременяемых основаниях закона. За этой фразой кроются не конституционные намерения законодателя, а идеи так называемой истинной монархии, заимствованные у французских просветителей и переделанные на русский, феодальный лад. А. В. Предтеченский отмечал, что М. М. Сперанский в своем плане преобразований 1809 года не имел в виду создание парламентарной монархии⁴² [См.: Предтеченский А. В. Указ. соч., с. 255]. Такое намерение не могло возникнуть у него и при подготовке данного Манифеста. «Идеалом преобразователя, – указывает В. А. Калягин, – была не конституционная, а именно «истинная», т. е. практически неограниченная монархия европеизированного типа»⁴³ [Калягин В. А. Указ. соч., с. 46].

Смысл преобразований законодатель видит в доведении до конца кодификации и создании системы органов, обеспечивающих соблюдение закона. Кодификационные работы, начатые при Петре I, продолжались на протяжении всего XVIII века, но не дали желаемых результатов. Указом императора Александра I 5 июля 1801 г. создается очередная Комиссия составления законов. Сначала она действует под эгидой Непременного совета, но указом от 21 октября 1803 г. дело кодификации передается в министерство юстиции. Его деятельность также не отличалась эффективностью. Лишь в конце 1809 года был получен первый результат – составлен проект первой части гражданского уложения. По комментируемому закону, Комиссия составления законов передана Государственному совету. Историческими предшественниками Государственного совета были разного рода совещательные органы, сменявшие друг друга на протяжении всего XVIII века.

26 марта 1801 г. Александр I упразднил учрежденный его августейшей бабкой в 1768 году Совет при высочайшем дворе и указом от 30 марта создал аналогичный упраздненному орган, который в данном акте был назван Советом непременным, а впоследствии стал именоваться Государственным советом или просто Советом. В Полном собрании законов Российской империи в предметном указателе он вновь фигурирует под названием Совета при высочайшем дворе, но в данном Манифесте и в других документах М. М. Сперанский называет его Государственным. Так, в том же 1810 году он, вспоминая начало александровского царствования, писал, что тогда «первое внимание обращено было на устройство Совета, в 1801 году он назван был Государственным»⁴⁴ [ЦГИА СССР, ф. 1164, оп. XVI т., ед. хр. 9 и 10, ч. XII, л. 21 об.]. Все это обусловило разногласия по вопросу об именовании Совета в период с 1801 по 1810 год в русской дореволюционной исторической литературе⁴⁵ [Об этих разногласиях см. подробнее: Сафонов М. М. Из истории образования Непременного совета. – Социально-политическая история СССР, ч. 1. М. – Л., 1974. с. 150]. В советской литературе он известен только под одним названием – Непременный совет.

Учрежденный 30 марта Совет непременный по своим правам и функциям мало чем отличался от Совета, бывшего при дворе Екатерины II. Зато отличия в учредительных актах довольно существенны. Согласно указу от 17 января 1769 г., Совет при высочайшем дворе создавался как орган совещательный, но чрезвычайный, на случай войны, и поэтому формально после заключения Кучук-Кайнарджийского мира не имел права на существование, но продолжал функционировать. Таким образом, указы об упразднении Совета при высочайшем дворе и учреждении Непременного совета были прежде всего призваны ликвидировать противоречие между буквой закона и духом екатерининского правления, превратив Совет из формально временного в постоянный орган. В указе от 26 марта была названа еще одна причина упразднения прежнего Совета. В упрек ему ставилось то, что «быв редко занимаем предметами существенными, доселе носил одно имя государственного установления, без ощутительного влияния на дела общественные»⁴⁶ [ПСЗ, т. XXVI, №19805]. Но эта критика относилась уже главным образом к Совету павловского царствования. Павел I в последние годы своего правления обходился с Советом вовсе не «по сердцу» своей матери, что было явно не по нутру и господствующему классу империи, особенно его придворно-бюрократической верхушке. Совет, состоявший из наследника престола, канцлера, вице-канцлера, генерал-прокурора и других высших должностных лиц, в 1799–1800 годах был фактически превращен в цензурный комитет, а в конце 1800 года и вовсе прекратил свои совещания. Таким образом, в 1801 году упразднение временного Совета и образование Совета непременного имело своей целью восстановить Совет екатерининского образца, но не формально, а фактически. Для этого требовалось зафиксировать в законе и даже несколько расширить его компетенцию. Непременный совет оставался совещательным органом. Но ему предоставлялось право требовать от Сената, чтобы последний «учинил надлежащим местам точнейшие предписания» представить Совету «сведения, до государственных частей относящиеся»⁴⁷ [Архив Государственного совета, т. III, ч. 1. СПб., 1878, с. XX]. Право на получение необходимой информации из всех государственных органов было обусловлено предоставлением Непременному совету другого более значительного права – «привести в ясность коренные части государственного управления». С этой целью он мог учреждать кодификационные комиссии и руководить ими, а кроме того, каждый член Совета получал право законодательной инициативы. Наказ Непременному совету предписывал обсуждать «все, что принадлежит до государственных постановлений временных, или коренных и непреложных».

