Акты прокурорского реагирования на нарушение законов

Средства реагирования по своему внешнему выражению, по­рядку применения могут быть общими для всех отраслей проку­рорского надзора и участков деятельности прокуратуры и специ­ фическими, характерными для отдельных отраслей надзора и участков деятельности. К числу общих средств реагирования можно отнести опротестование противоречащих закону актов, внесение представлений об устранении нарушений законов. К специфическим средствам реагирования можно отнести такие, как дача заключений и заявление ходатайств прокурором в суде.

Таким образом, предусмотренные законодательством и совер­шаемые в установленном порядке действия по устранению выяв­ленных нарушений законов, а также причин и условий, им способ­ствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц — правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов.

Средства реагирования реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются протесты, представления и постановления. Закон не ус­танавливает единого письменного выражения для всех видов ак­тов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например протестов, вносимых в порядке уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для других, таких как заключе­ния, даваемые прокурором в суде, —устная и письменная форма.

Акты прокурорского надзора — это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий. Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административной влас­тью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполне­нием законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный пра­вовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь ви новное лицо к административной или иной ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора прокурор об­ращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.

Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые про­курором при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. За исключе­нием представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы дознания и следствия выполнить опреде­ленные действия.

Акты прокурорского надзора — индивидуальные акты, обра­щенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурор­ского надзора обязывает другой орган, должностное лицо реаги­ровать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесше­му его. Правильное составление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полно­мочий прокуроров и основанных на них требований — неотъем­лемое условие действенности надзора за исполнением законов.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных по­следствий, вызванных нарушением законов, степени вины право­нарушителей. Обычно применяются такие средства реагирования и акты прокурорского надзора и избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать наибольше­го эффекта и при том наиболее быстро в плане устранения и пре­дупреждения нарушений законов.

К прокурорскому реагированию предъявляются определен­ные требования. Оно должно быть своевременным и по возмож­ности оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и закончен­ным. Оно должно дополняться мерами предупредительно-про­филактического характера. Только при этом меры прокурорско­го воздействия будут наиболее результативны.

Опротестование правовых актов, противоречащих закону. Вслучаях выявления правовых актов или их отдельных предписа­ний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Таким образом, прокурору предоставлено право выбора. Однако при этом необходимо учитывать следую­щие обстоятельства. Реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных ак­тов, учитывая большую загруженность судов разного рода дела­ми. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляе­мые в суды заявления о признании соответствующих актов не­действующими.

В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в слу­чаях, если он отклонен должностным лицом, издавшим незакон­ный акт; в протесте наряду с другими вопросами ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, издавшего незаконный акт; имеется необходимость об из­дании незаконного акта довести до сведения других аналогичных и иных органов, а также, когда необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона.

Если же имеются основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим органом или должност­ным лицом, или по какой-то причине этот орган или руково­дитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рас­смотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рас­смотрении заявления в суде нарушение закона будет установле­но в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта недействи­тельным.

Сущность опротестования незаконных правовых актов зак­лючается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполне­нием законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответ­ствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных ор­ганов.

Практикой и юридической наукой выработаны обязательные реквизиты протеста: наименование органа или должностного лица, которым вносится протест; название «протест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение содержания незаконного акта; изложение су­щества нарушений; ссылка на закон, который нарушен; предло­жение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с законом и другое; указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом прокурору; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест и его подпись.

В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению колле­гиальным органом, необходимо напомнить о требовании ст. 23 Закона о прокуратуре сообщить прокурору о дне заседания этого органа. Сложилась практика выступлений прокуроров на сессиях представительных органов и заседаниях администрации с обос­нованием внесенных протестов, дающих положительные резуль­таты. В этих случаях прокурор имеет возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допущенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать принятию решения о признании акта недействующим.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае при­несения протеста на незаконное решение представительного органа — на ближайшей сессии. При исключительных обстоя­тельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмот­рения протеста. Более оперативной отмене незаконных актов мо­жет способствовать принесение прокурором устных протестов, обладающих такой же юридической силой, что и письменные протесты. Устные протесты обычно приносятся в ходе проверки. При этом к материалам проверки необходимо приобщать копию незаконного акта или его отдельного предписания и копию акта, его отменяющего. Незаконные устные акты подлежат опротесто­ванию прокурором в обычном порядке.

