Инициатива создания и нормативно-юридическая база Комиссии по мироустроительству при ООН

20 декабря 2005 года Генеральная Ассамблея ООН и Совет Безопасности приняли резолюции (60/180 и 1645, соответственно), учреждающие Комиссию ООН по миростроительству в качестве «консультативного вспомогательного органа ООН». Принятые на параллельных заседаниях Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи резолюции содержали несколько новаторских идей, среди которых выделялись предложение о замене Комиссии по правам человека (КПЧ) новым главным органом ООН (или вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи) с учётом возрастающей важности этой сферы общественных отношений[23]. Тем самым, было выполнено одно из ключевых решений, содержавшихся в Итоговом документе «Саммита-2005», состоявшегося в сентябре 2005 года в Нью-Йорке.

В итоговом документе говорилось, что свою деятельность КМС должна строить на стыке усилий, предпринимаемых СБ ООН, Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС), представителями международных финансовых институтов и донорского сообщества, гражданского общества, НПО и частного сектора. Созданием КМС международное сообщество продемонстрировало готовность предпринять дополнительные усилия с тем, чтобы страны, вышедшие из острой фазы конфликта, не подвергались риску рецидива кризиса, после того как завершится основной этап миротворчества по линии ООН или региональных организаций. В отношении целей Комиссии по миростроительству говорится, что КМС должна служить одним из узловых пунктов, оказывающих помощь в формировании и поощрении всеобъемлющих стратегий миростроительства как вообще, так и в привязке к конкретным странам. Она должна способствовать согласованному принятию миростроительных решений государствами-членами и Секретариатом, учреждениями и программами Организации Объединенных Наций. Она должна поддерживать — и не пытаться подменить — эффективное составление на уровне самой страны планов восстановления и миростроительства. Кроме того, она должна служить форумом, на котором представители системы Организации Объединенных Наций, крупных двусторонних доноров, стран, предоставляющих войска, соответствующих региональных субъектов и организаций, международных финансовых учреждений, а также общенациональных или переходных органов власти соответствующей страны смогут в интересах большей эффективности обмениваться информацией о своих мероприятиях по постконфликтному восстановлению, особенно в том, что касается увязки вопросов безопасности и политики с вопросами развития и экономики.

Основная часть работы Комиссии по миростроительству должна приходиться на мероприятия, ориентированные на конкретные страны. Собирая вместе важнейших деятелей, Комиссия по миростроительству может делать четыре вещи: обеспечивать, чтобы все международное сообщество в целом эффективно поддерживало национальные власти; предлагать общие приоритеты и следить за тем, чтобы эти приоритеты отражали реалии страны; мобилизовывать необходимые ресурсы — как на первоначальные приоритеты восстановительной деятельности, так и, в частности, для устойчивых финансовых инвестиций на средне- и долгосрочный период восстановления; служить форумом, обеспечивающим координацию и улаживание сложностей или разногласий, когда таковые возникают[24].

Она могла бы играть особенно важную роль, занимаясь усиленным освещением и закреплением передовых методов и решения жизненных многопрофильных вопросов (таких, как демобилизация, разоружение, реинтеграция и реабилитация), применительно к которым эффективные программы должны опираться на возможности и планы задействованных сторон по всему спектру деятельности, затрагивающей политическую сферу, безопасность, гуманитарную работу и процесс развития.

Функции Комиссии по миростроительству

1. Сразу же по окончании войны предоставлять необходимую информацию Совету Безопасности и заострять внимание на том, какие усилия в области развития и организационного строительства необходимы для восстановления

В условиях, когда Совет Безопасности готовит постконфликтную операцию, скорейший созыв Комиссии по миростроительству мог бы снабдить Совет Безопасности актуальной информацией о том, будут ли предоставлены двусторонними донорами и финансовыми учреждениями средства на первоначальные миростроительные мероприятия, имеющие отношение к миростроительным аспектам комплексных миссий.

Комиссия по миростроительству могла бы также служить механизмом, посредством которого можно было бы побуждать доноров к принятию конкретных, надежных обязательств по финансированию миростроительной и восстановительной деятельности. Она могла бы способствовать обеспечению быстрого перехода от финансирования, ориентированного на оказание чрезвычайной помощи, к финансированию, ориентированному на восстановление и развитие, а также способствовать обеспечению того, чтобы такие зачастую игнорируемые вопросы, как создание государственно-административного аппарата для поддержания законности и организации государственных служб, в скорейшем порядке становились объектом надлежащего внимания и финансирования[25].

