Правовой статус Каспийского региона

Подписанное в июле этого года президентами России и Казахстана Соглашение о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на пользование его недрами резко повысило интерес к проблемам Каспия. В печати появилось много публикаций, освещающих различные аспекты этих проблем, в том числе политико-правовой, нефтяной, трубопроводный и экологический. Авторы некоторых из них рисовали довольно мрачную картину, из которой следовало, что, согласившись на раздел дна моря, Россия якобы полностью утратила свои позиции на Каспии, лишилась его углеводородных ресурсов и, как следствие, не сможет стать основной транзитной страной для большой каспийской нефти. А если добавить к этому редкие упоминания о действительно критическом состоянии запасов каспийских осетровых, то у читателя вообще могло возникнуть впечатление, что ситуация для России складывается здесь катастрофическая. Представляется, что объективный анализ вышеупомянутых аспектов позволит прийти к не столь пессимистическим выводам.

Большинство проблем Каспия непосредственно связано с неурегулированностью вопроса о его правовом статусе. Напомним вкратце его историю. Установленный советско-иранскими договорами 1921 и 1940 годов правовой режим Каспийского моря предусматривал общее владение и совместное использование. Но эти договоры регулируют только вопросы мореплавания и рыболовства. Они устанавливают на всем протяжении моря свободу судоходства для прибрежных государств (суда под флагами третьих стран плавать на Каспии не могут) и свободу рыболовства за исключением 10-мильной прибрежной зоны, которая резервировалась за рыболовными судами соответствующего прибрежного государства. В 1962 году между СССР и Ираном была достигнута договоренность о запрете промышленного лова осетровых в море и их вылове только по квотам в реках при миграции на нерест.

Можно с достаточной долей уверенности предположить, что появившиеся после распада СССР новые члены каспийского клуба – Азербайджан, Казахстан и Туркменистан – не ставили бы вопрос о выработке нового правового статуса Каспийского моря, если бы под его дном не находились значительные углеводородные ресурсы. По последним российским оценкам, прогнозные ресурсы этого сырья под дном Каспийского моря составляют 15 – 17 млрд. тонн условного топлива. Природа распорядилась так, что их основные запасы, разведанные в 70–80-х годах, сосредоточены, главным образом, у берегов этих трех стран. В этом отношении глубоководное дно Южного Каспия вблизи Ирана считается малоперспективным. А дно Каспия южнее дельты Волги) у российского побережья, вообще наименее изучено, поскольку в соответствии с постановлением правительства РСФСР от 1975 года о создании в Северном Каспии заповедной зоны для воспроизводства осетровых любые геологоразведочные работы с применением бурения и сейсмического оборудования были здесь запрещены.[18]

Кстати, на несколько месяцев раньше такая же зона была образована на всем морском пространстве у побережья Казахстана к северу от полуострова Мангышлак, когда стало ясно, что из-за наличия соляных куполов с наполнениями сероводорода разведка и разработка нефти связана здесь с повышенным экологическим риском. В середине 90-х годов Казахстан пересмотрел режим своей заповедной зоны и со ссылкой на совершенство современной технологии морской нефтедобычи разрешил в ней разведку и разработку нефти.

Естественно, что новые прикаспийские государства не желали сдавать «свои» углеводородные ресурсы в «общекаспийский котел» для добычи через совместную компанию пяти прибрежных государств. Следует признать, что хозяйственная практика, сложившаяся за 70 лет, когда Каспийское море было советско-иранским, давала им определенные основания считать эти ресурсы своими. Во-первых, в 1935 году секретным приказом наркома НКВД Г. Ягоды Каспийское море было поделено на две части по линии Астара – Гасан-Кули, которая на всех советских картах обозначалась как государственная граница СССР, хотя никогда не являлась таковой в международно-правовом отношении. Во-вторых, в 1949 году СССР приступил к морской нефтедобыче на Нефтяных Камнях без каких-либо консультаций с Ираном. То же самое в 50-х годах стал делать Иран у своего побережья без согласования с СССР. Более того, в официальных изданиях обеих стран утверждалось, что ресурсы дна Каспийского моря в пределах, в которых оно примыкает к их побережью, принадлежат каждой из них.