Эффективность протеста во многом определяется теми требо­ваниями, которые в нем излагаются. Из смысла самого опротес­тования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом незаконного акта. Но этого порой недостаточно. Прокурор обязан принимать все предусмот­ренные законом меры к устранению вредных последствий, выз­ванных действием незаконных актов. В связи с этим протест дол­жен содержать конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушения закона (устранить вредные последствия, вызванные изданием акта, прекратить противоправную деятель­ность, возвратить собственнику принадлежащие ему деньги и иные ценности и т.д.).

Если протест не рассмотрен в течение десяти дней или на бли­жайшей сессии представительного органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании пра­вового акта недействующим. К заявлению обычно прилагаются: копия незаконного акта или та его часть, которая не соответству­ет закону; копия протеста, внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт; решение соответствующего органа в связи с вне­сенным протестом, а при необходимости и иные документы: ко­пии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие до­кументы.

 

Заявления о признании недействующими полностью или час­тично ненормативных актов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав и охраняемых законом интересов организации и граждан-предпринимателей в соответствии со ст. 10 Федерального консти­туционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитраж­ных судах в Российской Федерации» и ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 5 мая 1995 г. № 70-ФЗ направляются прокурором в арбитражные суды.

Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора о призна­нии правового акта недействующим, может быть опротестовано прокурором в кассационном порядке за исключением специаль­но предусмотренных законами случаев.

Внесение представлений об устранении нарушений закона. Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно в соответ­ствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые пра­вомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской проверки или нескольких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

В описательной части представления обычно перечисляются выявленные прокурором и специалистами нарушения закона, об­стоятельства, способствующие этим нарушениям, называются должностные и иные лица, виновные в их совершении или по­творствующие этому. Представление является универсальным ак­том прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, на­правленные как на устранение и предупреждение нарушений за­конов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности виновных лиц.

Особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность, достоверность, грамот­ность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств. Все данные, приводимые в представлениях, должны быть тща­тельно проверенными. Предложения, включаемые в представле­ния, должны быть конкретными, предусматривать наиболее результативные мероприятия по устранению нарушений закона и их предупреждению.

В случаях, если нарушения закона совершены впервые и не -возникает необходимости привлечения руководителя органа к ответственности и его администрация в состоянии устранить вы­явленные нарушения, то представление целесообразно внести в адрес руководителя этого органа. Если же на подобные наруше­ния прокурор уже реагировал или они представляют повышен­ную общественную опасность, либо необходимо обратить внима­ние вышестоящего должностного лица на выявленные нарушения в подведомственном органе, то представление следует внести в адрес вышестоящего органа.

В течение месяца со дня внесения представление должно быть рассмотрено органом (должностным лицом), которому оно адре­совано, с принятием конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор может выступить на этом заседании в обоснование внесенного представления.

На основе анализа практики исполнения законов и в особен­ности допускаемых нарушений законов и обстоятельств, им спо­собствующих, прокуроры вносят обобщенные представленияв органы представительной и исполнительной власти, а также в вы­шестоящие органы. В этих представлениях обычно прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение нару­шений законов в регионах либо на подведомственных предприя­тиях. В них может ставиться также вопрос о привлечении к дис­циплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.

Вынесение прокурором постановленй. В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за наруше­ния законов к административной ответственности, и решение об этом не было принято соответствующим контролирующим орга­ном, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуж­дении производства по делу об административном правонаруше­нии. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и в отношении граждан и юридических лиц, если они являются субъектами выявленного прокурором в ходе проверки правонарушения.