2. Содействовать обеспечению предсказуемого финансирования первоначальной деятельности по восстановлению, в частности путем организации обзора механизмов финансирования путем начисления взносов, а также добровольных и постоянных механизмов финансирования

На стадии планирования постконфликтных операций или на самых первых этапах восстановительной деятельности Комиссия по миростроительству могла бы рассмотреть отчет, в котором дается обзор запланированного финансирования миростроительной деятельности с помощью начисленных и добровольных взносов, а также постоянных механизмов финансирования, что даст как национальным властям, так и членам Комиссии возможность выявить недостатки и пробелы. На тех участках, где пробелы случаются часто (финансирование первоначальных мероприятий в сфере развития, текущие государственно-административные расходы), целенаправленную и стимулирующую роль мог бы играть Постоянный фонд миростроительства.

3. Периодически делать обзор прогресса в достижении среднесрочных целей восстановления

Через запланированные интервалы (ориентировочно через два-четыре месяца после учреждения операции, а затем раз в квартал или полгода) Комиссии по миростроительству следует собираться (в составе, привязываемом к конкретной стране) для обзора прогресса в достижении среднесрочных целей восстановления, особенно на таких направлениях, как создание государственных институтов и закладка основ для подъема экономики. Проведение тщательно спланированных совещаний такого типа, на которых будут использоваться сведения и аналитические выкладки подразделений миссии Организации Объединенных Наций, страновой группы и Всемирного банка, позволило бы, вероятно, выявлять пробелы в достигнутом, области, требующие большего сосредоточения усилий, непрофинансированные участки и т.д. Подобные совещания должны не дублировать обычный механизм консультативной группы или сходные с ним донорские механизмы, действующие в самой стране или ориентирующиеся на ее нужды, а фокусироваться на критических факторах взаимоувязки происходящего процесса стабилизации на военном/политическом уровне с подпирающим его процессом восстановления на экономическом/финансовом/организационном уровне.

Подобные промежуточные обзоры могли бы также служить Совету Безопасности и всему международному сообществу в целом предупредительным сигналом в том случае, если не происходит подвижек с закреплением государственных институтов и экономических основ для более долгосрочной стабильности. При отсутствии прогресса на этих фронтах Совет Безопасности оказывался порой не в состоянии вывести миротворцев или снять страны со своей повестки дня, опасаясь нестабильности и рецидива конфликта. Предпочтительное решение состоит, разумеется, не в увеличении продолжительности миротворческого присутствия, а в приложении на более ранней стадии более интенсивных усилий к обеспечению того, чтобы, когда ситуация в военном отношении и в плане безопасности достаточно стабилизуется, миротворцы могли уйти, оставив за собой фундамент для дальнейшей стабилизации[26].

4. Обеспечивать стабильное финансирование деятельности по восстановлению и развитию и продлевать период, в течение которого данной стране уделяется политическое внимание, чтобы он охватывал этап постконфликтного восстановления

Процесс создания эффективных институтов для поддержания законности, появление у государства способности организовывать государственные службы, закладка фундамента для проведения твердого бюджетно-финансового курса и поддержка деятельности частного сектора — эти мероприятия обычно занимают значительно больший срок, чем средняя операция по поддержанию мира. Одна из насущных функций Комиссии по миростроительству должна состоять в обеспечении того, чтобы политическое и финансовое внимание международного сообщества к восстанавливающимся странам — ситуация, которая нередко является зыбкой и грозит возобновлением конфликта, — сохранялось и много позже того, как завершится непродолжительное, как правило, миротворческое присутствие. Работая с Экономическим и Социальным Советом, Комиссия по миростроительству могла бы обеспечивать неослабное внимание, пока страны продвигаются от переходного этапа восстановления к развитию.

Специальные постконфликтные группы, которые создавались в последние годы при Экономическом и Социальном Совете, стали полезными начинаниями, направленными на выполнение данной функции. Нам важно извлечь из этих начинаний уроки, усвоение которых могло бы сориентировать действия Комиссии по миростроительству и Экономического и Социального Совета. Однако я считаю, что постоянный орган, который на разных стадиях действует под началом то Совета Безопасности, то Экономического и Социального Совета, сможет стать более мощной и последовательной системой поддержки[27].

5. Превентивная деятельность

Странам, которым за предыдущие пять-десять лет пришлось пережить войну, гораздо сильнее, чем другим, угрожает риск пережить ее рецидив. Поэтому постконфликтное миростроительство является немаловажной формой профилактики. Однако его недостаточно. Одна из основных задач всей системы Организации Объединенных Наций состоит в том, чтобы не давать войнам вспыхивать вообще.

