Дееспособность правовых институтов

 

Перуанский меркантилизм — в упадке. Крайне маловероятно, что он вернет дееспособность и ситуация перестанет ухудшаться. Когда пишутся эти строки, несмотря на временное оживление правовых институтов Перу, — обычное следствие надежд, сопутствующих избранию нового президента, — меркантилистская система продолжает угасать:

8 октября 1985 г., через два месяца после избрания нового правительства, министр внутренних дел проинформировал парламент о 282 актах захвата земли в этом году, причем 153 произошли уже в период его пребывания в должности. Правительство за тот же срок выдало лишь 3 законных разрешения на право владения землей.

Вследствие вторжения внелегальности во все сферы повседневности, наши правовые институты постепенно утратили дееспособность. В жилищном строительстве, например, правительству пришлось так или иначе легализовать права на собственность, приобретенную в результате захвата, и внелегальные поселения получили некий не вполне полноценный, но законный статус. Дошло до того, что сами власти вынуждены были захватывать собственность для реализации своих жилищных проектов. В сфере городского транспорта государству пришлось признать захваты маршрутов транспорта пиратами и владельцами микроавтобусов. Муниципальные власти практически всех городов Перу смирились с необходимостью вести переговоры с уличными торговцами и с тем фактом, что на каждый рынок, построенный государством, уличные торговцы строят еще двенадцать.

Правительство сдает позиции, а это значит, что правовые институты перестали быть инструментами управления обществом и жизнью. Меркантилизм больше не подходит перуанскому обществу. И поскольку правовые институты уже не выполняют своих общественных функций — не защищают людей и не открывают перед ними возможностей плодотворной деятельности — большинство перуанцев начали понимать, что система несправедлива и скорее разъединяет, чем объединяет людей.

До начала массовой миграции последних десятилетий государству была выгодна удаленность андского населения, рассеянного и изолированного в сельскохозяйственных общинах и имениях, — это освобождало ему руки для поддержания заведенного порядка. Поведение подобных групп не ограничивало дееспособности государства. В наследство от испанского владычества и вице-королей страна получила систему жесткого социального контроля. Привилегированные группы были уверены в наличии достаточного числа рабочих рук и в том, что сельское население удастся держать вдали от городов. Более того, рассеяние населения затрудняло организацию восстаний и формирование революционных масс в городах.

В последние четыре десятилетия, в связи с миграцией и увеличением численности городского населения в 5 раз ситуация резко изменилась. Аграрная реформа, проведенная генералом Веласко Альварадо в 70-е годы, завершила разрушение доминировавшей социо-экономической системы, при которой было легко контролировать разбросанное сельское население. В настоящее время большинство перуанцев живут в городах и не желают возвращаться назад, поскольку экономические и социальные причины, заставившие их двинуться в города, достаточно весомы. Этих людей уже нельзя держать в изоляции.

Мигранты хотели включиться в обычную законопослушную деятельность, но поскольку этому мешала правовая система, им пришлось выживать за пределами закона. С ростом числа мигрантов их институты и внелегальные нормы окрепли и распространились, создав громадную брешь, через которую все возрастающая доля населения — даже те, кто традиционно жил в ладу с законом — стали уходить от трудно выносимого бремени законопослушания. Внелегальные институты и созданное ими защищенное пространство давали каждому возможность противостоять меркантилистскому государству.

В последние 40 лет вторжение внелегальности во все сферы жизни шло столь постепенно, что ее воздействие ощутили не сразу. Меркантилистская система утратила дееспособность не вдруг, а плавно и почти неощутимо. В июле 1980 г. военные вернули власть гражданскому правительству потому, что их пребывание у власти потеряло смысл. 28 июля 1985 г. президент Фернандо Белонде Терри передал пост своему преемнику президенту Алану Гарсия Пересу почти при таких же обстоятельствах: кандидат его партии получил на выборах всего лишь 6,24 % голосов.