Наказом регулировалось и внутреннее устройство Совета: порядок голосования, устройство канцелярии и форма регистрации законопроектов и законов.

Непременный совет, будучи бюрократически-совещательным органом при императоре, на протяжении девяти лет своего существования сравнительно активно участвовал в государственной деятельности. Правда, с течением времени роль его постепенно менялась. Если в первые месяцы царствования Александра I Совет был занят главным образом обсуждением важнейших внутри- и внешнеполитических дел, то после создания министерств и Комитета министров он стал заниматься преимущественно судебными делами. Правда, это было связано не только с увеличением роли министров, но и с общим уменьшением реформаторской деятельности в 1803–1809 годах.

Первоочередные задачи, поставленные в Манифесте, были решены Государственным советом лишь частично. Совет действительно приступил вскоре к рассмотрению проекта гражданского уложения. Обсуждению его первой части (семейное право) было посвящено в течение 1810 года 47 заседаний. В том же году приступили к рассмотрению второй части (имущественное и наследственное право). Обе части проекта были приняты почти полностью сначала в департаменте законов, а затем в общем собрании. Третья часть уложения (о договорах) была рассмотрена и принята только департаментом законов во второй половине 1812 года. В 1814 году по императорскому повелению общее собрание приступило к обсуждению второй редакции проекта всех трех частей уложения, но в 1815 году обсуждение было приостановлено вследствие оппозиции проекту со стороны наиболее реакционной части Совета во главе с министром юстиции Д. П. Трощинским. В 1821 году Государственный совет получил указание вновь приступить к рассмотрению проекта гражданского уложения, затем вопрос был отложен до 1824 года, однако и тогда к его обсуждению практически не приступили.

В 1813–1814 годах департамент законов Государственного совета рассматривал также проекты уголовного и торгового уложений и устав гражданского судопроизводства.

Решая задачу преобразования министерской системы управления, Государственный совет одобрил манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению подлежащих», на основе которого 25 июня 1811 г., «вняв мнению Государственного совета», царь утвердил «Общее учреждение министерств»⁴⁸ [ПСЗ, т. XXXI, № 24307 и № 24686].

Третьей задачей Совета Манифест объявлял финансовую реформу. План ее, подготовленный М. М. Сперанским, был частично осуществлен в одобренном Государственным советом манифесте 2 февраля 1810 г.⁴⁹ [ПСЗ, т. XXXI, №24116]. В соответствии с ним сократились расходы, увеличились налоги, прекратился выпуск ассигнаций. Был введен единовременный налог для дворянства – по 50 коп. с каждой ревизской души. Пункт 7 манифеста гласил: «Отныне все чрезвычайные расходы учреждаются не иначе как по предварительном рассмотрении входящих от министров представлений в Государственном совете». С этого времени Совет стал постоянно нагружаться значительным количеством маловажных финансовых дел. Второй частью того же финансового плана стал манифест «Об открытии срочного внутреннего займа для уменьшения количества ассигнаций и для уплаты государственных долгов», который император утвердил 27 мая 1810 г., «вняв мнению Государственного совета»⁵⁰ [ПСЗ, т. XXXI, № 24244]

