Современная региональная структура и подходы к регулированию.

Структура и административное деление во многих развитых странах включают два-три уровня местной администрации. В Российской Федерации основными территориальными общностями являются регион и район или город. Большинство сельских районов и некоторые города, городские районы включают третье звено административного деления — поселковое, сельское.

В Дании, Великобритании, Ирландии и Португалии административные структуры включают только два уровня. Франция, Испания, Италия, Германия, а также Бельгия и Греция имеют территориальную структуру, которая подобно российской структуре включает три уровня.

Во Франции, так же как в Италии и Испании, напротив, изменения были минимальны. В Российской Федерации, как известно, насчитывается 89 субъектов, в составе большинства из них насчитывается два-три десятка районов. Большинство районов обычно включают до трех десятков первичных территориальных единиц.

По численности населения, проживающего в отдельных территориальных единицах, количеству этих единиц, российская система республик, областей, районов и первичных территориальных общностей наиболее близка к французской территориальной структуре.

Разнообразие регионов. По основным характеристикам российский регион может быть сопоставлен с аналогичными территориальными единицами крупных европейских стран, имеющих трехуровневое устройство.

Численность населения среднего российского региона в 2 раза меньше средней численности региона в крупных европейских странах, которая составляет примерно три миллиона жителей, а по площади российский регион превосходит регионы крупных европейских стран во много раз.

Более резкие различия российских регионов по уровню валового регионального продукта надушу населения. Если, например во Франции это различие не превосходит 2—2,5 раз, то в России оно в несколько раз больше. Другим существенным отличием российских регионов является довольно слабое экономическое взаимодействие между территориями и сравнительно низкая подвижность населения.

Компетенция региональных органов власти и управления. В отношении компетенции и возможностей использования финансовых ресурсов на региональном уровне различные типы регионов в европейских странах могут быть разделены на три группы:

· немецкие земли, итальянские регионы с особым статусом, автономные испанские общины с расширенной компетенцией располагают широкой автономией в политической, административной, финансовой сферах;

· итальянские регионы с обычным статусом и автономные испанские общины с обычным статусом имеют широкие и разнообразные компетенции, но с меньшей автономией;

· французские регионы, выход которых на статус территориальных общностей произошел сравнительно недавно, в начале 80-х годов, располагают лишь весьма ограниченными компетенциями.

Это позволяет полагать, что наряду с традициями российской практики в формировании подходов к региональному планированию может быть использован прежде всего французский опыт. При этом следует учитывать как его достоинства, так и недостатки.

Децентрализация и системы региональных контрактов. Начиная с 1962 г. во Франции, кроме определения общих задач политики развития и обустройства территории, в региональных масштабах стали внедряться так называемые "оперативные региональные доли". Они вводились как соответствующее региональным особенностям распределение национальных и региональных ресурсов в развитии территорий. В этот период появляется различие между индикативным планированием в масштабах всей страны и планированием на региональном уровне.

Таким образом, стало формироваться децентрализованное планирование. Руководители регионов должны были в обязательном порядке представлять региональные планы для предварительной консультации на уровне департаментов, входящих в состав региона, и Комитетов регионального экономического развития, созданных в 1964 г.

В период кризиса развития 70-х годов, не миновавшего и Францию, от исчерпывающего структурного индикативного планирования общественного развития пришлось отказаться. Государство стало брать на себя ответственность лишь в отношении "Программ приоритетных действий" (РАР). Были созданы "Региональные общественные учреждения" (EPR), имеющие выборные ассамблеи и обеспеченные собственными ресурсами.

Таким образом, появилась автономная региональная концепция экономического и социального развития. Одновременно была сформирована система планового софинансирования государством операций, рассматриваемых регионами как приоритетные. Такими операциями являлись "Программы приоритетных действий регионального интереса" (PAPIR), которые могут считаться предтечей контрактного, договорного подхода.

В ходе этих экспериментов регион постепенно утвердился в качестве самостоятельной единицы, способной разрабатывать и осуществлять проекты экономического развития и обустройства территории. Закон о децентрализации от 2 марта 1982 г. официально закрепил ту роль, которая практически была уже признана и которую департаменты никогда у региона не оспаривали.

