Ожидаемое право собственности

Реализация контракта на захват немедленно создает не имеющие юридических аналогов права на землю, которые мы обозначаем как «ожидаемые права собственности». Идея установления действительного права по собственной инициативе и вопреки принятым нормам может показаться странной. Однако наши исследования показали, что такого рода права постепенно, начинают преобладать в Лиме: из каждых 100 зданий, построенных в столице в 1985 г., 69 были под управлением внелегальной системы права и лишь 31 — под управлением законной.

Но ожидаемое право собственности не дает владельцам тех выгод и преимуществ, что узаконенная система права. Такие права действуют временно, пока правительство не легализует теневые владения или пока с течением времени самодеятельные организации не обретут способности защищать свои права столь же эффективно, как и государство. Поэтому ожидаемые права набирают силу постепенно. В начале ожидаемое право основывается лишь на присутствии захватчиков на земле. Затем в его основу кладутся результаты переписи, которую они сами проводят, чтобы задокументировать факт владения землей и уменьшить потребность в своем постоянном физическом присутствии. В дальнейшем ожидаемое право получает опору в деятельности властей. Каждый из 159 шагов по бюрократическим лабиринтам, которые поселенцы должны сделать, чтобы легализовать поселение, получить право собственности на землю, объединить свой район с городом, — а процесс этот занимает в среднем до 20 лет, — повышает надежность и стабильность искомых прав. Тем не менее, возрастающая уверенность в своих правах не означает полной интеграции в административно-правовую систему. Это скорее исключение из правил, но поселенцы рассматривают его как сигнал для увеличения инвестиций в строительство. Как только становится ясно, что государство не намерено разгонять поселенцев, они начинают строить дома из материалов более подходящих, чем тростниковые маты. Строительство, в свою очередь, сильно укрепляет ожидаемые права, поскольку в Перу политически невозможно снести должным образом построенный дом. И сами дома могут рассматриваться как первое документальное подтверждение права на землю. Вложение средств в жилищное строительство определяется, таким образом, степенью правовой защищенности поселения. Чем выше защищенность, тем основательней идет строительство, и наоборот.

Чтобы проиллюстрировать данную ситуацию, исследователи Института выбрали в качестве примера нелегальные поселения Марискал Кастилья и Даниэль Алкидес Каррион, построенные одно рядом с другим почти одновременно и населенные людьми с одинаковыми социально-экономическими характеристиками. Они различаются только уровнем правовой защиты: первое считалось постоянным, а второе — временным. В итоге среднее вложение средств в строительство домов в защищенном законом поселении было в 41 раз выше, чем во временном поселке. Даже если учитывать только ценность земли без строений, то ценность домовладения в легализованном поселении было в 12 раз выше, чем в нелегальном. Взяв для большей наглядности и достоверности 37 поселений, представляющих весь спектр условий и районов Лимы, исследователи Института обнаружили, что средняя ценность легализованных построек была в 9 раз выше, чем внелегальных.

Приведенные примеры показывают, что, хотя ожидаемое право собственности создает некоторую стабильность и гарантию владения землей, чтобы сделать возможным строительство на ней жилья, оно не достаточно для вложения в строительство крупных средств. Люди, по меньшей мере, в 9 раз более склонны вкладывать деньги, когда получают какую-либо защиту со стороны системы законного права.

Несовершенство ожидаемого права демонстрируется тем фактом, что оно не предоставляет захватившим землю тех же прав на строения, что и обычным владельцам. Пока нет окончательного права владения, продажа земли и сдача построек в аренду запрещены законом. Поселенцы могут использовать землю, жить на ней, ходатайствовать о собственности на нее, но при этом они всегда уязвимы, что заставляет их принимать дорогостоящие меры предосторожности. Ситуация особенно осложняется, когда дело доходит до распоряжения собственностью.

Когда, например, возникает необходимость продать собственность, то продают лишь строения, но не саму землю. Тем самым маскируется реальный факт продажи всей собственности, поскольку по поводу собственности на строения вопросов не возникает. А земля продавцу не принадлежит. Более того, пока отсутствует окончательное право собственности и система неузаконенных норм защищает лишь тех, кто ее выдумал, продажа должна быть одобрена жителями поселения, особенно на ранних стадиях его формирования. Покупатели обязаны гарантировать собранию жителей свою готовность присоединиться к существующему контракту и любым дополнительным договорам. Позднее, когда поселение приобретает большую правовую защиту, продажа совершается просто по соглашению между сторонами, как это имеет место в обычном обществе, без одобрения собранием жителей. Продажа земли, однако, всегда регистрируется в простейшем регистре недвижимости, который ведет данная внелегальная организация.