Отделение первое

КОРЕННЫЕ ЗАКОНЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Статьи I – II

Архаичная и расплывчатая формулировка ст. I определяет основную функцию Государственного совета – обсуждение всех законопроектов и других важнейших государственных дел с точки зрения их соответствия ранее изданным законам. Совет предстает здесь как орган, не обладающий самостоятельной властью, исключительно совещательный. Причем ст. I не противоречит другим нормам «Образования», в которых говорится, что Совет должен обсуждать не только законы, но и подзаконные акты центральных органов управления, а также судебные решения и приговоры.

Совет должен был стать обязательной инстанцией обсуждения закона. Но фактически и после 1810 года многие законодательные акты обсуждались и принимались минуя его. В определенной мере этому способствовало и противоречие, содержащееся в самом «Образовании», § 30 которого прямо говорит о значительных исключениях из этого правила.

В ст. I, так же как и в Манифесте, для обозначения Государственного совета используется термин сословие. О значении его в дореволюционной юридической литературе высказывались различные мнения. Так, А. С. Алексеев и О. Эйхельман полагали, что М. М. Сперанский, именуя Совет сословием, придавал этому органу политическое значение, т. е. рассматривал его в качестве учреждения, в некоторой мере ограничивающего деспотизм монарха⁵¹ [См.: Алексеев А. С. Русское государственное право. СПб.. 1892, с. 290; Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и устава о службе по определению от правительства. М., 1890, с 6]. А. В. Романович-Словатинский даже вступил в полемику со Сперанским: «Наш Государственный совет неправильно назван Сперанским сословием. Он вовсе не составляет корпорацию с политической властью, выражаемой его большинством. Его персонал, подобно персоналу царской думы, неопределенен, совершенно зависит от усмотрения государя; он не представляет собою никаких сословий, никаких партий или общественных институтов с поручением или полномочием поддерживать их и за них ходатайствовать»⁵² [Романович-Словатинский А. В. Система русского государственного права, т. 1. Киев, 1886, с. 182].

Против такого толкования решительно выступал Н. М. Коркунов. Он указал, что в Своде законов, составлением которого руководил Сперанский, термин «сословие» вполне однозначно используется для обозначения любого юридического лица⁵³ [См.: Коркунов Н. М. О значении формулы «вняв мнению Государственного совета». – Юридическая летопись, 1892, № 12, с. 351–353], и в доказательство сослался на т. IX Свода, где сословиями называются церкви и монастыри, и т. X, где говорится: «Имущества частные суть все те, кои принадлежат частным лицам и сословиям лиц, как-то: компаниям, товариществам, конкурсам» (ч. 1, ст. 416). Он напомнил также, что сословием называли еще Совет при высочайшем дворе в царствование Павла I, когда он уж никак не мог иметь никакого политического значения.

Несмотря на очевидность приведенных фактических доказательств, точку зрения Н. М. Коркунова пытался опровергнуть В. Г. Щеглов. Для подтверждения того, что в первые годы XIX века под сословием понимали не юридическое лицо вообще, а политическое учреждение, ограничивающее власть императора, – прообраз парламента, он приводит высказывания некоторых сторонников сенатской реформы 1802 года, где Сенат именуется «почтенным сословием»⁵⁴ [Щеглов В. Г.Указ. соч., с. 475–478]. Но мнение об олигархических и конституционных планах «сенатской партии» столь же малоубедительно⁵⁵ [См. подробнее: Казанцев С. М. Сенатская реформа 1802 г. – Правоведение, 1980, №4], как и то, что термин «сословие» использовался в начале XIX века только для обозначения парламентского типа учреждений. Под сословиями тогда понимали если уж не любое юридическое лицо, то, во всяком случае, любое высшее коллегиальное учреждение.

