Пути совершенствования аудита эффективности государственной собственности

Становление развитой рыночной экономики предполагает формирование современного государственного сектора. В переходный период государственное хозяйство должно претерпеть коренные преобразования, предусматривающие реализацию двух процессов. Во-первых, государственный сектор "сжимается" в размерах в результате передачи многих объектов и части ресурсов в частный сектор. Во-вторых, происходит радикальная трансформация бывшего "социалистического" государственного сектора в государственный сектор рыночной экономики. По мере развития государственного сектора и концентрации в его рамках крупных и растущих объемов общественных ресурсов возрастает актуальность проблемы экономической эффективности государства, решение которой связано с использованием эффективного контроля.

В формировании современной экономики страны эффективная государственная собственность занимает одно из важнейших мест. И путь к превращению государственной собственности в эффективную, востребованную, определяющую стратегические возможности российского государства недостаточно обеспечен в идеолого-теоретическом, методологическом и практическом планах, слабо контролируем.

Недооценка роли национального богатства страны в процессе приватизации во многом связана с тенденциями развития государственной собственности. Отсутствие инвентаризации собственности, недостаточная легитимность федеральной, региональной и муниципальной собственности, неразработанность системы кадастров, неэффективный менеджмент государственной собственности, почти полное отсутствие контроля за эффективностью использования собственности, криминальные процессы "размывания" собственности, рейдерство и другие негативные тенденции предопределяют состояние этого важнейшего сегмента экономики страны.

В последнее время государство, "увлекшись" проблемой "налогосбора", ослабило контроль за эффективным использованием своей собственности. Акцент либерального реформирования на выполнении государством в основном функций установления "правил игры" снизил внимание правительства к государственной собственности, ресурсам государственно-общественной ориентации. Во многом это явилось причиной "разбазаривания" ресурсов, воровства, снижения капитализации госсобственности и падения инвестиционной привлекательности экономики России.

В этих условиях необходимо усилить роль государственных финансо-контрольных органов в решении двух основных задач, во-первых, проведение инвентаризации госимущества, выявление коррупционных ниш, обеспечение использования госсобственности для подъема экономики страны; во-вторых, способствовать формированию стратегически ориентированной на эффективное использование схемы управления, распоряжения и контроля за госсобственностью.

Проблема эффективного контроля за использованием государственной собственности требует применения не отдельных фрагментарных мер (контроль за приватизационными сделками, поступлением средств в бюджет и др.), а введения реального, востребованного властью, всеохватывающего, системного и стратегически ориентированного аудита эффективности госсобственности.

Актуальность и необходимость широкого использования данного инструмента обусловлена наличием комплекса нарушений, негативных, криминально-коррупционных тенденций в области использования государственной собственности, требующих неотлагательной нейтрализации (см. табл.8).

Таблица 8

Систематизация основных нарушений в сфере распоряжения государственной собственностью и меры их нейтрализации*

В работе предлагается и обосновывается необходимость активного применения аудита эффективности использования государственной собственности, состоящего из двух основных этапов.

.   Оценка институциональных и нормативно-правовых актов по повышению эффективности управления использования госсобственности, выработка рекомендаций по их корректировке и формирование соответствующих условий для их реализации.

2. Аудит эффективности госсобственности в отдельных отраслях.

Анализ основных законодательных и нормативно-правовых актов по управлению государственной собственностью позволяет сделать вывод о том, что единой законодательной основы для построения эффективной системы управления государственной собственностью, в том числе находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ, пока не создано.

Автор стоит на позиции, что государственный контроль смешанной формы собственности имеет важные особенности. В России формируется специфическая модель смешанной экономики. Процесс этот развивается спонтанно, без соблюдения необходимых устойчивых пропорций между организациями разных форм собственности, формирования эффективных контрольных механизмов государственных сегментов собственности. Приватизация не только подтолкнула процесс трансформации госсобственности, но и выявила необходимость выработки современной системы правового обеспечения ее функционирования и особенно контроля этих процессов.