Политика прежних правительств Перу отмечена отсутствием преемственности. Следуя меркантилистской традиции, политики начинали с раздачи обещаний и посулов, но большая часть возбужденных ожиданий была просто невыполнима. Вследствие этого президенты становились к концу правления крайне непопулярными, а их преемникам приходилось изобретать новые программы, и ничего похожего на «национальный проект» просто не получалось. Отсутствие преемственности в работе правительств ослабляет систему и повышает привлекательность самых экстремистских решений, что делает государство никому не интересным. Это же сокращает период благожелательного отношения к новому правительству, так что если новый президент и возбудит новые надежды, это еще не значит, что обновилась вера в систему власти.

 

Насилие

 

Сейчас уже ясно, что центральная проблема не в том, должны или не должны институты государства из человеколюбия открыться и для внелегалов, а в том, сумеют ли они сделать это вовремя, чтобы избежать насильственного разрушения представительной демократии. Следовательно, крайне важно понять, не являются ли правовая незащищенность и недостаток перспектив для большинства перуанцев — основными источниками насилия в стране. Если окажется, что это так, можно утверждать, что одновременно осуществляются два восстания против меркантилистского государства: массовое и мирное движение, начатое внелегалами-теневиками, и кровопролитное движение малых групп, начатое, в частности, коммунистической партией Перу и названное «сияющий путь».

Самые бедные и недовольные люди не могут принять общество, в котором возможности, собственность и власть распределены произвольно. Люди понимают, что/правовые институты страны не позволяют им реализовать разумные ожидания и не дают минимума законных возможностей и защиты. Крушение надежд может привести к насилию: либо к активному участию в нем, либо к безразличному принятию его. В конце концов, если правовые институты существуют чтобы защищать индивидуальные права и собственность от третьих сторон, упорядочивать доступ к производительной деятельности и облегчать гармонизацию взаимодействия с другими людьми, то понятно, что люди, лишенные всего этого, могут взбунтоваться.

Даже наиболее законопослушным и мирным гражданам ясно, что существующая правовая система — бюрократическая волокита, получение благ вне очереди, взятки и грубость — есть кафкианская ловушка, препятствующая эффективному использованию ресурсов страны и труда ее граждан. Это неприемлемо для беднейших, поскольку большинство дискриминационных законов и институтов как раз охватывают управление экономикой, то есть главный канал вертикальной мобильности. Крушение надежд в лучшем случае вытесняет людей в черный рынок, в худшем — толкает к преступности и подрывной деятельности. Агрессивность — это реакция на крушение надежд, то есть на пропасть между тем, что у людей есть, и тем, на что, по их мнению, они имеют право.

Нечто подобное происходило и в период угасания меркантилистских режимов в Европе: предоставление возможностей лишь тем, кто имел необходимые политические контакты, породило чувства фатализма и безнадежности. Кто не смирился с поражением, кто обладал энергией и верой в себя выбирали эмиграцию или революцию. Массовая эмиграция, как в южной Италии, увлекла за собой людей, способных стать катализатором перемен. Там же, где эмиграция была запрещена, государство и полиция вели длительную борьбу против воинствующей риторики и терроризма — борьбу, которая сделала экономику таких стран непроизводительной и разрушила стимулы для инвестиций.

Если массовая миграция невозможна, как, например, в Мексике, а необходимые реформы не проводятся, то наиболее вероятным результатом упадка меркантилистской системы будет насилие: революция или репрессии. В конце концов, мы знаем, что из сел в города уходит в основном молодежь, которой не нужно заботиться о семье. Самые предприимчивые вполне могут оказаться одновременно самыми агрессивными и воинственными. Возраст и трудности налаживания личных взаимоотношений, жизнь вдали от родного дома делают их легкой добычей для проповеди насилия. Случайные заработки, отсутствие перспектив лишают их стойкости и убивают надежды. Меркантилизм почти всегда оканчивался насилием, и нет оснований полагать, что в Перу будет иначе, особенно если власти не желают проявлять гибкость. Можно утверждать, что если некоторые страны, как, скажем, Россия, перешли от меркантилизма к государственному террору, то Испания и некоторые другие после десятилетий авторитаризма движутся к рыночной экономике. Однако народы этих стран никогда не были свободны от насилия, и только помощь соседей помогла им завершить переход относительно мирно. В Перу такие аварийные клапаны отсутствуют. Возможность восстания сейчас гораздо больше, чем прежде. Оружие стало более эффективным и простым в обращении. Наши пустынные городские районы с бесчисленными закоулками и подворотнями, наши разуверившиеся во всем люди дают экстремистам возможность быстро мобилизовываться и столь же быстро скрываться. Как ни прискорбно, нет оснований полагать, что меркантилизм прекратит провоцировать насилие в Перу.