Наконец, когда власти решаются окончательно легализовать поселение, они опираются на записи в этом регистре, так что, в конце концов, эта внезаконная правовая система выполняет свое предназначение. Аренда не менее сложна, поскольку есть опасения, что власти примут арендатора за владельца земли. Поэтому аренду часто маскируют под временное проживание, а владелец живет под одной крышей с арендатором.

Мы видим, что, при всей изощренности внезаконной системы права, посредством которой жители внелегальных поселений защищают себя, из-за внелегального способа обретения собственности на них ложится множество издержек. В состав этих издержек входят: организация и проведение захвата земли, риск того, что их изгонят или переместят, длительный период правовой незащищенности, жизнь без простейших бытовых удобств и отсутствие обычной городской инфраструктуры. Поселенцы обречены на связывание или расточение значительных ресурсов, поскольку им приходится постоянно находиться на месте, утверждая своим присутствием права на него. В конечном итоге, они получают собственность, в отношении которой могут располагать лишь ограниченными правами.

Вопреки видимости, захватчикам приходится очень дорого платить за свою землю. Поскольку денег у них нет, они платят своим собственным человеческим капиталом. Мы живем в недешевом обществе, где люди оказываются многообразно обремененными не только когда они желают получить выгоды от пребывания в мире с законом, но и когда они решают действовать нелегально.

Внелегальные организации

Внелегальные организации создаются и формируются самими поселенцами ради того, чтобы исполнить контракт на захват. В течение многих лет этим организациям присваивались различные официальные наименования: ассоциации городского развития, ассоциации поселенцев, поселковые организации, советы поселенцев и коммунальных комитетов, организации поселенцев. Независимо от названия, все внелегальные поселения всегда имели демократическое управление с четко обозначенной организационной структурой, состоящей из центрального руководства — исполнительного органа, и общего собрания — совещательного органа. Это резкий контраст с картиной легального общества, где в то же самое время законодательная и исполнительная власти в значительной степени были сконцентрированы в кабинетах фактических правителей страны. Во времена диктатуры даже органы местного самоуправления не избирались и не функционировали столь же демократично, как внелегальные организации.

Организации, возникшие в результате выполнения контракта на захват, — не единственные во внелегальных поселениях. Действует и множество других, заботящихся об удовлетворении разнообразных потребностей поселенцев, и они очень похожи на те, что существуют в легальном обществе. Это, например, клубы матерей, родительские ассоциации, школьные советы, спортклубы и церковные центры. Исследования Института показывают, что захватывающие землю внелегальные организации стремятся к защите и приумножению полученной собственности. Для этого они ведут переговоры с властями, поддерживают законность и порядок, регистрируют собственность в поселках и создают местное судопроизводство.

Первейшая задача внелегальных организаций — налаживание переговоров с властями, поскольку система внезаконных норм хотя и позволяет им владеть землей, строить на ней и даже использовать ее в хозяйственных целях, права эти относительно неполны и уязвимы. Поэтому важно упрочивать эти права путем переговоров с правительством. Предметом переговоров могут быть такие вопросы, как признание полученных прав, предоставление основных услуг и создание инфраструктуры, а также другие проблемы, порождаемые самим фактом внелегальности поселков. Переговоры с политиками и бюрократами требуют поддержания контактов, сбора информации и затрат времени. Соответственно, внелегальные организации пытаются найти компетентных лидеров и достаточное количество политических и бюрократических контактов, чтобы иметь поддержку. Жители поселения, не задумываясь, сместят свое руководство, если оно потеряет связь с властями. Такая ориентация с годами развила гибкий политический прагматизм.

Поддерживая законность и порядок, организации борются и против обыкновенных преступников. В процессе захвата для защиты поселенцев формируются пикеты, они охраняют поселок и принимают новых членов. Когда же поселение создано, эти задачи выполняют сами жители или специально назначенные комитеты. Но в любом случае, при нападении поднимается тревога — с помощью свистков, фонарей, сигнальных ламп, и поселенцы, вооруженные палками и мотыгами, отражают нападение.

Поскольку внелегальные организации стремятся повысить уровень жизни своих членов и ценность их собственности, они заботятся о наличии коммунальных услуг. С этой целью выбирают особые комитеты для подключения к системам водоснабжения и канализации, электроснабжения, для строительства дорог и тротуаров. Бюджет этих комитетов составляется из взносов поселенцев, за вычетом издержек на содержание лидеров, организацию общественных работ, прохождение бюрократических процедур, подкуп официальных лиц. План расходов утверждается общим собранием поселенцев.

Для сокращения затрат жители поселков сами выполняют многие общественные работы. В зависимости от дипломатического умения лидеров и благосклонности властей, можно убедить государственные или некоторые частные организации выполнить работу бесплатно или покрыть расходы. Часто для выполнения работ заключается договор с легальными подрядчиками.

