Сравнительные аспекты нового порядка рекрутирования губернаторов

В связи с вступлением в силу рассматриваемого Федерального закона в российской юридической науке произошел беспрецедентный всплеск интереса к сравнительным аспектам рекрутирования глав регионов в федеративном государстве. Это неудивительно, поскольку зарубежный опыт всегда играл роль ориентира при проведении в нашей стране мероприятий государственного строительства. О чем же говорит нам исследование зарубежного опыта в этой области?[11]

В мире выработано немало различных способов рекрутирования высших должностных лиц и глав исполнительной власти субъектов федерации и административно-территориальных образований. В большинстве федеративных государств высшие должностные лица, они же главы исполнительной власти, избираются. Применяется два различных выборных механизма: прямые выборы населением субъектов федерации (Аргентина, Бразилия, Швейцария, Мексика, США, Венесуэла и др.) и «косвенные» выборы законодательными органами субъектов федерации (Австрия, ФРГ, Пакистан, ЮАР и др.).

Избрание губернаторов – высших должностных лиц, возглавляющих систему исполнительной власти штатов, проживающими там гражданами характерно в первую очередь для федераций американского континента. В Аргентине и Бразилии губернаторы непосредственно избираются населением сроком на 4 года. В Мексике губернаторы также избираются населением, но на больший срок - 6 лет. В США губернаторы, напротив, избираются на более короткий срок - от 2 до 4 лет, в зависимости от законодательства конкретного штата. В Венесуэле губернаторы избираются населением на 5 лет.

Институт выборных губернаторов проник и в Европу. В Швейцарии председатель исполнительного совета кантона избирается прямыми выборами на 1 либо 2 года, причем то же относится и к самому совету. В молодых балканских федерациях Боснии и Герцеговине, Сербии и Черногории президенты республик в их составе также непосредственно избираются населением. Аналогичная процедура применяется на Коморских островах, где губернатор избирается на 5 лет и самостоятельно назначает кабинет, а также в Эфиопии.

Другая разновидность избирательных механизмов – это «косвенные» выборы, т.е. избрание высших должностных лиц, как правило являющихся и главами исполнительной власти, региональными представительными органами (легислатурами). Такая модель характерна в первую очередь для европейский федераций. В Австрии губернаторы земель избираются ландтагами (региональными парламентами). В ФРГ премьер-министры земель, а также столичный мэр избираются ландтагами и самостоятельно назначают свои кабинеты. По этому пути пошли и некоторые другие федеративные государства: в Микронезии губернаторы избираются легислатурой, в Пакистане - провинциальной ассамблеей, а в ЮАР - партией парламентского большинства.

Значительно меньшая по численности группа федераций – это те страны, в которых высшее должностное лицо субъекта федерации не избирается, а назначается. Здесь можно встретить различные варианты процедуры рекрутирования и статуса указанного лица. В значительной мере такая модель обусловлена наличием монархической формы правления в том или ином ее виде. В Австралии губернаторы назначаются королевой по рекомендации премьер министра страны (за исключением столицы и Северных территорий, где администратор назначается генерал-губернатором). Однако исполнительную власть штатов возглавляют премьер-министры, которые являются лидерами парламентского большинства региональных легислатур, избираются на 3 либо 4 года и самостоятельно формируют свои кабинеты. В Бельгии провинциальные губернаторы назначаются королем, при этом исполнительные органы регионов формируются их законодательными органами. В Канаде лейтенант-губернаторы провинций назначаются генерал-губернатором страны по рекомендации премьер-министров провинции и официально осуществляют функции представителей королевы. Премьер-министры провинций, возглавляющие исполнительную власть, являются лидерами парламентского большинства в провинциальных легислатурах, избираются на 5 лет и также самостоятельно формируют свои кабинеты. В Федерации Сан Киттса и Невиса генерал-губернаторы назначаются королевой и представляют ее интересы; премьер-министры субъектов федерации являются лидерами партий парламентского большинства и избираются на 5 лет. Во всех перечисленных случаях на региональном уровне практически сохраняет своё действие Вестминстерская система.

К этой группе федераций примыкают и некоторые азиатские страны. Так, в Индии губернаторы назначаются президентом по рекомендации премьер-министра страны сроком на 5 лет. При этом исполнительную власть субъектов федерации возглавляют шеф-министры, избираемые законодательными ассамблеями штатов. Аналогичная ситуация в Малайзии, где 4 губернатора назначаются султаном по представлению премьер-министра страны, а исполнительную власть субъектов федерации возглавляют шеф-министры, избираемые региональными законодательными ассамблеями. Следует обратить внимание на то, что в федерациях с назначаемыми губернаторами полномочия государственного управления в субъектах федерации принадлежат по большей части избираемым региональными легислатурами премьер-министрам, в связи с чем данную модель нельзя рассматривать как назначение губернаторов в «чистом виде». Это смешанная модель, включающая в себя элементы и назначения, и выборности.