 

Живучесть меркантилизма

 

Революция против меркантилизма, набиравшая силу в течение десятилетий, но лишь недавно обретшая реальную мощь, продолжает нарастать, и эта революция — вторжение внелегальности.

Возможно, по причине колониального наследия или же из-за отсутствия опыта настоящего децентрализованного феодализма, меркантилизм живет в Перу по меньшей мере на столетие дольше, чем в Европе.[31] Однако некоторые симптомы поражения уже налицо: внелегальная деятельность, частые захваты собственности, массовое нарушение законов, первые элементы рыночной экономики, анархия, порождаемая сделками с властями и бюрократическими привилегиями, а также многие другие факторы, предшествовавшие промышленной революции в Европе и повлиявшие на ее ход. В теневом секторе Перу нет крупных предприятий, но их не было и в начале промышленной революции в Европе. Вернее, их не было, пока не начали исчезать препятствия массовому предпринимательству и не изменилась правовая ситуация, что сделало возможным возникновение современной промышленности.

Хотя основные составляющие экономической и социальной революции в Перу уже присутствуют, правовые институты страны все еще имеют явно меркантилистский характер: широкий доступ к частному предпринимательству затруднен, для низших классов вообще невозможен; правовая система — громоздкая, обструкционистская; существует мощная общественная и частная бюрократия; перераспределительные синдикаты оказывают сильное влияние на законотворчество, а государство вмешивается во все сферы деятельности.

Не впадая в соблазн примитивного историцизма, мы в то же время не должны забывать, что наше настоящее есть результат длительной меркантилистской традиции, пришедшей из Испании. Представление политиков о том, что нынешнее правительство должно быть централизованной монополистической властью, похоже, мало отличается от тогдашних идей. По этому поводу Дональд М. Дозер заметил: «Латинской Америке свойственно принятие верховной и подавляющей власти государства. Римское право и развивший его Кодекс Наполеона, сформировавшие основу правовой системы Латинской Америки, ориентированы на власть государства, Хотя латиноамериканцы успешно сражались с Испанией, Португалией и Францией в войнах за независимость, традиция правительственного абсолютизма и централизованной власти государства как решающего фактора человеческой жизни, примером чему были Филипп II, Помбал и Наполеон, отбрасывает длинную тень на современную Латинскую Америку — являясь не только идеей, но и основой действий».[32]

В силу правовой и политической традиции, наши правители, даже демократически избранные, получают абсолютную власть над экономической и социальной деятельностью, и невозможно вообразить какие-то права собственности или контракты, которые государство не может произвольно нарушить. Государство имеет практически все правовые инструменты, чтобы воздействовать на институты, которые, как принято считать, стабилизируют деловую активность: административный аппарат, могущий изъять или заморозить частные ресурсы; неограниченные права по отношению к любым ресурсам, не закрепленным за частными лицами; возможность определять импортные и экспортные тарифы, выдавать лицензии, устанавливать правила валютного обмена, цены, контролировать большую часть вкладов и кредитов. Оно может также воздействовать на экспортеров через компенсационные соглашения и размещение субсидий, контролирует куплю и продажу государственных монополий и имеет практически все мыслимые — внешне безобидные — средства поощрения и перераспределения ресурсов страны в соответствии с произвольными политическими критериями. Все эти возможности обычно прячутся за магическими словами «планирование», «способствование», «регулирование» и «участие». Практически во всех случаях отсутствует механизм эффективной защиты прав большинства граждан от государства.

В итоге, хотя все главные герои нашей экономической жизни — государство, частные предприниматели и потребители — те же, что и в рыночной экономике, громадная власть государства и его связь с определенными деятелями частного сектора делают взаимодействие между ними вполне меркантилистским. Законы Перу дают государству такую безграничную власть над собственностью и экономической деятельностью, что наша страна в полном смысле никогда не была страной собственников, а скорее — страной узуфруктуариев, арендаторов. Поэтому предпринимателям есть смысл направлять значительную часть средств не на плодотворную деятельность, а на внедрение в бюрократические круги, чтобы таким образом защитить свои интересы. В духе добрых старых меркантилистских традиций, гораздо выгоднее обслуживать политиков, чем потребителей.

