Оценка эффективности расходования бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы

В условиях замедления роста экономики и сокращения доходов бюджетов повышение эффективности бюджетных расходов становится необходимым условием выполнения органами власти своих расходных обязательств. С 2017 г. для субъектов Российской Федерации стало обязательным представление бюджета в программном формате, а в соответствии с п. 3 ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации по каждой государственной программе субъекта Российской Федерации ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации.

Однако механизмы, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов, федеральные и региональные органы власти начали внедрять задолго до перехода к программному формату бюджета.

После финансового кризиса 2014 г., когда вопросы повышения эффективности стали особенно актуальны, постановлением Правительства

Российской Федерации были утверждены Правила предоставления и распределения субсидий  из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения

эффективности бюджетных расходов. Методика проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамика этих результатов были утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.07.2015 № 75н.

Несмотря на то, что все эти документы оперируют термином «эффективность бюджетных расходов», а за последнее десятилетие множество публикаций были посвящены этой теме, однозначного его определения в федеральной нормативной правовой базе нет. Не меньше работ посвящено вопросам выбора показателей эффективности бюджетных расходов.

Однако если рассмотреть федеральное законодательство, то согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономность) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативность). То есть под эффективностью бюджетных расходов понимается либо их результативность, либо экономичность, либо оба эти понятия одновременно.

Приказом Минэкономразвития России от 20.11.2015 № 690 утверждены Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (далее – Методические указания). В этом документе детализированы положения Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ

Российской Федерации. Методические указания существенно расширяют и дополняют ранее действовавший вариант указаний, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 24.12.2010 № 67011.

Методика оценки эффективности государственной программы представляет собой алгоритм оценки в процессе и по итогам реализации программы. Эта методика основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию, а также реализовавшихся рисков и социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации.

Методика оценки эффективности государственной программы включает проведение оценки:

1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;

2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;

3) степени реализации ведомственных целевых программ и основных

Мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).

В международной практике наиболее распространенным методом оценки эффективности бюджетных расходов является анализ издержек и выгод. Когда полученные результаты не представляется возможным выразить в деньгах, может быть использован анализ издержек и полезности, или анализ издержек и результативности, или анализ издержек и взвешенной результативности [12, с. 13].

В случае программно-целевого подхода возможно использовать анализ издержек и результативности, так как результат может задаваться степенью достижения пороговых значений целевых показателей. Сами значения указанных индикаторов государственной программы на очередной год устанавливаются ответственным исполнителем государственной программы до начала соответствующего года и не могут быть изменены в течение года. Превышение (недостижение) таких пороговых значений свидетельствует об эффективной (неэффективной) реализации государственной программы.

Таким образом, при данном подходе принимается во внимание уровень достижения целевого показателя, закрепленного за определенным

расходным обязательством. Этот подход используется для оценки социальной эффективности расходов.

Типовая методика, изложенная в Методических указаниях, характеризуется рядом недостатков [15]. Во-первых, она основана на сравнении плана и факта, то есть характеризует только исполнительскую дисциплину. Во-вторых, она анализирует показатели, которые заложены

самими ответственными исполнителями при подготовке госпрограммы, а, как известно, исполнители могут вольно или невольно занижать показатели, чтобы быть уверенными в их достижении.

Применение программного подхода к оценке эффективности бюджетных расходов имеет ряд ограничений. В первую очередь это относится к трудоемкости проведения такой оценки в масштабах всей

страны. Если перед Министерством финансов Российской Федерации встанет задача проведения оценки эффективности бюджетных расходов всех

регионов, то необходимо будет провести оценку всех государственных программ субъектов Российской Федерации, то есть провести оценку нескольких сотен документов, что представляет собой достаточно трудоемкую задачу.

С нашей точки зрения, нет необходимости оценивать на федеральном уровне государственные программы всех субъектов Российской Федерации одновременно. При подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период Минфином России определялся бы перечень отраслей (1–2 отрасли), для которых проводилась бы оценка эффективности расходования средств, в зависимости от приоритетов бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период.

В этом случае количество государственных программ субъектов Российской Федерации, по которым проводилась оценка, составляло бы 85–170. Другим ограничением для оценки является качество написания государственных программ субъектов Российской Федерации, особенно в части формирования целевых индикаторов и показателей конечного результата. А ведь от выбора показателя зависит оценка результативности и эффективности реализации государственной программы.

 

Одним из первых регионов, полностью перешедшим на программный формат бюджета с 2014 г. и, следовательно, начавшим проводить комплексную оценку эффективности расходов в программном формате, стала Москва. Кроме Москвы в 2011 г. порядки разработки и реализации государственных программ приняли еще 20 регионов, причем пять из этих регионов получали субсидии.

С 2017 г. все регионы перешли на программный бюджет, и перед ними встала задача необходимости оценки эффективности расходов в программном формате. Ведь целью перехода к программному формату бюджета было установление связи между объемом расходов и результатами деятельности органов власти, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий. А в случае программного подхода оценить эффективность расходов можно прямым сопоставлением объема потраченных денежных средств и достигнутым значением индикатора государственной программы, характеризующим цель государственной программы.

Если рассмотреть региональное законодательство, посвященное оценке эффективности реализации государственных программ, все субъекты Российской Федерации можно разделить на две группы:

– регионы, установившие рамочные требования к критериям эффективности и переложившие необходимость их разработки и детализации на отраслевые ведомства, ответственные за разработку каждой конкретной государственной программы;

– регионы, утвердившие конкретные методики проведения оценки эффективности, включая критерии эффективности государственных программ, перечень показателей (индикаторов) и порядок их расчета.

К первой группе субъектов Российской Федерации можно отнести Республику Адыгею, Республику Алтай, Республику Башкортостан, Волгоградскую область и т.д. В этих субъектах нормативными правовыми актами установлено требование необходимости отражения в государственных программах критериев эффективности.

Ко второй группе регионов можно отнести Алтайский край, Амурскую область, Владимирскую область и т.д. В этих субъектах Российской Федерации установлены критерии оценки эффективности государственных программ, закреплен порядок проведения оценки эффективности государственных программ и установлена методика расчета показателей.

Большинство субъектов Российской Федерации используют соотношение фактических и плановых показателей при оценке эффективности государственных программ, хотя не все регионы размещают информацию о достигнутых показателях в открытом доступе. Сам перечень показателей может быть закреплен в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации или устанавливаться отдельно каждой государственной программой.

Многие субъекты Российской Федерации используют комплексный подход к оценке эффективности государственных программ. Например, в соответствии с методикой оценки эффективности государственных программ Амурской области оценка эффективности проводится по четырем комплексным критериям, формируемым из 11 частных (первичных) критериев эффективности. Комплексные критерии используются для оценки эффективности реализации государственной программы по следующим направлениям:

– соответствие государственной программы системе стратегических приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и области;

– соответствие государственной программы условиям, определяющим необходимость решения проблемы программно-целевым методом;

– оценка результативности и достижения индикаторов эффективности;

– объемные и структурные параметры финансирования государственной программы.

В Брянской области оценка эффективности осуществляется на основе сопоставления фактических и плановых значений показателей с учетом бюджетных ассигнований, выделенных на эти цели. В частности, по всем задачам рассчитываются и суммируются оценки достижения целей и решения задач государственной программы и сопоставляются с исполнением расходов по соответствующим задачам государственной программы. Полученное итоговое значение используется для определения степени эффективности расходов на реализацию государственной программы.