Статья III

Это одна из основных, если не основная статья, определяющая статус Государственного совета, подчеркивающая полную зависимость его от императора. Правда, из этого правила в 1812–1814 годах были сделаны исключения, которые значительно расширили права Совета, превратив его из сугубо совещательного органа в орган высшей исполнительной, с элементами законодательной, власти. 5 апреля 1812 г. Совету было адресовано два царских указа: 1) «О соединении Государственного совета департаментов законов и государственной экономии и правах оных во время высочайшего отсутствия из столицы» и 2) «О порядке производства дел во время высочайшего отсутствия из столицы». Первый предоставлял соединенным департаментам право отпускать суммы свыше 10 тысяч рублей, не ожидая царских указов, но немедленно докладывая об этом государю⁵⁶ [ПСЗ, т. XXXII, № 25073]. Второй наделял Государственный совет правом давать указания министрам, но опять же с последующим уведомлением императора⁵⁷ [ПСЗ, т. XXXII, № 25074].

Указом от 29 августа 1813 г. Государственному совету было дано право проводить свои решения, принятые большинством голосов, без извещения императора по всем делам, кроме принятия новых законов, установления или отмены налогов, сложения недоимок, возведения в дворянство и наказания дворян за преступления⁵⁸ [ПСЗ, т. XXXIII, № 25668]. После возвращения императора в столицу эти полномочия Совета были отменены.

Статьи IV – IX

Государственный совет, как и все предшествовавшие ему совещательные органы при царе, формировался (вплоть до 1906 года) исключительно из представителей высшей бюрократии по усмотрению императора. В 1810 году было назначено 35 членов Совета, в дальнейшем их число постоянно увеличивалось, к концу царствования Николая I оно достигло 59, а к началу XX века – 60.

Большинство членов Государственного совета были дворянского происхождения. По подсчетам В. М. Голикова, в первой половине XIX века из 175 членов Совета лишь трое происходили из духовенства, остальные – дворяне, из них 82 – титулованные⁵⁹ [См. подробнее: Голиков В. М. Указ. соч., с. 10].

Вопреки ст. V в состав Государственного совета со дня его образования входили не только штатские, но и военные лица, причем число военных возрастало, так что к концу 1853 года почти половину его членов составляли генералы⁶⁰ [См.: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М. 1978, с. 130].

Решающую роль в Совете играли министры, вносившие на его рассмотрение подавляющее большинство дел, поскольку остальные члены Совета не обладали правом законодательной инициативы.

Вопреки ст. VII император редко лично председательствовал в Совете.

Первым председателем Совета в отсутствие императора был назначен государственный канцлер граф Н. П. Румянцев. С 1812 по 1865 год председатель Государственного совета одновременно являлся и председателем Комитета министров. Практически председатели Государственного совета занимали свои посты, как правило, в течение нескольких лет.

Статьи X – XVI

Первыми председателями департаментов были назначены: законов – граф П. В. Завадовский, военного – граф А. А. Аракчеев, гражданских и духовных дел – князь П. В. Лопухин, государственной экономии – Н. С. Мордвинов. Число членов департамента в «Образовании» определено не было. Впоследствии было установлено, что их не может быть менее трех. Учреждением Государственного совета 1842 года департаментам было предоставлено право приглашать по своему усмотрению к совещанию и лиц посторонних⁶¹ [ПСЗ 2-е, т. XVII, №15518, ст.ст. 10, 12].

В своих правах и привилегиях члены Государственного совета, как присутствующие в департаментах, так и назначенные к присутствию только в общих собраниях, были равны.

Статья XV не имела в виду постоянную сменяемость членов Совета. Как правило, новые члены Совета назначались лишь в связи со смертью их предшественников.

Собрания в департаментах назначались председателями по мере накопления дел, общие собрания проходили всегда по понедельникам. Назначение чрезвычайных заседаний и отмена очередных зависела от председателя Совета.

Все члены Совета, за редким исключением, в основном для членов императорской фамилии, обязаны были являться в установленные дни на общие собрания. В случае невозможности присутствовать по причине болезни или законных нужд они должны были заранее поставить в известность государственную канцелярию.

