Причины проведения Земской реформы

Земства возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса страны. Разложение сословно-крепостнического строя выявило полную непригодность административного и хозяйственного устройства дореформенной России. Беспощадная феодальная эксплуатация и сословное угнетение вызывали массовые и повсеместные выступления крестьян. Гнилость всей общественно-политической системы привела к позорному поражению в Крымской войне.

Неуклонное развитие капитализма принудило царское правительство отменить крепостное право, а это обстоятельство неодолимо вело к созданию земских учреждений. Шаг в сторону буржуазной монархии, сделанный 19 февраля 1861 года, неизбежно должен был повести к реорганизации старой системы местного управления, построенной на феодальной основе, и ее децентрализации. Во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к системе местного управления. Россия не составляла исключения. Специфика российской действительности заключалась лишь в том, что все это производилось не путем революционной ломки, а реформистски руками царской бюрократии, а потому протекало мучительнее и для своего осуществления потребовало больше времени.

Как известно, хронологически земства следовали за отменой крепостного права. реформа местного самоуправления была логическим продолжением крестьянской реформы. В сложившейся обстановке земства представляли собой не только политическую, но и административно- хозяйственную необходимость. Н.В. Шелугин писал, что «земства явилось…следствием осознанной правительством необходимости. Это простой вопрос разделения труда и неизбежный выход из этого затруднения, в котором почувствовало себя правительство».

После 19 февраля 1861 года около 23 млн крепостных крестьян оказалось на воле. Ранее их делами ведали помещики. На этой основе и строилось прежнее управление. В новых условиях управлять свободными крестьянами, наделенными землей, через бывших крепостников не представлялось возможным. Необходимы были новые принципы устройства крестьян, вышедших на волю, иной механизм управления местными делами.

До отмены крепостного права у правительства был некоторый опят ведения местных дел. Оно получило его в уездах и губерниях с преобладанием государственных и удельных крестьян. Царская бюрократия первоначально имела намерение приспособить этот механизм управления к условиям, созданным после 19 февраля 1861 года. Однако это оказалось безнадежным делом: опыт ведения местных дел сугубо бюрократически, через чиновников был крайне неудачен. К тому же стремление правительства воспользоваться им натолкнулось на мощное сопротивление общественности. В конце 50-х - начале 60-х годов царский режим оказался в тисках глубокого кризиса. Максимального подъема достигло крестьянское движение, вспыхнуло восстание в Польше, началось брожение в Финляндии, широких масштабов достигла деятельности революционеров-разночинцев. Все это не позволяло царизму ограничиться простой перестройкой местного административного аппарата. В результате столкновения различных мнений и проектов и под давлением революционных сил чаша весов в конечном счете склонилась в пользу земских учреждений. «Земская реформа, - писал В. И. Ленин, - была одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска».

На поведение правительства влияла также оппозиция дворянства. Создания местных органов управления требовали, с одной стороны, дворяне, потерявшие власть над крепостными, с другой - либеральные помещики, осознавшие необходимость развития капитализма в России. И те и другие в условиях формирования буржуазных отношений стремились сохранить экономические позиции, укрепить и расширить политическое положение, с тем, чтобы активнее отстаивать свои интересы и влиять на политику царизма. Эту задачу можно было решить лишь за счет прав и полномочий царской бюрократии, поскольку государственная власть в России находилась тогда в руках «одного старого класса, именно: крепостнически-дворянски-помещичьего», а царская власть была не что иное, как кучка крепостников-помещиков, командующих государственной машиной.

Ближайшее окружение царя оказывало глухое противодействие проектам, направленным на передачу местных дел выборным органам. Довольно долго могущественная, сплоченная и неразборчивая в средствах партия непреклонных сторонников самодержавия противилась этой идее. Наконец в марте 1859 года специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу: ведение земских дел следует передать выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона. Посредством уступки либеральному обществу царь рассчитывал привлечь его на свою сторону и отвлечь от конституции. Вместе с тем данной системой мер царизм пытался вознаградить дворян за утрату власти над крестьянами и одновременно улучшить постановку крайне запущенного местного хозяйства.

