Политическое признание захватчиков

Третья стадия ознаменовалась тем, что различные политические группы начали конкурировать за симпатии и поддержку жителей внелегальных поселений, обещая им если не официальное признание их собственности, то хотя бы что они не будут выселены. Сначала APRA, затем Мануэль А. Одриа и, наконец, в 50-х годах политик и журналист Педро Г. Белтран сделали внелегальные поселения и их жителей важнейшими участниками городской жизни. С тех пор без них не могли обойтись ни одно правительство, ни одна политическая партия.

Количество «захватчиков» после 1940 г. постоянно нарастало, хотя поселения еще не были плотно заселены. Движение резко усилилось после землетрясения 1940 г., которое разрушило значительную часть города и обострило потребность в жилье. Так, пока еще не очень значительное внелегальное жилищное строительство начало возбуждать растущий интерес политиков, особенно с той поры, когда стали заметны массы людей, неудовлетворенных положением дел и требующих улучшений. Некоторые политики обратились к жителям внелегальных поселков за поддержкой, предлагая им всевозможные блага, но одновременно возникла озабоченность среди тех, кто понял, что эти массы потенциально революционны. Представители официального общества вдруг увидели в этих людях, которых прежде считали всего лишь наглецами, заселившими городские окраины, одновременно и угрозу, и шанс: угрозу возможного гражданского неповиновения и восстания, и шанс получить голоса и политическую поддержку новых избирателей.

Поселенцы же постепенно осознавали общность своих интересов и возможность выгодно использовать свои голоса на выборах. Политики предложили им признание, в котором отказывал закон. Основа взаимопонимания была ясна: поселенцам нужно прекратить репрессии против себя и улучшить свои позиции на переговорах с властями; политические деятели нуждаются в расширении поддержки, чтобы выиграть выборы или завербовать сторонников для революционных преобразований. Выход на политическую арену дал внелегальным жителям Лимы возможность вести переговоры с властями не только о прекращении полицейских преследований, но и о предоставлении им городских услуг, о поддержке и даже признании их прав на землю.

Условия обмена были в пользу внелегальных поселенцев, поскольку они никогда не чувствовали себя в долгу перед политиками, которые им покровительствовали, тогда как последним приходилось предоставлять услуги авансом, чтобы получить хоть какую-то поддержку. Вообще говоря, мигранты всегда рассматривали политические союзы как своего рода инструмент. В итоге хотя временами и могло показаться, что некие политики пользуются симпатиями новых горожан, но только на первый взгляд. Политикам не удавалось надолго сохранять эту поддержку, она всегда была пропорциональна тому, что могли предложить им в любой данный момент сами политики.

Такое отношение влияло и на избрание лидеров внелегальных поселений, и на срок пребывания их у власти. Как правило, поддерживали тех, кто имели или мог быстро получить какой-то доступ к правительственным органам. Когда выяснялось, что вожак потерял или не наладил связи, его немедленно отстраняли от дел. Первая значительная волна политически организованных захватов земли совпала с избранием в 1945 г. президентом республики Хосе Луиса Бустаманте-и-Риверо. Может быть она началась за год до его официального вступления в должность. К тому времени из каждых 100 домов в Лиме, 15 строились внелегально, 85 — легально. APRA, бросившая все свое влияние среди избирателей на поддержку Бустаманте, была явным врагом существующего порядка. Изначально марксистская по духу, эта партия создала объединенную организацию, которая в рамках движения к классовому согласию в Перу претендовала на представительство интересов нарождающихся городских групп. В результате эта партия почти инстинктивно симпатизировала внелегальным поселенцам и видела в них потенциальную базу поддержки своих политических амбиций и революционных планов. Действуя через свои профсоюзные ячейки, партия помогла организовать ряд насильственных захватов. Другие левые группы последовали примеру APRA. Желание стать выразителями политических интересов жителей внелегальных поселков заставило их рассматривать захваты земли как акты борьбы за социальную справедливость.

Эта форма участия в политической жизни оказалась очень продуктивной в период конституционного правления президента Бустаманте. При наличии политической поддержки, полиция не могла выдворить людей с захваченной земли, хотя попыток пресечь эту практику было больше, чем прежде. Участие политиков сделало вмешательство полиции неэффективным, а народную инициативу — всемогущей. И внелегальный сектор разрастался. К 1948 г., когда президент Бустаманте был смещен генералом Мануэлем А. Одриа, из каждых 100 новых домов Лимы 19 было построено внелегально и 81 — легально.