Этот закон придает региону статус полномочной территориальной общности за счет введения выборов Регионального совета всеобщим прямым голосованием и путем передачи его Председателю исполнительных функций, ранее выполнявшихся Префектом региона, представлявшим государство. Закон также признает за регионом права в области экономической деятельности по планированию развития и обустройства территории. Было предусмотрено, что координация национального и регионального планов будет обеспечиваться за счет совместной процедуры заключения плановых контрактов.

Контракты сроком на 5 лет заключаются государством, представленным Префектом, и регионом, представленным Председателем Регионального совета. Контракты направлены на реализацию общих приоритетов в области экономического развития и обустройства территории. Каждый партнер обязуется обеспечить финансирование, необходимое для выполнения конкретных действий.

Первое поколение плановых контрактов охватывало период 1984—1988 гг. Регионы выразили желание, чтобы эта практика была продолжена, и второе поколение контрактов было подписано на период 1989—1993 гг. Финансирование этих контрактов обеспечивается в среднем на 45% Региональными советами и на 55% — государством. Государство при этом может варьировать сумму своего участия в зависимости от приоритетов развития и обустройства территории: его доля более высока для регионов менее развитых.

В течение 5 лет обязательства государства по плановым контрактам составили ежегодно около 1% текущих затрат бюджета и 7% бюджетных инвестиций. Эти контрактные отношения охватывают четыре приоритета: занятость и экономическое развитие (16% финансовых обязательств); подготовка кадров и научные исследования (18%); система коммуникаций, главным образом автодороги (44%); солидарность и согласованные действия в целях поддержки уязвимых зон (22%).

Новое поколение контрактов является более избирательным по сравнению с первым. В нем играют важную роль общеевропейские проблемы, в частности в отношении автодорожной инфраструктуры, а также в области подготовки кадров и научных исследований.

Российская система регионального планирования подобна федеральной и пока находится в стадии становления. Взаимодействие федерального и местных бюджетов основывается на распределении потоков налогов по уровням бюджетов на основе единого федерального законодательства и трансфертов, направляемых в регионы, прямого финансирования федеральных учреждений, организаций и государственных программ на территории регионов.

61.Децентрализация и системы региональных контрактов. Принципы и опыт децентрализованного планирования.

Начиная с 1962 г. во Франции, кроме определения общих задач политики развития и обустройства территории, в региональных масштабах стали внедряться так называемые “оперативные региональные доли”. Они вводились как соответствующее региональным особенностям распределение национальных и региональных ресурсов в развитии территорий. В этот период появляется различие между индикативным планированием в масштабах всей страны и планированием на региональном уровне.

Таким образом, стало формироваться децентрализованное планирование. Руководители регионов должны были в обязательном порядке представлять региональные планы для предварительной консультации на уровне департаментов, входящих в состав региона, и Комитетов регионального экономического развития, созданных в 1964 г.

В период кризиса развития 70-х годов, не миновавшего и Францию, от исчерпывающего структурного индикативного планирования общественного развития пришлось отказаться. Государство стало брать на себя ответственность лишь в отношении “Программ приоритетных действий” (РАР). Были созданы “Региональные общественные учреждения” (EPR), имеющие выборные ассамблеи и обеспеченные собственными ресурсами.

Таким образом, появилась автономная региональная концепция экономического и социального развития. Одновременно была сформирована система планового софинансирования государством операций, рассматриваемых регионами как приоритетные. Такими операциями являлись “Программы приоритетных действий регионального интереса” (PAPIR), которые могут считаться предтечей контрактного, договорного подхода.

В ходе этих экспериментов регион постепенно утвердился в качестве самостоятельной единицы, способной разрабатывать и осуществлять проекты экономического развития и обустройства территории. Закон о децентрализации от 2 марта 1982 г. официально закрепил ту роль, которая практически была уже признана и которую департаменты никогда у региона не оспаривали.