Так же, необходимо отметить, что изучение предпосылок земской реформы тесно связано с состоянием системы налогообложения в России, неотъемлемой и составной частью которой являлись земские повинности. А.И. Васильчиков отмечал, что “вопрос о земских повинностях обнимает все отрасли хозяйственного управления”, касаясь “всей нашей податной системы” и состояния ее государственного бюджета.

Ряд отечественных исследователей в начале ХХ в., обращаясь к причинам введения земских учреждений, указывали в качестве важнейшей из них необходимость реформирования земских повинностей. В таких органах «нуждалась прежде всего казна, - утверждал Б.Б. Веселовский, - этого требовали интересы фиска”. Земская реформа, по мнению Н.Н. Авинова, должна была упорядочить отбывание населением земских повинностей” и “организовать управление ими при помощи местных жителей на началах самоуправления”.

Однако, в процессе разработки закона вопросу о земских повинностях уделялось меньше всего внимания. Земская реформа выходила далеко за пределы управления земскими повинностями; она затрагивала вопросы экономической жизни, общественных и политических отношений, культуры, быта.

Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависел всецело от губернских властей. Но правительственные чиновники не торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. Создавалось противоречие между капиталистическим развитием и тормозящим его бюрократическим аппаратом царского самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом.

Так же препятствиями дальнейшему капиталистическому развитию было негодное состояние путей сообщения, неурожаи, медицинское дело (население фактически не пользовалось медицинской помощью), госпитали, неграмотность широких масс населения.

Таким образом, появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60-70-х гг.: давлением общественного движения, отменой крепостного права, необходимостью реформирования земских повинностей, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и пр.

Процесс подготовки Земской реформы

«История разработки положения о земстве служит наглядным доказательством того, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведёт к быстрому разочарованию и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции».

Подготовка реформы органов местного управления и самоуправления началась еще до официальной отмены крепостного права в России. Она была логическим следствием утвержденной в декабре 1858 г. правительственной программы по крестьянскому вопросу. 29 января 1859 г. состоялось повеление государя о новом правопорядке на местах, выводившее из подчинения дворянства административно-полицейскую власть в уезде. Одновременно правительство приступило к разработке начал нового устройства органов местного самоуправления. 27 марта 1859 г. из представителей министерств внутренних дел, государственных имуществ и юстиции была создана Комиссия об уездных учреждениях под председательством Н.А. Милютина - товарища министра внутренних дел. Первым поручением, полученным Комиссией, стало составление законопроекта «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде».

Проявляя осторожность, правительство предписывало Комиссии ограничить в законе компетенцию местного самоуправления хозяйственными функциями и раскладкой земских повинностей. Эти вопросы исключались из ведения полиции. Почти все члены Комиссии стояли на либеральных позициях. Комиссия предлагала отделить полицию не только от земско-хозяйственных, но и от судебных дел. Все заведование местным хозяйством Н.А. Милютин и его сотрудники предполагали передать бессословным выборным органам самоуправления. Состав и категории избирателей должны были определяться не сословным, а имущественным цензом. Замыслы Комиссии шли вразрез с официальным курсом на усиление централизации и расширение власти назначенных правительством чиновников. Поэтому было решено остановиться на составлении проекта временных мер по формированию хозяйственного самоуправления. В то же время, по настоянию Н.А. Милютина, было получено высочайшее согласие распространить начала будущей реформы не только на уездные, но и на губернские органы самоуправления. В октябре 1859 г. возглавляемое Н.А. Милютиным учреждение получило новое наименование - Комиссия о губернских и уездных учреждениях.

В сфере преобразования уездного управления особое внимание предполагалось уделить трем проблемам: каковы предметы ведения уездного управления, «как и из кого образовывать это управление», и какую «степень власти ему предоставить».