Отделение второе

ОСОБЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Раздел I

Департамент законов, как и следует из его названия, предназначался только для обсуждения законов. Однако ни теоретических, ни юридических различий между законом и любым другим указом царя в Российской империи не было, по крайней мере, в XIX веке. Впоследствии сам М. М. Сперанский признавал: «Совет назван в «Образовании» сословием, занимающимся только законодательными делами, а между тем к законам причислены уставы и учреждения, которые уже не суть законы, но меры к исполнению законов прилагаемые» ⁶² [Щеглов В. Г.Указ. соч., т. 2, с. 389]. Кроме того, департамент впоследствии стал рассматривать и административные дела, в особенности связанные с вопросами государственной службы, и даже судебные.

Военный департамент рассматривал небольшое число дел, преимущественно военно-хозяйственных, касавшихся снабжения армии продовольствием и оружием, расквартирования войск, утверждения штатов воинских учреждений, военных расходов. С каждым годом число дел в нем уменьшалось. В архиве департамента за 1813 год не значится уже ни одного дела⁶³ [См.: Голиков В. М. Место Государственного совета в системе механизма российского абсолютизма в первой половине XIX века. – Сборник научных трудов ВЮЗИ. М., 1983, с. 96]. В 1815 году управление военным департаментом было поручено Главному штабу⁶⁴ [ПСЗ, т. XXXIII, №26021], и с тех пор он находился в двойном подчинении. Собрания военного департамента заканчиваются в 1854 году. Формально он упразднен в 1901 году.

Департамент гражданских и духовных дел рассматривал преимущественно гражданские и уголовные дела в качестве апелляционной инстанции, а также ходатайства о причислении к дворянству. Количество судебных дел значительно возросло в 1813 году, когда в департамент были переданы из Комитета министров доклады и рапорты Сената. Нередко они после обсуждения в департаменте передавались на рассмотрение общего собрания Совета. В период деятельности М. М. Сперанского в этом департаменте рассматривались дела о совершенствовании работы государственного аппарата, но со временем они исчезли⁶⁵ [См.: Голиков В. М. Государственный совет в России.., с.21].

Основными задачами департамента экономии были обсуждение ежегодного бюджета и отчета о его выполнении, установление и изменение налогов, вопросы финансирования промышленности и торговли, в основном казенной. М. М. Сперанский в своем «Отчете в делах 1810 года» писал: «Есть меры, кои одно лицо, даже и всемогущее, не может или не должно принимать на свою ответственность. Таковы суть налоги и подати. Несвойственно и неприлично верховной власти представляться в виде непрерывной нужды и умножать народные тягости. Пусть рассчитывают их министры, принуждает Совет, а государь должен только прилагать к ним печать»⁶⁶ [Щеглов В. Г. Указ. соч., т. 2, с. 373]. Постепенно в департаменте возобладали средние и мелкие финансовые и хозяйственные дела – выдача единовременных пособий, устройство почтовых станций, строительство и ремонт и пр. В то же время с 1813 года прекращается обсуждение росписи доходов и расходов.

Нередко в практике Государственного совета действовали соединенные департаменты – законов и государственной экономии или законов и гражданских и духовных дел.

В 1832 году после поражения польского восстания и замены конституции королевства «Органическим статутом» был создан департамент дел Царства Польского. Но уже в 1837 году Николай I повелел дела и чиновников его перевести в другие департаменты. Окончательно он был ликвидирован в 1862 году⁶⁷ [См.: Голиков В. М. Место Государственного совета.., с. 96].

В 1900 году был учрежден новый департамент – промышленности, наук и торговли.

Раздел II

Форма присяги не изменялась до 1906 года:

«Мы, нижеименованные, быв призваны к присутствию в Государственном совете, обещаем пред лицом всевидящего бога и обязуемся всеми священными клятвами верности и чести исполнять возложенную на нас должность по крайнему нашему разумению и силе, и на сей конец поступая как по словам общей присяги, так и сей особенной, помня единую общую пользу, потщимся всеми силами действовать ко благу империи, сохраняя, впрочем, в делах, нам вверяемых, надлежащую тайну; во уверение чего своеручно подписуемся»⁶⁸ [Государственный совет. 1801 – 1901 гг. СПб., 1901, приложение].

