Правительственный контроль за органами земского самоуправления

В своей пояснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо написал: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти. И от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственных организме не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям и тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью».

Практическая деятельность земства по всем направлениям контролировалась правительственной администрацией. По «Положению» 1864 года министерство внутренних дел осуществляло общий надзор за деятельностью земств. Соответственно, в губернии реализация контрольной функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за работой земств осуществлял Сенат, которому был поручен контроль за законностью действий и постановлений земских органов и которому принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с органами коронной администрации, а также частными лицами и организациями. Земства, в свою очередь, имели право направлять ходатайства по проблемам, не выходящим за пределы земской компетенции, в адрес императора, а также запросы в высшие и центральные органы. Подобные обращения по законодательству направлялись через губернскую администрацию; в случае их отклонения соответствующие ведомства должны были представить свои обоснования на утверждение в Кабинет министров.

Важнейшей правительственной инстанцией, регулирующей отношения между государственными учреждениями и органами местного самоуправления являлся Первый департамент Сената. С 1860 года в него стали поступать дела губернских по крестьянским делам присутствий, земских собраний, материалы о назначении мировых посредников и мирровый судей и др. На протяжении всего времени существования земских учреждений Первый департамент Сената оставался важнейшей инстанцией для разрешения возникающих конфликтов между земскими органами и правительственной администрацией. Необходимо отметить, что помимо рассмотрения апелляций он осуществлял функцию надзора за местным управлением и судом, а также занимался законодательными вопросами. Сенатские указы по земским делам не только истолковывали отдельные нормы законодательства, но и создавали их, что было записано в положении о нем: «Сенат в силу необходимости дает нормам закона тот или иной смысл, то или иное толкование, а при недостатке законов в каком-либо случае решает дело по аналогии закона. Вследствие своего положения как высшее административное и судебное учреждение Сенат нередко создает своими решениями новые нормы права, дает действующим законам ограничительное или распространительное толкование и, таким образом, не будучи признанным законодателем, фактически является им».

В качестве существенного недостатка Сената как высшего органа административного надзора следует отметить медлительность делопроизводства, которую отмечали многие современники: «порядок делопроизводства в Сенате отличается чрезвычайной сложностью: существует масса ненужных и вредных формальностей, которая только создает медленность движения дел, не принося существенной пользы». Поэтому нередки были случаи, когда решение Сената принималось спустя два или три года обращения в него земств или губернаторов.

Однако в целом стабилизирующая роль Правительствующего сената во взаимоотношениях между органами местного самоуправления и губернской администрации несомненна. Исходя из существующего законодательства, сенаторы нередко выносили решения в пользу земских органов, тем самым ставя преграды случаям административного произвола в провинции.

Так же необходимо отметить, что в отличии от некоторых стран Западной Европы в России по Положению 1864г. не было административной юстиции в западноевропейском понимании, поскольку сам сенат не был разделен на судебную и административную часть.

Так же из центральных государственных учреждений, занимающихся земскими вопросами, надо выделить Министерство внутренних дел. Министр внутренних дел, как лицо ответственное за внутриполитический курс страны, составлял свое мнение о земском самоуправлении прежде всего по отчетам и рапортам губернаторов и жалобам земств и частных лиц, проходившим через его канцелярию. Из департаментов МВД с земскими делами были непосредственно связаны Хозяйственный и Общих дел, на обязанности которых лежала подготовка соответствующих циркуляров, дополняющих и уточняющих сферу деятельности и полномочий земских органов и губернской администрации.

Административный надзор за земскими учреждениями осуществлялся на нескольких уровнях, основным из которых был губернский. Главой местной администрации в пореформанной России оставался губернатор.

По Положению 1864 г. губернаторы в обязательном порядке посещали земские собрания в первый и последний дни сессий для совершения формальных церемоний их открытия и закрытия. Формальным оказалось и право губернаторов утверждать в должности председателя земской управы.

Так же, наиболее важной в административном надзоре за земствами являлась статья 9 Положения 1864 г.: «Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам». Эта статья создавала множество трудностей в разрешении вопросов местного хозяйства. Правительственная бюрократия и часть общества часто обвиняли земство во всех неурядицах местного хозяйства: в неурожаях и недоимках, в плохом состоянии земских больниц, школ и дорог, в конфликтах с губернской и уездной администрацией.

Таким образом, объективные трудности на губернском уровне управления создавало то обстоятельство, что Положение 1864 г. законодательно не провело четкого разграничения функций администрации и земства.

Подводя итоги взаимодействия властных структур с органами земского самоуправления важно отметить, что, хотя функции земств были ограничены строго хозяйственными вопросами и делами местного значения, само появление органов местного самоуправления заметно изменило систему местного управления Российской империи, ослабив роль бюрократии. Существование выборного института власти в стране с неограниченной монархией неизбежно приводило к конфликту между земскими органами самоуправления и коронной администрацией.