Другой задачей внелегальных организаций является ведение регистра земель, чтобы знать, кто каким участком владеет. Регистр нередко ведется в записной книжке или даже ни протоколах общих собраний. Чтобы список владельцев и участков не устаревал, в период, предшествующий возможному официальному признанию, перепись повторяют. Поэтому результаты каждой переписи являются временными и в случае расхождения корректируются в соответствии с реальным состоянием дел.

Поскольку перепись — единственный источник информации, после длительной бюрократической процедуры государство документально подтверждает данные этих регистров. В отличие от того, что имеет место в остальной части города, большинство земель во внелегальных поселениях регистрируется не государством, а только в этих внелегальных регистрах. Если бы в какой-то момент у государства возникла нужда завести обязательный учет продаж (передач) собственности, внелегальные поселения представили бы большую часть нужных данных раньше, чем легальный сектор.

Внелегальные организации развития собственности на свой манер осуществляют правосудие по крайней мере в двух сферах: в земельных споров и уголовных преступлениях. Им пришлось взять на себя разрешение земельных споров главным образом потому, что судебная система государства, перегруженная множеством проблем, здесь совершенно бездействовала. Правительство перенесло ответственность за разрешение этих конфликтов с судебной системы на правительственную бюрократию. Последняя оказалась совершенно подавлена напором поселенцев и вынуждена либо закреплять решения, принятые внелегальными организациями, либо вмешиваться на самой последней стадии разбирательства. Были даже случаи, когда неразрешенные споры неофициально передавались на рассмотрение мирового судьи, а не компетентным правительственным органам. Такие мировые суды в разрешении споров опираются, как правило, на внезаконные нормы, поскольку именно система внезаконного правосудия оказывается здесь вполне адекватной. А зачастую и вообще не существует узаконенных правовых норм, которыми можно было бы руководствоваться.

Все это поощряет использование внезаконного судопроизводства для разрешения земельных споров. Лидеры и общее собрание внелегальной организации действуют как суды первой и второй инстанций соответственно и разрешают споры относительно конкурирующих прав, нарушений договоров продажи или аренды, межевых линий и даже внутрисемейные споры о владении землей. Однако, согласно расчетам наших экспертов, 13 % участков, зарегистрированных во внелегальных поселениях, являются предметом тяжбы. Это свидетельствует о том, что отсутствие правопринудительных полномочий подрывает эффективность данной системы правосудия.

Поскольку внелегальные организации должны поддерживать законность и порядок, они неизбежно вырабатывают критерии правосудия также и по уголовным делам. Если, к примеру, совершено нападение, то перед судом предстают как обвиняемый, так и потерпевший. Обвиняемый защищает себя сам. Разрешено предъявление доказательств, в том числе свидетельских показаний, которым придается большое значение. Жюри, состоящее из глав семейств, выносит приговор. Любопытно, что перуанская судебная система обходится без суда присяжных, предпочитая профессиональное судопроизводство, которое опирается на неумирающий предрассудок, будто бы средний перуанец настолько необразован в гражданских делах, что ему нельзя доверить ответственность за решение — виновен ли обвиняемый.

Предусмотрен большой диапазон наказаний, зависящих от тяжести преступления. За обычные преступления назначаются телесное наказание, выставление перед народом в обнаженном виде или изгнание, причем в последнем принимают участие все жители поселения, изгоняя преступников с их участков. Если те сопротивляются и изгнание не может быть завершено враз, то новым жителям обычно разрешают селиться на части земли, принадлежащей преступнику, так что рано или поздно отверженный лишается полностью или частично своего ожидаемого права собственности.

Убийц обычно передают в руки полиции, если преступника прежде не успевают линчевать. Изнасилование детей карается смертью. Пойманных насильников, именуемых в народе «чудовищами», обычно линчуют. Когда полиция обнаруживает тело, она мало что может выяснить и ограничивается доставкой тела в морг, молчаливо смиряясь с существованием внелегальной системы правосудия. Все наказания подчинены обычаю — во внелегальных поселениях не существует письменных кодексов. Последнее военное правительство попыталось в 1975 г. на Вилла эль Сальвадор упорядочить и систематизировать систему наказаний, но ничего не добилось, поскольку жители не поддержали эту инициативу чиновников.

Незаконная продажа земли

Захват — первый внелегальный способ приобретения собственности для строительства жилья; второй способ — незаконное приобретение сельскохозяйственных земель через ассоциации и кооперативы.