Генерал Одриа объявил себя президентом и — вступил в соперничество с APRA и левыми марксистскими партиями за политическое влияние во внелегальных поселках. Будучи министром внутренних дел за год до переворота, Одриа знал проблему не понаслышке и мог изобрести стратегию, как одновременно заручиться симпатиями жителей внелегальных поселков и удовлетворить влиятельные группы, заинтересованные в сохранении статус-кво. В то время основным приемом внелегалов был еще постепенный захват земли, хотя уже учащались и насильственные захваты, в результате которых появлялись все более и более густонаселенные поселения. Главным из них было Сан Мартин де Поррес, первоначально именовавшееся «Район промышленных рабочих им. 27 октября» — в честь даты, когда генерал Одриа захватил власть.

Благодаря взаимоотношениям и связям с простонародьем, режим генерала Одриа мог предложить обществу лояльность со стороны внелегальных поселений. Правительство использовало возможность давать права на землю, чтобы, не неся серьезных расходов, уменьшить опасность политических беспорядков. В обмен на каждый акт помощи Одриа получал чуть большую политическую поддержку, а то и нейтральное отношение со стороны прагматически настроенных жителей поселений.

Политика генерала Одриа была также на руку городским и сельским землевладельцам. Поддерживая создание внелегальных поселений, он способствовал заселению городских окраин и ликвидации трущоб в центре города, на месте которых возникали новые дома и торговые центры. Это вело к повышению цен на землю и было выгодно для владельцев недвижимости. Такая политика косвенно поощряла миграцию, и, значит, способствовала сохранению традиционного уклада в деревне, что было выгодно сельским землевладельцам. Некоторые специалисты истолковывали политику городского строительства в этот период как обдуманную правительственную стратегию, имевшую целью привлечь в Лиму большую часть самых настойчивых и предприимчивых людей, чтобы смягчить конфликты в деревне. Поощряя захват преимущественно государственных пустующих земель, режим Одриа рассеял опасения частных землевладельцев. При нем также начала осуществляться программа строительства недорогих жилищ, задуманная еще при президенте Бустаманте для уменьшения социальной напряженности.

Городские низы одобряли политику Одриа, поскольку благодаря благосклонности диктатора выросли их шансы на получение жилья и укрепилось ожидаемое право собственности. По подсчетам Дэвида Кольера, в правление генерала Одриа лишь в 15 % случаев захват земли вызывал вмешательство полиции и лишь в 10 % случаев за этим следовало изгнание захватчика. Другими словами, 9 из каждых 10 захватов были обречены на успех. По данным того же Кольера, существовал молчаливый сговор между правительством Одриа и лидерами захватчиков. Разумеется, встреч с самим президентом не было, но происходило общение с представителями или лидерами его политической группы. Сам факт, что подобные встречи и переговоры имели место, показывал внелегалам, что они — не только желанная база поддержки для таких политических сил как APRA и левые марксистские партии, но и возможный источник «легитимности» для диктаторского режима генерала Одриа.

Следует отметить, однако, что режим Одриа никогда полностью не полагался на поддержку внелегалов, возможно, памятуя о том, что они поддерживали APRA и затем отвернулись от нее, как только она потеряла власть. Одриа использовал патерналистский подход и никогда не предлагал внелегалам права собственности на землю, держа тем самым их в зависимости от государства и понуждая к более продолжительной лояльности.

Однако оппоненты правительства не позволили ему монополизировать это политическое пространство. Еще в 1954 г., когда уже 28 из каждых 100 жилых домов, построенных в Лиме, принадлежали внелегалам, Белтран вдохновил захват поселка Сьюдад де Диос и описал это в газетах «Ла Пренса» и «Ултима Ора», — возможно, в пику режиму Одриа. Целью публикации была борьба за массовую поддержку и привлечение внимания к кризису городов, созданному нашествием мигрантов. Планирование захвата осуществлялось служащими Белтрана в типографии газеты «Ла Пренса», благодаря чему они получили политическую поддержку его друзей, журналистов и печатников. Четыре года спустя, в правление Мануэля Прадо, а точнее — после назначения Белтрана председателем Совета министров, он продолжил усилия по строительству жилья для народа, на этот раз в форме городов-спутников — как образец урбанистического будущего страны.

Но менять порядок вещей было уже поздно. К 1961 г., когда Белтран вышел из правительства, внелегалами были выстроены 41 из каждых 100 домов Лимы.

Законодательное признание

Четвертая стадия началась, когда законы впервые признали существование внелегального жилищного строительства и поселений, и общество предприняло попытку регламентировать его рамками исключительных правил.

Активное участие политиков и рост поселений должны были привести к какому-то результату, поскольку становилось все более очевидным, что использование насильственного захвата для оказания давления ведет к фантастической растрате социальных ресурсов. Выходом стало законное признание существующих поселений, состоявшееся в феврале 1961 г. с принятием Закона 13517. Игравшие сравнительно скромную роль еще 16 лет назад, внелегальные поселения стали предметом бурных дебатов в палатах Конгресса, в которых участвовали все политические партии.