Чтобы не навлечь на себя гнев консервативно настроенных оппонентов и не раскрывать своих намерений полностью, в апреле 1860 г. Комиссия представила царю крайне умеренный проект «Временных правил об уездных земских присутствиях». Уездное земское присутствие должно было состоять из выборных и назначенных членов. В его состав предлагалось включить: уездного предводителя дворянства - в качестве председателя, уездного исправника, городского голову, трех заседателей - представителей сословий в присутствии уездного полицейского управления, некоторых чиновников и экспертов. Однако либеральные настроения в «верхах» к тому моменту усилились. Александр II не был удовлетворен предложенной полумерой и в июне 1860 г. вернул проект в Министерство внутренних дел, распорядившись повторно представить его вместе с проектом реформы губернских учреждений.

Рассмотрение проекта земской реформы началось тотчас после подписания «Положений» 19 февраля 1861 г. В специальной записке, составленной в начале 1861 г., Н.А. Милютин изложил свои предположения о создании системы бессословного, выборного земского самоуправления. Записка носила конфиденциальный характер и была известна лишь узкому кругу - некоторым высшим сановникам. Вместе с тем, она представляла собой почти законченный проект преобразования системы местного управления и самоуправления.

В апреле 1861 г. Милютин был уволен в отставку - деятель снискал ненависть крепостников за отстаивание либеральных идей. Новый министр внутренних дел П.А. Валуев отличался умеренно-консервативными взглядами и стремлением защитить экономические права поместного дворянства, попранные, по его мнению, авторами реформы 1861 г. Лично возглавив Комиссию о губернских и уездных учреждениях, он переработал проект и усилил его продворянскую направленность. Предусматривался высокий имущественный ценз. Избирательная курия землевладельцев становилась почти целиком дворянской, а городские избиратели были представлены, главным образом, крупной буржуазией. По сравнению с первоначальным проектом, значительно сокращалось представительство крестьянства. Городские низы вообще исключались из числа избирателей. Кроме того, в проекте, подготовленном под руководством Валуева, земские учреждения были полностью отделены от администрации. В отличие от Н.А. Милютина, П.А. Валуев исключал будущие земские учреждения из числа местных правительственных инстанций; земства он называл «особым органом» государственной власти. Смысл «особого» статуса будущих земских учреждений в системе государственной власти, равно как и их права, раскрывался в проекте весьма туманно. С точки зрения Валуева, он заключался, прежде всего, в том, что правительство наделяло земские учреждения частью принадлежащих ему полномочий. Следовательно, за правительством предполагалось оставить право произвольного вмешательства в дела местного самоуправления.

В марте 1862 г. Валуев представил государю доклад, в котором изложил главные основания своего законопроекта. Александр II внес проект Валуева в Совет министров, а затем - на обсуждение особого совещания, составленного из ряда ключевых министров и главноуправляющих, под председательством вел. кн. Константина Николаевича. Н.А. Милютин распространил записку с критикой идей Валуева. Министр внутренних дел, в свою очередь, заручился согласием императора на подготовку еще одного проекта - о преобразовании Государственного совета с привлечением в его состав выборных представителей от будущих земств. Это выборное учреждение - своеобразную нижнюю палату Государственного совета Валуев намеревался назвать Съездом государственных гласных. Он ожидал от нового учреждения, ведущая роль в котором принадлежала бы представителям дворянства, исправления закона 19 февраля 1861 г. с тем, чтобы гарантировать неукоснительное соблюдение помещичьих прав собственности. Валуев не считал земскую реформу сколько-нибудь важной мерой, а будущие земские учреждения называл не иначе, как «провинциальными полупредставительными собраниями». «Антидворянские» оппоненты Валуева во главе с вел. кн. Константином Николаевичем выступали против создания при верховной власти «консервативного представительства» дворянства, так как не находили ответа на вопрос: «Кто при сем будет представлять крестьян?». Они требовали отказаться от любого проявления принципа сословности в новом законе, признать за крестьянами-общинниками право на участие в земских выборах в составе курии уездных землевладельцев и предлагали назначать председателей земских собраний «от правительства», не желая уступать председательские функции дворянским предводителям. Но Валуеву поначалу удалось отстоять свои позиции. Таким образом, становление земских учреждений как органов общественного самоуправления оказалось под угрозой. Одобренные совещанием «главные основания» проекта были утверждены царем 2 июля 1862 г., а осенью - опубликованы. Проект был передан на рассмотрение дворянских собраний и дорабатывался с учетом их соображений.