Наконец, в 1970 году Министерство нефтедобывающей промышленности СССР, руководствуясь своими ведомственными интересами (главным образом, для подсчета республиканских углеводородных прогнозных ресурсов), поделило дно «советской» части Каспийского моря на сектора между союзными республиками. При этом за основу была взята средняя линия, хотя это было сделано без привязки к координатам.

Попытки России и Ирана в ходе ведущихся с 1992 года переговоров о выработке нового правового статуса Каспийского моря распространить на минеральные ресурсы его дна режим общего владения и совместного использования успеха не имели. Азербайджан выступил за раздел Каспия (дна, воды и воздушного пространства со всеми их природными ресурсами) на национальные сектора, находящиеся под полным суверенитетом соответствующего прибрежного государства, и включил в свою конституцию статью, объявляющую азербайджанский сектор Каспийского моря частью территории Азербайджана. Казахстан предложил применять к Каспийскому морю нормы Конвенции ООН по морскому праву, поделив море на территориальные воды и исключительные экономические зоны. Туркменистан заявил, что до выработки нового правового статуса будет придерживаться как советско-иранских договоров, так и секторального деления, установленного вышеупомянутым решением Министерства нефтедобывающей промышленности СССР, приняв вместе с тем закон о 12-мильных территориальных водах и исходя из наличия «туркменского шельфа» Каспийского моря.

Переговоры о правовом статусе Каспия носили скорее теоретический характер, до тех пор пока Азербайджан не приступил к освоению морских месторождений, заключив соглашения о разделе продукции с иностранными нефтяными компаниями. Ведущие позиции в образованных консорциумах заняли американские корпорации. Впрочем, российские «Лукойл» и «Роснефть» и иранская государственная нефтяная компания также получили определенную долю в разработке ряда морских месторождений, хотя обе страны, а также Туркменистан отказались признать, что эти месторождения находятся в «азербайджанском секторе» Каспийского моря.

Итак, позиция России и Ирана в отношении правового статуса Каспия не воспрепятствовала появлению здесь американских нефтяных компаний, выступавших партнерами Государственной нефтяной компании Азербайджана. Несколько позднее по пути объявления международных тендеров на участки дна у своих берегов в целях разведки и разработки углеводородных ресурсов пошли Казахстан и Туркменистан. Эти государства также связывают свои планы подъема экономики и жизненного уровня населения со скорейшей добычей каспийской нефти, а быстро сделать это без западных капиталов и технологий они не могут.[19]

Нарушался ли при этом правовой статус Каспия, установленный советско-иранскими договорами? Иранская сторона отвечает на эхтот вопрос утвердительно. По ее трактовке, не имея возможности самостоятельно осваивать морские месторождения, любое прикаспийское государство обязано сначала пригласить на равнодолевой основе (по 20 процентов) к участию в этом процессе остальные прибрежные государства и только после их отказа принимать в долю компании третьих стран. При отсутствии такого преференциального режима для прикаспийских государств любое из них имеет право начать разведку и разработку углеводородных ресурсов в любой точке Каспия.

По мнению российской стороны, которая поначалу была склонна поддержать иранский подход, но вскоре осознала его бесперспективность в условиях уже начатого другими прикаспийскими государствами процесса освоения углеводородных ресурсов Каспия, – в чем-то нарушался. Разумеется, разработка морских месторождений через совместную акционерную компанию пяти прикаспийских государств была бы наилучшим решением, но практика показывает, что это нереально. В соответствии с действующим правовым статусом Каспий открыт для хозяйственного использования любым прикаспийским государством на всем своем протяжении. Но что означало бы буквальное претворение в жизнь этого правового принципа в условиях неравномерного распределения углеводородных ресурсов под его дном? Появление иранской нефтяной платформы напротив бакинской набережной или российской буровой южнее устья реки Урал со всеми вытекающими отсюда последствиями для межгосударственных отношений и военно-политической ситуации в регионе. Поэтому надо искать какой-то компромиссный вариант с выходом на достижение общего согласия по правовому статусу Каспия.[20]