В первые месяцы 1810 года Александр I почти еженедельно присутствовал на общих собраниях Совета. Впоследствии, особенно после отставки М. М. Сперанского, интерес императора к Совету стал ослабевать. В последние годы царствования он посетил его лишь несколько раз. Наследники Александра I также не баловали Государственный совет своим вниманием, поскольку не придавали большого значения его мнению.

Когда император присутствовал в Совете, он занимал место напротив председателя, рядом с государственным секретарем. Члены императорской фамилии, назначенные к присутствию в общем собрании Государственного совета, занимали места по правую руку от председателя. Первым из великих князей членом Государственного совета был назначен Михаил Павлович, и произошло это 17 декабря 1825 г. С 1839 года в общем собрании присутствовал наследник престола, будущий император Александр II, причем до момента совершеннолетия (1841г.) без права голоса.

Заседания Государственного совета проходили до 1821 года в Канцлерском доме, напротив Зимнего дворца, с 1821 по 1825 год – в Зимнем дворце, а затем в здании Эрмитажа. В 1884 году Государственный совет перебрался в специально для него приобретенное здание Мариинского дворца, где и размещался до 1917 года.

Раздел III

В списке дел, подлежащих обсуждению в Государственном совете, отсутствуют дела судебные. Но, несмотря на это, их число постоянно возрастало. 25 января 1812 г. был издан указ, по которому в Совет поступили судебные дела из Грузии⁶⁹ [См.: Голиков В. М. Государственный совет в России.., с. 18]. Судебная компетенция Совета была расширена указом от 17 апреля 1813 г.⁷⁰ [ПСЗ, т. XXXII, №25371]. Позже М. М. Сперанский отмечал, что с 1812 года Государственный совет «сделался местом судебным по делам, из Сената входящим»⁷¹ [Сперанский М. М. О государственных установлениях. – Архив исторических и практических сведений, относящихся до России. СПб., 1859, кн. 3, с. 39].

Однажды, в 1816 году, Государственному совету пришлось рассматривать уголовное дело в качестве суда первой инстанции. Суду был предан член Совета, управляющий военным министерством (в 1812–1815 годах), генерал князь А. И. Горчаков по обвинению в нанесении убытков казне невыгодными поставками. После нескольких заседаний дело в 1817 году было прекращено в связи со смертью обвиняемого⁷² [См.: Государственный совет, с. 28].

С 1813 года предусмотренные п. 10 § 29 отчеты министров все чаще передаются на рассмотрение не в Государственный совет, а в Комитет министров, который становится главным конкурентом Совета в законосовещательной деятельности. Как утверждает П. А. Зайончковский, в первой половине XIX века «первое место среди высших государственных учреждений принадлежало, бесспорно, Комитету министров»⁷³ [Зайончковский П. А. Указ. соч., с. 134]. Того же мнения придерживаются Н. П. Ерошкин⁷⁴ [См.: Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981, с. 102] и В. М. Голиков⁷⁵ [См.: Голиков В. М. Указ. соч., с. 19].

В § 30 указаны далеко не все дела, изъятые из обсуждения в Государственном совете. Кроме Комитета министров в качестве законосовещательного органа выступали: военный и адмиралтейств-советы, кавказский, сибирский и другие комитеты.

Раздел IV

В разделе подчеркивается совещательная роль Государственного совета. По «Образованию», Совет не был полностью лишен права законодательной инициативы, но воспользоваться им он мог только через подчиненную ему комиссию составления законов. Члены Совета и даже департаменты этого права не имели. Но с передачей в 1826 году кодификационных работ в ведение Второго отделения Собственной его императорского величества канцелярии комиссия составления законов была ликвидирована, и тем самым Совет утратил законодательную инициативу вовсе. Согласно Учреждению 1842 года, он не мог даже дополнять закон по делам частным, что было предусмотрено § 41 «Образования», а обязан был доводить свои решения до сведения Второго отделения, чтобы оно уже решало вопрос об изменении или дополнении закона.