Закону 13517 отводилась роль нового старта. Он легализовал поселения, существовавшие на момент его принятия, разрешил жителям формально закрепить права владения и сформулировал перспективную правительственную политику в области городского строительства. Однако каждая из этих уступок сопровождалась весьма необычными условиями.

Хотя Закон и устанавливал, что в национальных интересах необходимо преобразовать, благоустроить и узаконить внелегальные поселения, существовавшие на 20 сентября 1960 г. (что подразумевало организацию водоснабжения, канализации и уборки мусора как предварительное условие легализации), он одновременно пытался навязать им те же жесткие стандарты, которые действовали для всего остального городского жилья. В итоге не было сделано даже попытки решить проблемы захвата или доступа к жилью, а все свелось к выдвижению условий, которым нужно соответствовать, чтобы получить официальное признание. В Законе 13517 следует видеть цену, установленную государством за легализацию внелегальных поселений.

Обеспечивая доступ к официальному владению собственностью, Закон одновременно выдвигал ряд крайне дискриминационных требований. Под предлогом защиты от спекулянтов, владения во внелегальных поселках были объявлены неотчуждаемыми, так что поселенец не мог продавать, сдавать в аренду или дробить свой участок до истечения 5 лет после получения права на владение. По расчетам Института, внелегалам пришлось ждать этого закона около 20 лет, так что в целом ограничение оказывалось рассчитанным на четверть века. Предоставляемое в конце концов право собственности было урезанным, владельцы не получали полноценного доступа к рынку недвижимости, а значит не могли на равных конкурировать с полноценными владельцами недвижимости.

Подобным же образом Закон, признавая существование организаций самоуправления в поселениях, не ставил их в равные условия с организациями, существующими в официальном обществе. Напротив, он предлагал обязательную модель организации — «ассоциация поселенцев», которая должна получить одобрение властей до начала функционирования. Все организации, созданные до 1961 г., должны были соответствовать этой новой модели. Закон препятствовал выбору любой другой формы управления, запрещая внелегалам принадлежать более чем к одной ассоциации, и провозглашал, что в ходе легализации участков предпочтение будет отдаваться членам легальных ассоциаций. Так началась история правового апартеида, которым с тех пор характеризовалось большинство правительственных постановлений, касающихся внелегальных поселений.

И наконец, определяя перспективную правительственную политику, Закон 13517 запрещал будущие захваты, лишая любые будущие поселения возможности официального признания и призывая государство предпринять действия по ее зданию муниципальных (или государственных) квартале массовой застройки, призванные заменить внелегальные поселения. Однако ни одно из положений этого закона успех не имело.

Запрет на создание новых поселений имел целью вбить клин между старыми и новыми внелегалами. Предполагалось, что в противном случае признание и льготы для существующих поселенцев могут послужить мощным стимулом к росту числа новых захватов. Но наивно было думать, что принятый Закон сможет изменить тенденцию: ведь для нелегалов он означал, что в долгосрочной перспективе власти готовы признать свершившиеся факты и узаконить внелегальный сектор.

Избирательные компании 1962 и 1963 гг. создали новые проблемы. Различные политические партии пообещали аграрную реформу, чем вызвали волну захватов земли крестьянами. Сходным был эффект и в городах, где нелегалы уже научились использовать выгодные политические обстоятельства. Поскольку Закон 13517 в основном был нацелен на уменьшение издержек по внелегальному приобретению собственности и сохранил прежнюю величину издержек для легального приобретения, захваты продолжались. Многие арендаторы во внутренних районах города, надеясь, что трущобы могут быть классифицированы как окраинные кварталы, начали устраивать беспорядки. Военные, ненадолго захватившие власть (1962–1963 гг.), очевидно, расценили это гражданское неповиновение как резкую радикализацию городских низов: 47 % захватов в этот краткий переходный период закончились изгнанием захватчиков.

Большие надежды на либерализацию государства возникли с приходом к власти в 1963 г. Фернандо Белонде. Новое правительство, однако, взялось проводить в жизнь Закон 13517 и начало широкомасштабную программу строительства муниципального жилья, поскольку стало уже ясно, что проблема не может быть разрешена простым запрещением новых захватов. Но программа муниципального строительства развивалась не слишком успешно: за все годы по ней было построено не более 16 % от того, что строили нелегально. Вдобавок, качество жилья по этой программе никогда полностью не удовлетворяло потребностей новых жителей Лимы: например, здесь предусматривалось предоставление по 18 м2 на человека, тогда как во внелегальном секторе — примерно по 25 м2 на человека. Возможно, наиболее важным следствием законного признания было не столько создание нового порядка вещей, сколько появление новых стимулов и надежды на получение защищенного законом жилища в городах. К 1968 г., когда военные сместили президента Белонде, рост Лимы уже целиком определялся нелегалами: из каждых 100 домов, построенных в том году, только 43 были делом рук легальных застройщиков.