Последняя немногочисленная группа федераций формально объединяет иные модели рекрутирования руководителей регионов. Сюда можно отнести ОАЭ, где посты эмиров передаются по наследству, и Малайзию, где посты султанов в 9 субъектах федерации также являются наследуемыми. К данной группе относится и Нигерия, где губернаторы фактически назначаются (следует отметить, что страна в течение длительного времени находится фактически на военном положении, что в определенной мере объясняет данный феномен, однако, даже здесь в последнее время наметилась тенденция к избираемости руководителей субъектов федерации).

Таким образом, на сегодняшний день в формировании высших должностных лиц и глав исполнительной власти субъектов федерации преобладают различные избирательные механизмы, более того – тенденция избираемости повсеместно ширится (Мексика, Нигерия). Назначение губернаторов и премьер-министров субъектов федерации применяется, однако, при такого рода назначенцах всегда автономно функционируют премьер-министры, осуществляющие руководство системой органов исполнительной власти регионов. В данной системе взаимоотношений основной проблемной зоной является вопрос о сбалансированном разграничении компетенции на уровне «назначенный губернатор – выборный премьер-министр» (это характерно, в частности, для Индии, где «сильные» губернаторы наделены в основном контрольными полномочиями, но за счет использования политического ресурса центра обладают реальной властью). Практика представления главой государства кандидатов на должность губернаторов в законодательный орган власти субъекта федерации для их утверждения не имеет распространения в федеративных государствах.

Системные аспекты нового порядка рекрутирования губернаторов

 

Поскольку ни правовые, ни компаративистские доводы в пользу новой системы рекрутирования губернаторов оказались не в состоянии объяснить необходимости ее введения в России, обратимся к инструментарию системного подхода. Вначале необходимо уяснить заявленную цель проводимых мероприятий по «укреплению вертикали власти», поскольку оценку предлагаемым руководством страны мер можно дать лишь с точки зрения возможного достижения посредством их реализации стоящих перед реформой задач. Поскольку главная цель проводимых преобразований – это борьба с терроризмом, а промежуточная – укрепление вертикали власти, представляется, что гораздо целесообразнее было бы обратиться к таким конституционным механизмам, как чрезвычайное и военное положение. Аргументы такого подхода вполне очевидны:

 назначение губернаторов в значительной части субъектов Федерации произойдет только к 29 году, что не позволит безотлагательно обеспечить безопасность населения и предотвратить уже запланированные террористами акции;

 согласно положениям закона субъекты Федерации могут, как мы это уже выяснили, вообще остаться без высших органов государственной власти на неопределенный период;

 в противовес этому условия и порядок введения чрезвычайного положения четко урегулированы ст. 56 Конституции РФ, а также Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении в Российской Федерации»[12]; в частности, конституционными нормами прописано, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также дан перечень прав, которые не подлежат ограничению.

С терроризмом бороться необходимо – с этим никто не спорит. Но каким образом? Разве угроза, с которой столкнулось наше общество, не является реальной? Разве в российском конституционном поле отсутствует такой механизм, как чрезвычайное положение? Зачем ждать 2009 года? Кроме того, согласно положениям рассматриваемого закона избранные органы власти в субъектах Федерации вообще могут прекратить своё существование. Представим себе такую ситуацию: предложенный Президентом губернатор не одобряется Законодательным Собранием, которое распускается, население не приходит на выборы, в результате чего власть в регионе осуществляет назначенный Президентом ВРИО губернатора, - такой сценарий сложно рассматривать в русле укрепления власти!

Системный подход говорит о том, что проблема оптимального устройства государства складывается из внешних и внутренних условий. Внешняя проблема определяется агрессией среды, интенсивностью внешнего воздействия на государство как на систему, внутренняя – возможностями адаптера системы, его соответствием «вызову» среды. «Когда в обществе появляется ощущение, что возможностей адаптера… становится недостаточно для переработки и отражения внешнего сигнала, в нем потребуются меры по повышению степени закрытости и наращивания возможностей механизма управления»[13] - это ли описание сегодняшних процессов «укрепления вертикали власти»!

Однако с точки зрения системного подхода такая стратегия имеет ряд негативных побочных эффектов. Первый состоит в расширении области управления, при котором общество утрачивает способности к самоорганизации. Механизмы самоуправления ослабевают, а то и вовсе атрофируются. Второй побочный эффект связан с работой принципа необходимого разнообразия. Государство, мобилизующее управленческие ресурсы, снижает степень разнообразия в обществе, в результате чего происходит смещение в сторону недемократических методов управления.

Всё это и является в настоящее время видимой частью проводимой реформы. Здесь и назначение губернаторов, и резкое ограничение числа партий, и новое избирательное законодательство, и практическое запрещение референдума, и новый порядок проведения массовых мероприятий, и Общественная палата, и многое, многое другое. Наращивается механизм управления, ослабляются механизмы самоорганизации, государственная система становится всё более закрытой и неповоротливой. Однако из той же теории систем известно, что закрытые системы нежизнеспособны, поскольку не могут приспосабливаться к вызовам среды. Развиваться с качественными изменениями, возрастанием уровня организации и снижением уровня энтропии способны лишь открытые системы, обменивающиеся со средой веществом, энергией и информацией, постоянно ищущие источники развития в окружающей среде[14]. Таким образом, следующими, вполне прогнозируемыми стадиями рассмотрения процессов «укрепления вертикали власти» в закрытой системе будут системные кризисы и катастрофы.