Департаменты рассматривали дела, поступившие к ним или от министров, или непосредственно от императора (§ 33), а также из комиссии составления законов (§ 86) и комиссии прошений (§ 103). Большинство дел вносилось министрами, которые были наиболее активными членами Совета. Так, в первой половине XIX века только министр юстиции «вносил в Совет около трети всех дел, рассматривавшихся департаментом гражданских и духовных дел»⁷⁶ [Там же, с. 19–20]. Причем несогласие министров с решением департамента имело характер отлагательного вето.

В 1842 году были внесены изменения в правило, содержащееся в § 39. Помимо прочих в общее собрание Совета стали поступать и те дела, которые указаны в данном параграфе, если по ним возникали разногласия в департаменте, или они отменяли решения Сената, или противоречили предложениям министров.

Раздел V

Порядок производства в общем собрании аналогичен существовавшему в департаментах, только еще более детализирован в законе. В течение почти ста лет он не претерпел серьезных изменений.

С 1816 года мнения всех департаментов Совета, за исключением департамента законов, стали представляться императору не в журналах, а в отчетах-мемориях, которые подписывали председатель Совета и государственный секретарь. В 1820 году это правило было распространено на департамент законов, а в 1842 году и на решения общего собрания. Вносились и другие, менее значительные изменения. Так, в 1822 году было уточнено, что в соответствии с § 54, мнения членов Государственного совета должны представляться только на русском языке.

Раздел VI

Не находя существенных юридических различий между законами, уставами и учреждениями, М. М. Сперанский довольно произвольно относил к первой категории наиболее значительные и стабильные, на его взгляд, акты. Перечень законов был им дан во «Введении к уложению государственных законов», он невелик: «Сила и именование закона присвояется следующим постановлениям: 1) уложению государственному и законам органическим, ему принадлежащим; 2) уложению гражданскому; 3) уложению уголовному; 4) уложению коммерческому; 5) уложению сельскому; 6) всем общим дополнениям и изъяснениям предметов, в уложения сии входящих». Но тут же автор уточняет: «Сверх сего вносятся в законодательное сословие и подчиняются порядку закона следующие уставы и учреждения: 7) устав судебный; 8) все уставы, определяющие положение какой-либо части в связи ее с другими; 9) общие судебные и правительственные учреждения, как-то: учреждение новых судебных и правительственных мест; 10) все постановления о налогах и общих народных повинностях, как временных, так и всегдашних; 11) продажа и залог государственных имуществ и исключительных на них привилегий; 12) вознаграждения частных лиц за имущества, для общей пользы необходимые»⁷⁷ [Сперанский М. М. Проекты и записки, с. 176–177]. А в «Образовании», как видим, уже все уставы и учреждения по характеру обсуждения в Государственном совете приравниваются к законам.

Раздел VII

Долгое время в русской дореволюционной литературе бытовало мнение, что формула вняв мнению Государственного совета означала определенное ограничение власти монарха. Его отстаивали, А. Д. Градовский, В. И. Сергеевич, А. В. Романович-Словатинский, М. В. Владимирский-Буданов, А. С. Алексеев, В. Г. Щеглов и другие⁷⁸ [См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. СПб.. 1887, с. 210; Сергеевич В. И. Лекции и исследования. СПб., 1897, с. 762; Романович-Словатинский А. В. Система русского государственного права. Киев, 1886, т. 1, с. 183; Владимирский-Буданов М. В. Обзор истории русского права. Киев, 1888, с. 231; Алексеев А. С. Русское государственное правее. 297–298; Щеглов В. Г.Указ. соч., т. 2, с. 487–488]. Против такого взгляда в 1892 году выступил Н. М. Коркунов, который привел доказательства того, что Государственный совет ни по проектам Сперанского, ни по «Образованию» 1810 года не имел никакого ограничительного для самодержавия значения. Справедливо утверждая, что эта формула в представлении и М. М. Сперанского, и императора означала лишь «выслушав мнение», с которым последний мог и не согласиться⁷⁹ [См.: Коркунов Н. М. Указ соч., с. 356–357], Н. М. Коркунов обратил внимание исследователей на тот факт, что она использовалась в законодательстве лишь два с половиной года и встречалась только в 31 манифесте, причем последний датируется 7 июля 1812 г. Уже позже, подвергнув законодательство первой четверти XIX века более тщательному изучению, В. Г. Щеглов нашел еще несколько манифестов с той же формулой: 5 – за 1817 год и по одному в 1822, 1823 и 1824 годах⁸⁰ [См.: Щеглов В. Г. Указ соч., т. 2, с. 482]. Н. М. Коркунов указал и на то, что, в отличие от положения о Непременном совете, в «Образовании» ничего не говорилось об обязанности императора соглашаться с большинством Совета. Абсолютная независимость царя от решений большинства членов Государственного совета подтверждается практикой: из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, Александр I утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях, причем несколько раз он присоединялся к мнению лишь одного члена совета. Кроме того, бывали случаи, когда по судебным делам он утверждал заключения Сената или департамента гражданских и духовных дел вопреки мнению общего собрания Государственного совета⁸¹ [См.: Государственный совет, с. 25].