Такой компромисный вариант был предложен Россией в ноябре 1996 года в ходе встречи в Ашхабаде министров иностранных дел пяти прикаспийских государств. Суть его сводилась к тому, что в 45-мильной прибрежной зоне каждое государство обладало бы исключительными или суверенными правами на минеральные ресурсы морского дна, то есть ресурсной юрисдикцией. Там, где морская добыча уже велась каким-либо прибрежным государством аа пределами 45-мильной зоны или должна была вскоре начаться, такое государство обладало бы «точечной» ресурсной юрисдикцией на соответствующие месторождения. В то же время центральная часть моря оставалась бы в общем владении, а ее углеводородные ресурсы разрабатывались бы совместной акционерной компанией пяти прикаспийских государств.

Однако, несмотря на то что «точечная» юрисдикция в полной мере отвечала интересам Азербайджана, готовившегося начать разработку месторождения Чираг за пределами 45-мильной зоны, данное предложение было им отвергнуто. Не поддержал его и Казахстан. Попытка России, Туркменистана и Ирана создать трехстороннюю акционерную компанию для разведки и разработки углеводородных ресурсов морского дна окончилась безрезультатно, поскольку Туркменистан, вблизи побережья которого такая компания должна была начать работу, решил вместо этого выставить соответствующие участки дна на международный тендер.

За год, прошедший после Ашхабадской встречи, ни одно из прикаспийских государств не выдвинуло нового предложения по правовому статусу Каспия. Все оставались на своих исходных позициях, и России вновь пришлось взять на себя роль «локомотива» в достижении компромисса.

В январе 1998 года по итогам неформальной встречи в Подмосковье президентов Б.Н. Ельцина и Н.А Назарбаева было опубликовано совместное заявление, в котором высказывалось мнение, что в отношении правового статуса «достижение консенсуса предстоит найти на условиях справедливого раздела дна Каспия при сохранении в общем пользовании водной поверхности, включая обеспечение свободы судоходства, согласованных норм рыболовства и защиты окружающей среды». После этого в течение полугода российская правительственная делегация во главе с первым заместителем министра иностранных дел Б.Н. Пастуховым провела несколько раундов переговоров с казахстанской стороной и консультации с другими прикаспийскими государствами. В целом их результаты сводятся к следующему.

Благодаря общему с Казахстаном подходу к выработке правового статуса удалось в сжатые сроки подготовить и подписать Соглашение о разграничении дна Северного Каспия. Оно, как представляется, не только обеспечивает интересы России и ее нефтяных компаний, но и может послужить хорошей основой для подготовки Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, если все согласятся искать консенсус на условиях справедливого раздела дна с его минеральными ресурсами при сохранении водного пространства с его биологическими ресурсами в общем пользовании.

Как в этом случае может выглядеть Каспий? От береговой кромки каждого государства будет идти 12-мильная или иной согласованной ширины зона пограничного, таможенного, санитарного и иного контроля, которая явится своего рода аналогом территориальных вод. Назовем ее условно контрольной зоной. Опять же от береговой линии будет установлена прибрежная рыболовная зона шириной до 20 миль по согласованию, в которой будут ловить рыбу только суда. под флагом соответствующего прибрежного государства. И все. Далее – никаких зон, никаких границ по воде. Свобода судоходства, биологические ресурсы ~ общие, согласованные нормы рыболовства, единообразные экологические стандарты и согласованный контроль за ними в соответствии с отдельными пятисторонними соглашениями.