Таким образом, комплексное рассмотрение основных аспектов проводимой сегодня в России реформы государственного устройства и в частности – введения нового порядка назначения губернаторов позволяет сделать следующие выводы:

· данная конструкция ущербна с конституционно-правовой и формально-юридической точек зрения; она противоречит Конституции РФ, решениям Конституционного Суда РФ, содержит юридически некорректные формулировки;

· предложенная модель не имеет аналогов в современном мире; согласно сравнительно-правовым исследованиям, в формировании руководящего звена субъектов федерации преобладают различные избирательные механизмы, более того – тенденция избираемости повсеместно ширится;

· системный подход к рассматриваемой модели «вертикали власти» позволяет оценить сегодняшнее состояние государственного устройства России как системы и спрогнозировать негативные перспективы его дальнейшего существования и развития.

Правоведам и политикам необходимо уже сейчас пытаться моделировать следующие за «укреплением вертикали власти» этапы государственного строительства: этап системного кризиса власти и этап выхода системы из кризисного состояния, который будет характеризоваться восстановлением конституционализма и других институтов демократии.

Последние инициативы по «укреплению вертикали власти» – знаковые события. Они знаменуют собой тот Рубикон, после пересечения которого процессы деконституционализации станут необратимыми. Начнется реформирование норм и институтов в сторону реставрации устаревших моделей, торжество идеологии возврата к «проверенным ценностям» и «достижениям» советского конституционализма – «демократическому централизму» и специфической организации партийной системы, представляющих собой «творческое» переосмысление идей Конституции СССР 1977 года. На новый виток выйдет традиционное уже для нашей страны отчуждение народа от власти. Как нельзя кстати сегодня приходятся строки великого русского поэта:

Чем кончится? Узнать не мудрено:
Народ еще повоет да поплачет,
Борис еще поморщится немного,
Что пьяница пред чаркою вина,
И наконец по милости своей
Принять венец смиренно согласится;
А там – а там он будет нами править
По-прежнему.

А.С. Пушкин, «Борис Годунов» [15]

 

 

Международный избирательный стандарт в формате Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г (а Россия является ее участницей) не позволяет предохранить выборную региональную исполнительную власть от трансформации, заключающейся в замене прямых выборов механизмом наделения лица полномочиями главы региональной исполнительной власти (т.е. косвенными выборами посредством функционирования системы выборщиков, каковыми являются депутаты регионального парламента, дающие согласие Президенту РФ на такое наделение полномочиями). В этой связи, на наш взгляд, не все международные избирательные стандарты нацеливают национальные избирательные системы и политические системы на сохранение демократического электорального потенциала, прежде всего в структурах исполнительной власти, на создание полномасштабной системы гарантий реализации демократического потенциала современного избирательного процесса, избирательных прав и свобод человека и гражданина.[16]

[1] Избирательное право и избирательные системы. http://www.auditorium.ru

[2] ЦИК РФ. «Постановления Правительства Российской Федерации». http://www.cikrf.ru

[3] Дополнение к стр. 7. касающееся принципов избирательного права в Российской Федерации.

[4] Дополнение к стр. 7. касающееся равенства в отношении пассивного права. (Ст. 32 Конституции РФ)

[5] Л.Хонгодорова. Член Избирательной комиссии РБ. «ВО ГЛАВЕ УГЛА - ЗАКОН, А НЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ АМБИЦИИ». http://egov-buryatia.ru

[6] Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских.-М., 2002

[7] Федеральный закон № 159-ФЗ от 3 декабря 2004 г. // СЗ РФ от 13 декабря 2004 г. № 50. Ст. 4950.

[8] Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 года № 2-П // СЗ РФ от 22 ноября 1996 г. № 4. Ст. 409.

[9] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П // СЗ РФ от 6 мая 1996 г. № 19. Ст. 2320.

[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П // СЗ РФ от 6 мая 1996 г. № 19. Ст. 2320.

[11] Данные приведены на основании следующих источников: Handbook of Federal Countries. Edited by Ann L. Griffits. Published for Forum of Federations by McGill-Queen*s University Press. - Kanada, 2002, а также Сравнительное конституционное право. / Отв. ред. В.Е. Чиркин. – М.: Междунар. отношения, 2002.

[12] Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении в Российской Федерации» // СЗ РФ от 4 июня 2001 г. № 23. Ст. 2277.

[13] Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. Серия «Системы и проблемы управления». – М.: Синтег, 2000. С. 59-60.

[14] Прангишвили И.В. Указ. соч. С. 94-98.

[15] Глигич-Золотарева М.В.Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России. http://www.kazanfed.ru

[16] В. И. Лысенко. Реализация избирательных прав граждан Российской Федерации в контексте международных избирательных стандартов. http://www.vibory.ru