 

Политический волюнтаризм

 

Совершенно естественно, что столь большая власть заставляет наших правителей верить, будто их воля определяет ход вещей. Мы назовем эту веру, столь типичную для меркантилистских режимов, «политическим волюнтаризмом». Его идеологической основой является та школа правовой мысли, которая видит в социальных институтах результат сознательных действий правительства.

Это, разумеется, иллюзия. Ни один человек и ни один правитель не в состоянии охватить весь процесс социальной эволюции, а тем более в столь быстро меняющемся обществе. Правительство, начавшее программу массового жилищного строительства в столице, не представляло, что, при всей своей кредитоспособности и влиянии на производство, государство сможет вложить в дело лишь 1 долл. на каждые 60 долл., вложенные в строительство, внелегальных поселений. Мэры Лимы никак не предполагали, что за последние 20 лет они построят лишь 1 рынок на каждые 12, построенных внелегалами. Ответственные за муниципальный транспорт Лимы не могли вообразить лет 20 назад, что 95 % транспортных услуг будут предоставлять внелегалы. Эти цифры показывают, что прогресс не является чистым результатом действий государства. Такой вывод способен удивить, поскольку противоречит широко распространенному мнению, что наши правители способны все знать и все сделать. Политический волюнтаризм затрудняет понимание, как происходят те или иные события, если они нужны людям, не имеющим никакой власти.

Кто думает, что порядок вещей изменяется лишь потому, что к власти приходят более настойчивые и умелые, совершают громадную концептуальную ошибку. В городском обществе, захлестнутом волной миграции, никакой правитель не может знать всего, что происходит в стране, и новый социальный порядок не может иметь основой эти — отсутствующие в реальности — знания. В обществе, где специализация делает взаимозависимыми миллионы людей, где существует сложная система связи между производителями и потребителями, кредиторами и должниками, работодателями и работниками, в обществе с постоянно развивающейся технологией, с конкуренцией и ежедневным потоком информации из других стран физически невозможно знать хотя бы малую часть национальной деятельности и непосредственно управлять ею.

В силу этого возможности правительственного вмешательства ограничены. Хотя и существуют громадные возможности приносить пользу, вовсе не факт, что для этого достаточно иметь правительственные полномочия. Правители — это обычные люди с ограниченными возможностями, сталкивающиеся с огромными и бесчисленными проблемами. Сосредоточившись на одной, они автоматически упускают из виду многие другие. Они вынуждены выбирать между общими и частными задачами, между крупномасштбными и детальными решениями. Если они выделят определенные проблемы, то утратят возможность управлять страной и обречены на неудачу. Никакой энтузиазм не увеличит их возможности, и они способны достичь лишь того, к чему добровольно стремятся большинство перуанцев — в силу убеждений или личной заинтересованности. Не правители создают богатство: они заседают, произносят речи, принимают резолюции и декреты, создают документы, инспектируют, наблюдают, взимают, но не производят. Производит народ.

Вот почему так важно иметь хорошие законы. Когда правовые институты эффективны, правители могут сделать много полезного при минимуме действий. Для этого им необходимо отменить плохие законы меркантилизма, стремящиеся зарегулировать любую — мелочь, любую сделку, любую собственность, и заменить их эффективными законами, поощряющими достижение желаемого результата. Лишь хороший закон способен сделать реальность компактной и управляемой. Лишь эффективные правовые институты могут как-то уравновесить ограниченность правителей и сложность перуанского общества.

Возможно, политический волюнтаризм и был успешным в небольшой примитивной экономике, но он неработоспособен в современном урбанизированном обществе. В динамичной, непредсказуемой хозяйственной деятельности, охватывающей миллионы людей, изобретательность в отношении новых открытий и технологий или в обходе правительственного контроля столь велика, что правительство просто не в состоянии действовать с той же скоростью, что и общество. Вот почему в Западной Европы с крахом меркантилизма исчез и политический волюнтаризм. Промышленная революция была невозможна, пока политики не оставили попыток непосредственно управлять экономикой.