Дно и его недра разграничиваются по договоренности между сопредельными и противолежащими государствами. Этот процесс может быть двусторонним или трехсторонним в случае Южного Каспия. Не исключается и пятисторонний процесс разграничения, хотя сама делимитация будет все равно проводиться непосредственными соседями. Разграничение производится на основе международно признанных принципов справедливости и договоренности сторон, что в 80 процентах известных мировой практике случаев означает использование срединной линии.

Россия и Казахстан договорились, что между ними разграничение будет проводиться по модифицированной срединной линии, которая будет выстроена с учетом островов, геологических структур, других особых обстоятельств и уже понесенных геологических затрат.

В пределах образованных таким разграничением участков дна, или «донных секторов», прибрежные государства осуществляют суверенные права в целях разведки, разработки и управления минеральными ресурсами дна и недр.

В случае прохождения разграничительной линии через перспективные углеводородные структуры и месторождения соответствующие прибрежные государства будут иметь исключительное право на их совместную разведку и разработку. Их долевое участие будет определяться на основе сложившейся мировой практики и с учетом добрососедских отношений.

И наконец, прибрежное государство, чьи физические или юридические лица открыли месторождения углеводородов или выявили перспективные для накопления углеводородов структуры в районе прохождения разграничительной линии до ее согласования с сопредельным или противолежащим государством, обладает приоритетным правом на получение лицензии на их разведку и разработку с обязательным привлечением представителей этого сопредельного или противолежащего государства.

Кстати, это положение, закрепленное в российско-казахстанском соглашении, позволяет нефтяной компании «Лукойл» продолжать в условиях правовой определенности работы по разведке углеводородных ресурсов Северного Каспия, в которые компания уже вложила более 70 млн. долларов, и обеспечивает правовую защиту этих инвестиций.

Следует особо упомянуть о статье 5 российско-казахстанского соглашения, которая предусматривает, что различные виды хозяйственного использования Каспийского моря, в том числе прокладка подводных трубопроводов, будут урегулированы отдельными соглашениями после заключения Конвенции о правовом статусе Каспия и на ее основе. Таким образом, вопрос о строительстве транскаспийского подводного трубопровода из Казахстана на Баку с повестки дня снят и приоритетным маршрутом для экспорта казахстанской нефти остается нефтепровод Каспийского трубопроводного консорциума, начало строительства которого по российской территории намечается на начало 1999 года. А без вливания казахстанской нефти планируемый нефтепровод Баку – Джейхан, являющийся главным конкурентом действующего нефтепровода Баку – Новороссийск в качестве основного экспортного трубопровода, экономически нерентабелен.

По предварительным оценкам, в результате разграничения дна с каспийскими соседями Россия получит как минимум 17 процентов его площади и порядка 10 процентов углеводородных ресурсов. Это заведомо меньше, чем придется на долю Казахстана и Азербайджана, однако не следует забывать, что, оставаясь на позиции общего владения, Россия могла бы претендовать максимум на пятую часть эти ресурсов, то есть на 20 процентов. Разницу в 10 процентных пунктов можно «добрать» через участие российских нефтяных компаний в разработке морских месторождений на участках дна соседей, как это уже делает «Лукойл» в Азербайджане. Возможности для этого у создаваемого Российского каспийского консорциума в составе нефтяной компании «Лукойл», нефтяной компании «Юкос» и «Газпрома», очевидно, будут.

Как было встречено предложение о разделе дна Каспия при сохранении водного пространства в общем пользовании другими прикаспийскими государствами? Азербайджан приветствовал согласие России на раздел дна, однако по-прежнему выступает за раздел на национальные сектора и дна, и водного пространства. Туркменистан, отдавая предпочтение предыдущему российскому предложению о 45-мильных прибрежных зонах, заявил о готовности согласиться с разделом только дна, если это устроит остальные прибрежные страны.[21]