К марту 1863 г. Комиссия Валуева закончила подготовку проекта «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Законопроект не содержал отчетливого определения компетенции земских учреждений, предоставляя губернским властям и Министерству внутренних дел право контролировать действия земств и приостанавливать любые их постановления. Окончательное решение споров между земством и правительственными инстанциями оставалось за Сенатом.

Главноуправляющий II отделением с. е. и. в. канцелярии М.А. Корф не согласился с мнением П.А. Валуева. В своем заключении по проекту Комиссии Валуева он настаивал на твердом обозначении круга деятельности земства. Властям следовало бы, с точки зрения Корфа, не заниматься постоянной ревизией и регламентацией земской деятельности, а передать судебной власти надзор за законностью действий как административных властей, так и земства. Корф предложил уравнять избирательный ценз для дворян и недворян, сократить число городских избирателей и квоту их представительства в земстве, а также расширить круг участников в земских выборах от крестьянской курии - предоставить сельским обществам право самим определять выборщиков и не распространять на них имущественный ценз. Наконец, Корф, прежде имевший репутацию консерватора, отказывал дворянским предводителям в праве председательствовать в земских собраниях, а губернатору - утверждать в должности выборных лиц: председателя и членов земской управы. Замечания главноуправляющего II отделения были отчасти учтены и в мае 1863 г. проекты поступили в Государственный совет.

г. П.А. Валуев представил Александру II записку, а затем и проект «нового учреждения Государственного совета», включавший созыв Съезда государственных гласных. Съезд предполагалось наделить совещательными правами департамента Государственного совета и вносить на его предварительное обсуждение общественно-значимые законопроекты. Однако, в декабре 1863 г. царь отклонил идею преобразования Государственного совета. Правительство согласилось учредить земства только на уровне уезда и губернии

Заседавшее в июле 1863 г. соединенное присутствие департаментов законов и государственной экономии Государственного совета, приняв за основу замечания М.А. Корфа, развило ряд либеральных, бессословных начал проекта земской реформы.

В общем собрании Государственного совета, рассматривавшем проект реформы до самого конца 1863 г., защитники сословных привилегий дворянства получили большинство по многим ключевым вопросам. Но Александр II считал дело решенным и лишь потребовал от членов Государственного совета не затягивать обсуждение. При разрешении возникших разногласий государь, в большинстве случаев, отдал предпочтение либеральным мнениям, согласился с расширением круга полномочий земских учреждений. Вместе с тем, Александр II сделал некоторые уступки - дворянские предводители становились председателями земских собраний (правда, монарх оставил за собой право назначать председателей губернских собраний по собственному усмотрению). Новый закон стал воплощением сложного компромисса между концепциями двух непримиримых политических оппонентов - Н.А. Милютина и П.А. Валуева. Он соединил в себе бессословный принцип и рудименты сословного строя (П.А. Валуев выдвигал идею преобладания в каждой избирательной курии «одного из главных исторически сложившихся сословий»), начало хозяйственно-распорядительной самостоятельности органов местного самоуправления и попытки превратить земство в «пятое колесо» государственно-бюрократической «телеги».

Таком образом, если П.А. Валуев и другие продворянски настроенные деятели желали сделать земскую реформу противовесом крестьянской реформе, защитить экономические интересы и повысить политическую роль дворянства, то либеральное, «антидворянское» крыло правительства (Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Головнин и др.), напротив, рассчитывало, что в будущем земство послужит настоящей школой «политического воспитания» для крестьянства.