Постановление о возбуждении производства по делу об ад­министративном правонарушении имеет определенное целевое на­значение — поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или несколь­ких лиц к административной ответственности. Тем самым про­курор привлекает внимание соответствующего органа или долж­ностного лица к допущенному нарушению закона, степени общественной опасности нарушения и к необходимости привле­чения к административной ответственности виновного в целях пресечения и предупреждения в будущем противоправных дей­ствий.

Постановление содержит следующие реквизиты: наименова­ние «постановление», дату и место его вынесения; должность и фамилию прокурора; описание обстоятельств нарушения со ссыл­кой на закон, который нарушен; указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен закон; предложение прокурора о нало­жении административного взыскания со ссылкой на ст. 28.4Кодекса об административных правонарушениях РФ[7]; наименование органа, куда направляется постановле­ние для принятия решения по существу; ссылка на необходимость уведомления прокурора о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении; должность, классный чин, фамилию прокурора и его подпись. Постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном право­нарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов административных правонарушений.

В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов признаков преступления, пре­дусмотренного Уголовным кодексом РФ,[8] прокурор выносит постановление о воз­буждении уголовного дела, которое оформляется по правилам, ус­тановленным Уголовно-процессуальным кодексом РФ.[9]

При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергну­тых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их ос­вобождению путем вынесения мотивированного постановления об освобождении из-под стражи лица, арестованного в админист­ративном порядке.

Военные прокуроры в случаях выявления военнослужащих, незаконно содержащихся на гауптвахтах, которые были аресто­ваны в дисциплинарном порядке, принимают незамедлительные

меры к их освобождению, вынося мотивированное постановле­ние об освобождении из-под стражи военнослужащего, незаконно содержащегося на гауптвахте.

Принятие прокурором мер к возмещению материального ущер­ ба (вреда), причиненного правонарушениями. В этих целях проку­роры нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности ра­ботников, виновными действиями которых причинен ущерб госу­дарственным и муниципальным предприятиям. Прокуроры требу­ют также в устной или письменной формах, в том числе и путем постановки соответствующего вопроса в представлениях, чтобы государственные органы, и в первую очередь органы контроля, предъявляли иски в суды и арбитражные суды, включая и регрес­сные иски о взыскании материального ущерба, причиненного на­рушениями законов. Установив, что руководители государствен­ных органов не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор остро реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности со­ответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.

Прокуроры вправе предъявить иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонаруше­ний. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материаль­ного и процессуального права и доказательства, подтверждаю­щие заявленные требования. Форма и содержание этих докумен­тов должны соответствовать требованиям, предусмотренным гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным ко­дексами.

Объявление предостережений о недопустимости нарушения закона. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"»[10] восстановлено право прокуроров объявлять предостережение о недопустимости нару­шения закона, которыми они ранее обладали в соответствии с За­коном о прокуратуре СССР (п. 7 ст. 23)[11]. В связи с этим можно

говорить о серьезном пополнении арсенала правовых средств прокурора, направленных на предупреждение правонарушений, в том числе и преступлений.

Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре прокурор или его заме­ститель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной фор­ме должностным лицам предостережение о недопустимости нару­шения закона. Таким образом, законодатель совершенно опреде­ленно высказался в том, что:

во-первых, правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместитель прокуратур всех звеньев;

во-вторых, предостережение объявляется только должност­ным лицам;

в-третьих, оно объявляется лишь при наличии сведений о го­товящихся противоправных деяниях;

в-четвертых, предостережение объявляется только в письмен­ной форме;

в-пятых, предостережение применяется в целях предупрежде­ния правонарушений. Иными словами, положения ст. 25¹ Закона о прокуратуре не подлежат расширительному толкованию.

Сущность предостережения заключается в предъявлении про­курором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, тре­бования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него послед­ствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).