Даже в Тегеране впервые прозвучали слова о принципиальном согласии иранской стороны с «равным и справедливым» разделом Каспийского моря между пятью прибрежными государствами. Правда, Иран понимает под этим такое разграничение, которое дало бы каждому из прикаспийских государств национальный сектор одинаковой площади. Это уже более реалистический подход, чем ранее предлагавшийся Ираном равнодолевой раздел ресурсов. Россия предложила Ирану представить приемлемую для всех пяти прикаспийских государств методику такого равного раздела дна, обратив его внимание на то, что убеждать в его справедливости ему придется в первую очередь те государства, на которые в случае разграничения по срединной линии придется более 20 процентов площади дна. Это Казахстан (порядка 29 процентов) и Туркменистан (около 22 процентов).[22]

Таким образом, идея раздела дна Каспия не отвергается больше ни одним прикаспийским государством. Это важный шаг к достижению консенсуса по правовому статусу Каспия. Теперь предстоит определиться с водой.

Почему Россия категорически не приемлет идею раздела и дна, и водного пространства Каспия на национальные сектора под полным суверенитетом прибрежных государств? Главным образом, из-за критической ситуации, складывающейся с каспийскими осетровыми. Из-за массового браконьерства и одностороннего превышения общих допустимых уловов их запасы катастрофически сокращаются и уже через 5 лет могут полностью иссякнуть. Положение еще можно спасти, если немедленно подписать давно согласованное рыбохозяйственными органами большинства прикаспийских государств соглашение о сохранении и использовании биологических ресурсов Каспийского моря. Но политического решения на этот счет все нет. России прямо говорят: «Сначала – статус и нефть, потом – рыба и экология».

Иногда сторонники национальных секторов заявляют: «Мы разделим Каспий на пять национальных секторов, в которых все ресурсы, в том числе рыба, будут принадлежать соответствующим прибрежным государствам, а потом согласуем национальные нормы рыболовства) сделаем изъятия из национальной юрисдикции и подпишем соответствующее соглашение». То же самое предлагается и по экологии. Но согласовывать пять национальных законодательств будет гораздо сложнее, чем принять уже одобренные всеми единые нормы. Кто-то вообще может отказаться подчинить свои национальные нормы общекаспийским. Вот в чем опасность раздела Каспия на национальные сектора с точки зрения сохранения биоресурсов и экологии.

Постоянная нацеленность России на поиск компромисса в вопросе о правовом статусе Каспия во многом объясняется стремлением сделать все возможное в складывающихся условиях для спасения каспийских осетровых.

Реализация российского предложения о разделе дна Каспия при сохранении водного пространства в общем пользовании позволила бы в основном оставить без изменений тот правовой режим его хозяйственного использования, который сложился за 70 лет, когда море было советско-иранским. Напротив, раздел Каспия на национальные сектора означал бы не только полный пересмотр этого правового режима, но и породил бы массу новых проблем, в первую очередь территориальные споры. Ведь в случае национального сектора речь пойдет о разграничении территориальной юрисдикции, а территориальные споры, где счет идет порой на метры, решать гораздо сложнее, чем споры о ресурсной юрисдикции, где многие проблемы решаются через долевое участие. Например, одно дело, когда Азербайджан с позиции национального сектора спорит с Туркменистаном о территориальной принадлежности месторождения Кяпаз-Сердар, и совсем другое дело пытаться договориться о его совместной эксплуатации на основе общих исключительных прав. Возможно, когда запасы нефти на нем будут исчерпаны, исчезнет и предмет спора.[23]

Национальные сектора на Каспии неприемлемы еще и потому, что дают возможность их «владельцам» ограничивать свободу судоходства на Каспии под предлогом обеспечения национальной безопасности. Или беспрепятственно и безоглядно прокладывать транскаспийские трубопроводы, таящие в себе огромную экологическую опасность из-за чрезвычайно активной геодинамики в этом районе.

Любой объективный наблюдатель переговорного процесса согласится, что в вопросе о правовом статусе Россия прошла навстречу пожеланиям своих соседей по Каспию больше чем полпути. Меньше чем за два года российская сторона выдвинула уже второе принципиально новое компромиссное предложение, в третий раз радикально пересмотрев свою начальную позицию нежелательности раздела Каспия в любой форме.