В 70-х годах правительство в качестве одной из составных частей аграрной реформы призвало- к экспроприации и перераспределению между крестьянами обрабатываемых земель. По иронии судьбы это привело к падению цен на сельскохозяйственную землю: угроза экспроприации снизила ее ценность и подтолкнула многих владельцев к распродаже участков, что резко увеличило предложение. В то же время нелегальная экономика значительно повысила доходы больших групп населения (водителей микроавтобусов, уличных продавцов, владельцев подпольных промышленных предприятий), и у них теперь появилась возможность приобретать землю. Это дало толчок к появлению второго метода внелегального захвата. Его суть в тайном сговоре будущих поселенцев с владельцами сельскохозяйственных земель в предместьях Лимы, которым грозит скорая экспроприация, о тайной продаже земли для создания нового внелегального поселения.

При этом применяется масса уловок. Первая состоит в организации ассоциаций и кооперативов, благодаря чему покупатели не только обретают не вызывающее подозрений юридическое лицо, но и получают право на государственную защиту — как организация по жилищному строительству. А социальный статус кооперативов вообще делает политические репрессии немыслимыми. Другая уловка заключается в том, что владельцы земли и теневики имитируют захват. Стоит им прийти к соглашению, члены ассоциации или кооператива разыгрывают захват, а владельцы земли не сопротивляются. С точки зрения властей, это лишь еще один насильственный захват.

Таким путем некоторые частные владельцы земли сумели избежать отрицательных эффектов аграрной реформы. Они продают свою землю ассоциациям или кооперативам дороже, чем получили бы при экспроприации, но ниже нормальной рыночной цены. Ассоциации, дешево приобретая прекрасную землю, частично компенсируют издержки на захват и несколько укрепляют свои права. Военному правительству не было никакого политического смысла зажимать те самые кооперативы, которые оно само же превозносило как средство достижения социальных перемен.

В 1976 г. государство само связало себе руки. Тогда был принят закон, запрещающий экспроприацию сельскохозяйственной земли под городское строительство. У владельцев земли вследствие этого появился благодатный период для переговоров о продаже земли, а у внелегалов — запас времени, чтобы организоваться. В том же году государство пересмотрело национальные строительные правила, впервые разрешив вести строительство на земле поэтапно, с соблюдением более простых правил, чем прежде. Это позволило ассоциациям и кооперативам создавать свои районы застройки и возводить дома на законных основаниях, не возбуждая подозрений в том, что земля занята незаконно.

Так начался крупнейший за всю недавнюю историю Лимы бум скупки сельскохозяйственных земель и городского строительства. Разоренные контролем цен, субсидированным импортом, отсутствием гарантированных прав собственности в сельских районах, крестьяне, для выгоды которых и осуществлялась аграрная реформа, продавали землю ассоциациям и кооперативам так же, как прежде это делали землевладельцы — вопреки запрету Закона об аграрной реформе.

Второй внелегальный метод получения собственности на землю для жилищного строительства не менее сложен, чем захват. В этом случае будущие поселенцы прежде всего создают ассоциацию жилищного строительства или кооператив, определяют участок сельскохозяйственной земли, подходящей для строительства нового поселения, оформляют контракт с владельцами земли, соединяют вместе критическую массу людей и достаточную сумму денег и даже разыгрывают насильственный захват.

По данным Института, в 1985 г. таким способом приобрели землю 269 организаций: 105 ассоциаций для жилищного строительства, 86 жилищных ассоциаций и 76 кооперативов присоединили к городу с помощью таких незаконных приемов около 3400 га сельскохозяйственных земель. Это около 34 млн. м2, или примерно половина площади молодого города-новостройки. По меньшей мере 60 % поселений были созданы ассоциациями и кооперативами после аграрной реформы, и если прежние темпы роста сохранятся, то такой способ освоения территорий станет преобладающей моделью внелегальной застройки столицы.

На практике существуют небольшие различия между более новыми внелегальными поселениями и теми, что возникли в результате захвата. Различия заключаются в том, что государственные власти часто соглашаются признавать «новыми городами» или «окраинными поселениями» те группы, которые на самом деле являются ассоциациями и кооперативами. Разницу между последними определить нелегко, поскольку она сводится к юридическим тонкостям. Ассоциации и кооперативы являются юридическими лицами, которые возникают до продажи земли и даже до имитации захвата. Однако правовой статус и внутренняя организация их различны. Ассоциации для жилищного строительства и кооперативы пользуются налоговыми привилегиями и вследствие этого подлежат контролю со стороны различных правительственных органов, в то время как жилищные ассоциации никак не контролируются, поскольку не имеют никаких льгот.

Подводя итог, можно сказать, что радикальная перемена правил владения сельскохозяйственной землей в сочетании с другими изменениями в законах потребовала новых приемов приобретения земель под городское строительство. Результатом стали тайные соглашения между ассоциациями и кооперативами, с одной стороны, и владельцами земли (первоначальными или получившими ее в результате аграрной реформы) — с другой. Таким способом удавалось одновременно вовлекать в городское строительство землю, на которой закон запрещал строить что-либо, и избегать экспроприации земель.