Готовящиеся противоправные деяния могут выражаться в публично высказанном должностным лицом намерении совер­шить противозаконные действия, могущие ущемить права и сво­боды граждан, коллектива предприятия и т.д. или в подготови­тельных действиях, например в даче распоряжения подчиненным работникам о подготовке проекта правового акта, противореча­щего законам, вступление в действие которого приведет к нега­тивным последствиям. Речь может также идти и о бездействии со­ответствующего должностного лица, обязанного принимать меры по недопущению наступления тех или иных вредных послед­ствий или его халатном отношении к исполнению возложенных

на него служебных обязанностей, что также чревато причинени­ем вреда публичному и личному (частному) интересу. Подытожи­вая сказанное, нельзя не прийти к выводу, что готовящиеся про­тивоправные деяния — это в подавляющем большинстве уже совершенные или совершаемые, но пока еще не представляющие большой общественной опасности правонарушения (нарушения законов), которые, не будучи пресеченными, могут перерасти в более опасные нарушения законов, не исключая и преступления.

Поэтому основная цель применения предостереженияо недопус­тимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекра­щении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, а дополняет дру­гие средства реагирования. Наряду с объявлением предостереже­ний прокуроры могут использовать внесение протестов и представ­лений.[12] Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

Предостережение является самостоятельным правовым сред­ ством реагирования прокурора на нарушения закона, применяе­мого при осуществлении надзора за исполнением законов. Это важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц, совершивших либо пытающихся совершить единоличные противоправные действия (бездействие), не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но причи­нившие либо способные причинить вред гражданам, либо госу­дарственным или общественным интересам.

Применяя предостережение и тем самым непосредственно об­ращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактичес­кой работы. При этом он обязательно разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необходимость недопущения подоб­ных нарушений в будущем и напоминает о возможных послед­ствиях, если противоправные действия не будут прекращены. Поэтому предостережение правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соот­ветствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, по­вышения их правовых знаний.

Предостережение о недопустимости нарушения закона следу­ет оформлять на стандартном бланке. Оно должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключаю­щих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения. Собираются также другие до­казательства их виновности (объяснения других лиц, справки, жа­лобы, заявления).

Продолжение противоправной деятельности либо совершение нового правонарушения после применения к должностному лицу предостережения должно влечь за собой более строгие меры про­курорского реагирования. Совершение лицом административ­ного проступка или преступления после применения к нему пре­достережения следует рассматривать как обстоятельства отягча­ющие наказание. Ведь должностное лицо, игнорируя требования прокурора как официального представителя федерального над­зорного органа, продолжило совершение противоправных дейст­вий. Поэтому было бы целесообразно включить в ст. 63 УК РФ самостоятельный пункт «Совершение преступления лицом, к которому в течении года объявлено предостережение о недопус­тимости нарушения закона». Соответствующим пунктом можно было бы дополнить ст. 4.3 «Обстоятельства, отягчающие наказа­ние за административное правонарушение» Кодекса РФ об адми­нистративных правонарушениях.

Представляется, что предостережение о недопустимости нару­шения закона следовало бы применять и к руководителям ком­мерческих организаций (управляющим, директорам, председате­лям и их заместителям). В связи с этим было бы разумным внести соответствующие дополнения в ст. 25¹ Закона о прокуратуре.

На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контро­ля за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурор­ского надзора. Они должны добиваться, чтобы содержащиеся в актах реагирования требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости следует проводить конт­рольные проверки фактического устранения нарушений закона.

Хорошие результаты в плане предупреждения нарушений за­конов достигаются тогда, когда вся законоохранная деятельность прокуратуры протекает в условиях гласности. Существенную роль в этом играет информация о состоянии исполнения законов и принимаемых прокуратурой мерах по устранению и предупреждению нарушений законов, направляемые в органы представительной и исполнительной власти.

 

 

Заключение

В данном реферате мной была рассмотрена тема «прокурорский надзор за исполнением законов».

Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор – самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами

Прокурорский надзор за исполнением законов является са­мостоятельной отраслью прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором».Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему упот­ребляется ими.

В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществ­ляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспече­нию верховенства закона — нормативного фундамента правово­го государства — охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.