Ни Комиссия по миростроительству, ни Управление по поддержке миростроительства не должны иметь каких?либо функций по раннему оповещению. В Организации Объединенных Наций есть другие механизмы для так называемого «оперативного предупреждения», т.е. для задействования таких инструментов, как посредничество и превентивное поддержание мира, когда конфликт вот?вот начнется или когда он начался в небольшом масштабе. Это необходимые компоненты потенциала Организации Объединенных Наций и региональных организаций, и их следует и впредь укреплять.

Для Комиссии по миростроительству же актуальнее вопрос снижения риска. Члены Организации Объединенных Наций должны быть в состоянии на любом этапе обратиться за советом в Комиссию по миростроительству или за помощью в Постоянный фонд миростроительства. Комиссия по миростроительству и Постоянный фонд миростроительства могут добавить превентивным усилиям Организации Объединенных Наций важную грань, давая более качественные инструменты для оказания государствам и обществам помощи в снижении риска конфликта, в том числе путем содействия их усилиям по наращиванию государственного потенциала, особенно в области поддержания законности[28].

6. Выработка передовых методов работы над многопрофильными вопросами миростроительства

В проблемных областях, которые требуют развернутого сотрудничества между движущими силами политической/военной, гуманитарной сфер и сферы развития как в системе Организации Объединенных Наций, так и за ее пределами, Комиссия по миростроительству (в составе основных своих членов) могла бы служить важным механизмом для перенимания передового опыта и согласованного разделения труда между соответствующими задействованными сторонами.

7.Улучшать координацию между фондами, программами и учреждениями Организации Объединенных Наций

Создание Комиссии по миростроительству и Управления по поддержке миростроительства могло бы повысить скоординированность миссий и учреждений Организации Объединенных Наций в постконфликтных операциях тремя путями. Во?первых, участие фондов, программ и учреждений в работе Управления по поддержке миростроительства приведет к совершенствованию планирования (подробнее об этом — ниже). Во?вторых, различные департаменты, фонды, программы и учреждения должны будут выступать в Комиссии по миростроительству как часть единой команды Организации Объединенных Наций во главе со старшим должностным лицом, представляющим Генерального секретаря; помимо прочего, это усилит ощущение единства целей и общности начинаний. В?третьих (и это важнее всего), Комиссия по миростроительству должна будет использоваться ее членами для установления общих приоритетов вместе с национальными властями. Это сильнее, чем что?либо еще, позволит обеспечить, чтобы различные мероприятия Организации Объединенных Наций финансировались в соответствии с общими приоритетами, а не (как это слишком часто происходит) в зависимости от приоритетов каждого донора или учреждения в отдельности[29]

Таким образом, главным направлением деятельности Комиссии является оказание помощи в деле восстановления государств после завершения конфликтов и мобилизацией ресурсов для этих целей. Комиссия осуществляет свою деятельность в тесном сотрудничестве с Экономическим и Социальным Советом, предоставляя Совету Безопасности рекомендации относительно планирования и начала мероприятий по миростроительству. Общая ответственность за рассмотрение работы Комиссии была возложена на Генеральную Ассамблею, которая должна её осуществлять путем обсуждения ежегодного доклада Комиссии[30]. Учредив эту Комиссию, государства - члены Организации Объединенных Наций создали новую важную структуру для оказания поддержки уязвимым обществам, возрождающимся после разрушительных войн».

Комиссия по миростроительству (КМС) - это новый межправительственный консультативный орган Организации Объединенных Наций, который поддерживает усилия в пользу мира в странах, переживших конфликты, и представляет собой важное дополнение того механизма, который используется международным сообществом для решения более широких задач по обеспечению мира.

Комиссия по миростроительству играет уникальную роль, выполняя следующие функции:

- сводя вместе все соответствующие стороны, включая международных доноров, международные финансовые учреждения, национальные правительства, страны, предоставляющие войска;

-мобилизуя ресурсы; и

- рекомендуя и предлагая комплексные стратегии постконфликтного миростроительства и восстановления и, при необходимости, привлекая внимание к любым проблемным областям, способным подорвать мир[31]. Комиссия по миростроительству - неотъемлемая часть механизма мироустроительной деятельности ООН - предоставляет ей консультации и рекомендации в отношении стратегических направлений этой деятельности в странах, включенных в ее повестку дня[32].

Таким образом, деятельность вновь созданной Комиссии по мироустроительству при ООН в совокупности своих учредительных документов была нацелена на то, чтобы в качестве специального институционального механизма удовлетворять особые нужды тех стран, которые выходят из конфликта, и перед которыми стоят уникальные задачи, нерешение которых приведет к тому, что государства столкнутся со значительным риском возвращения к обстановке насилия, для чего оказывать таким странам содействие в установлении основ прочного мира и устойчивого развития.