В работе значительное место отводится контролю за приватизацией. Доходы России от приватизации составили всего лишь 0,2% объема ВВП (за 1993-2003 гг.). Приватизация 145 тыс. предприятий принесла бюджету страны 9,7 млрд. долларов. Критический анализ этого процесса, проведенный Счетной палатой РФ, существенно повлиял на настоящий этап приватизационного процесса. Так, в 2006 г. ожидается поступление в бюджет от приватизации федерального имущества 31 млрд. руб. По данным Минэкономразвития РФ, объем этих доходов к ВВП в 2006 г. составит 0,13%.

С определенными допущениями можно говорить об однородности двух разновидностей аудита эффективности использования государственных ресурсов. И аудит приватизации, и аудит эффективности государственных активов в стратегическом плане связаны с оценкой и контролем за использованием государственных активов. Главное отличие - это целевая ориентация данных видов контрольных действий.

Аудит приватизации связан с оценкой и контролем реформационного процесса преобразования государственной собственности. В идеале, приватизация была ориентирована на передачу госсобственности в частные руки с целью повышения эффективности ее использования.

Учитывая многие нарушения, сопровождающие процесс приватизации, задача аудита эффективности использования госактивов представляется двоякой. Во-первых, нейтрализовать негативы приватизационного процесса, повысить уровень легитимности происходящих с собственностью процессов. Во-вторых, проконтролировать процессы становления эффективной сферы использования бюджетных ресурсов и государственной собственности. И эта задача превращает аудит эффективности из простого контрольного механизма в инструмент, способствующий на основе оценок ситуации с госактивами выработке цивилизованной государственной финансовой политики, а также политики трансформации государственной собственности с учетом рыночных реалий, что возможно только при обеспечении прозрачности и точности информации о структуре собственности и составе ее владельцев.

Анализ показывает, что органы исполнительной власти практически не создали нормальных нормативно-правовых условий для проведения приватизации. Особенно неэффективно работали на первом этапе органы финансового контроля. Например, как показали проверки Счетной палаты (1998-2004 гг.), Российским Фондом федерального имущества не был регламентирован порядок осуществления контроля выполнения инвестиционных обязательств по заключенным договорам, а контроль выполнения инвестиционных условий осуществлялся недостаточно эффективно. В результате из 81 договора, срок выполнения инвестиционных обязательств по которым истек, по 49 договорам выполнение инвестиционных обязательств осуществлялось с существенными нарушениями.

К основным недостаткам плана приватизации можно отнести слабый контроль федеральных органов за деятельностью своих территориальных организаций; несоблюдение территориальными управлениями госимуществом антимонопольного законодательства; нарушение процедуры и сроков принятия решений о приватизации, передачи прав собственности; продажу акций по несоответствующей цене; отсутствие учета производственных особенностей предприятий, что нарушило их технологические связи; бесконтрольность (существующую до сих пор) процесса скупки иностранными лицами пакетов акций стратегически и экономически значимых предприятий (продажа 34% акций АО "Авионика", 16,3% акций АО "Тушинский машзавод", 16% акций АО "Курский прибор", пакета акций 19 авиационных предприятий оборонно-промышленного комплекса, 34,4% акций РАО "ЕЭС России" и др.).

Несмотря на позитивные сдвиги, государственный контроль в сфере государственной собственности по-прежнему остается исключительно внутренним, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.

Необходимо законодательно урегулировать процедуры осуществления внешнего государственного контроля над ходом приватизации и постприватизационным развитием предприятий, включая стадии разработки и выполнения прогнозных планов (программ) приватизации, подготовки государственного имущества к приватизации; непосредственной реализации приватизационных процедур; анализа выполнения новым собственником взятых обязательств.

В экономической литературе все чаще высказывается мнение о необходимости обеспечить "прозрачность итогов приватизации", оценить, сколько на нее потрачено, а сколько украдено. Происходит это не для "революционной корректировки" итогов приватизации, а с целью придания легитимности "новообразованиям" российского капитала и выработки толерантной цивилизованной схемы дальнейшего приватизационного процесса.