В советской исторической и юридической литературе не вызывает сомнения тот факт, что Государственный совет, как и все предшествующие ему высшие совещательные органы, ни в коей мере не ограничивал власть абсолютного монарха. Но вместе с тем нельзя признать простым недоразумением, ошибкой технического характера приписывание дворянской и буржуазной историографией формуле вняв мнению Государственного совета большего значения, нежели она имела в действительности. В конце XIX – начале XX века это было важно для показа преемственности эволюции самодержавия в сторону ограниченной буржуазной монархии. Кроме того, данная формула была, действительно, нетипичной в праве абсолютной монархии. И если она не имела никакого конституционного значения, то во всяком случае позволяла по-разному истолковывать ее смысл, что в условиях начинавшегося революционного движения представляло определенную угрозу авторитету царизма. Вот почему в царствование Николая I эта формула не использовалась вовсе, а в «Учреждении Государственного совета» 1842 года она уже не упоминается. Характерно, что Николай I лично вычеркнул смущавшую самодержавие формулировку⁸² [См.: Ерошкин Н. П. Указ. соч., с. 95].

Раздел VIII

Комиссия составления законов в начале 1826 года была преобразована во Второе отделение Собственной его императорского величества канцелярии, которое и возглавляло все кодификационные работы вплоть до своего расформирования в 1882 году. После ликвидации Второго отделения при Государственном совете был создан кодификационный отдел, просуществовавший до 1893 года. На смену ему пришло отделение Свода законов, созданное в составе Государственной канцелярии.

Комиссия прошений возникла из существовавшей до 1810 года при Сенате конторы генерал-рекетмейстера, в которую поступали на имя императора жалобы, прошения и различные проекты. В 1835 году Комиссия прошений обособилась в высшее самостоятельное учреждение, возглавляемое особым статс-секретарем⁸³ [См. там же, с. 92–93].

Наряду с названными, при Государственном совете в разное время состояли и другие учреждения – комитеты, комиссии, временные присутствия. Так, в 1861 –1882 годах действовал главный комитет об устройстве сельского состояния, в 1866–1871 годах – комитет по делам Царства Польского, в 1874–1881 годах – особое присутствие по воинской повинности, в 1884–1917 годах – особое присутствие для рассмотрения жалоб на департаменты Сената.

 

1811 Г., ИЮНЯ 25

ОБЩЕЕ УЧРЕЖДЕНИЕ МИНИСТЕРСТВ

Введение

«Общее учреждение министерств», разработанное М. М. Сперанским и утвержденное 25 июня 1811 г. Александром I, окончательно определило систему министерского управления в России и явилось завершением министерской реформы, начатой введением министерств в 1802 году. При разработке этого закона Сперанский учел и практический опыт деятельности министерств за 1802–1811 годы.

Новое разделение высшего управления по министерствам было провозглашено в манифесте 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению подлежащих»⁸⁴ [ПСЗ, т. XXXI, № 24307]. Главная цель нового «разделения государственных дел» по министерствам заключалась в том, чтобы «в разделении дел государственных ввести более соразмерности, установить в производ<