Этот закон придает региону статус полномочной территориальной общности за счет введения выборов Регионального совета всеобщим прямым голосованием и путем передачи его Председателю исполнительных функций, ранее выполнявшихся Префектом региона, представлявшим государство. Закон также признает за регионом права в области экономической деятельности по планированию развития и обустройства территории. Было предусмотрено, что координация национального и регионального планов будет обеспечиваться за счет совместной процедуры заключения плановых контрактов.

Контракты сроком на 5 лет заключаются государством, представленным Префектом, и регионом, представленным Председателем Регионального совета. Контракты направлены на реализацию общих приоритетов в области экономического развития и обустройства территории. Каждый партнер обязуется обеспечить финансирование, необходимое для выполнения конкретных действий.

Первое поколение плановых контрактов охватывало период 1984—1988 гг. Регионы выразили желание, чтобы эта практика была продолжена, и второе поколение контрактов было подписано на период 1989—1993 гг. Финансирование этих контрактов обеспечивается в среднем на 45% Региональными советами и на 55% — государством. Государство при этом может варьировать сумму своего участия в зависимости от приоритетов развития и обустройства территории: его доля более высока для регионов менее развитых.

В течение 5 лет обязательства государства по плановым контрактам составили ежегодно около 1% текущих затрат бюджета и 7% бюджетных инвестиций. Эти контрактные отношения охватывают четыре приоритета: занятость и экономическое развитие (16% финансовых обязательств); подготовка кадров и научные исследования (18%); система коммуникаций, главным образом автодороги (44%); солидарность и согласованные действия в целях поддержки уязвимых зон (22%).

Новое поколение контрактов является более избирательным по сравнению с первым. В нем играют важную роль общеевропейские проблемы, в частности в отношении автодорожной инфраструктуры, а также в области подготовки кадров и научных исследований.

Российская система регионального планирования подобна федеральной и пока находится в стадии становления. Взаимодействие федерального и местных бюджетов основывается на распределении потоков налогов по уровням бюджетов на основе единого федерального законодательства и трансфертов, направляемых в регионы, прямого финансирования федеральных учреждений, организаций и государственных программ на территории регионов.

Принципы децентрализованного планирования могут быть рассмотрены на основе опыта Франции. Введенная законом о статусе регионов от 2 марта 1982 г. и законами о разграничении полномочий французская децентрализация планирования и управления основывается на четырех принципах:

· запрет какой-либо опеки одного уровня по отношению к другому;

· передача президентам ассамблей департаментов и регионов исполнительных функций, ранее выполнявшихся представителем государства — префектом;

· блочное распределение компетенций и передачи соответствующих финансовых средств;

· придание регионам статуса полноправной территориальной общности благодаря, в частности, избранию прямым всеобщим голосованием Региональных советов, которые впервые начали действовать в 1986 г.

Распределение компетенций на региональном уровне и в сфере местного самоуправления, основанное на этих принципах, сложилось следующим образом:

· коммуна: управление землей посредством градостроительства, местного благоустройства, выдача разрешений на строительство;

· департамент: регулирование вопросов в сфере труда и социальной поддержки;

· регион: развитие и стимулирование экономической деятельности, региональное планирование, благоустройство территории всего региона.

К этим компетенциям общего характера в регионе добавляются отдельные более узкие полномочия: высшая ступень среднего образования и профессиональная подготовка, пути сообщения.

Таким образом, французская система местного самоуправления и децентрализации характеризуется сосредоточением полномочий на низших, самых близких к интересам населения уровнях. Принципы ее построения в известной мере схожи с российскими земскими принципами самоуправления начала XX столетия.

Ограниченный характер компетенций французского региона обусловлен весьма ограниченными финансовыми возможностями.

В 1988 г. сумма региональных бюджетов — 33 млрд. фр. представляла всего лишь 6% общей величины бюджетов местных органов по сравнению с 390 млрд. фр. бюджетов коммун и 150 млрд. фр. бюджетов департаментов.

Это существенным образом отличается от положения в Германии, Испании и Италии. Например, бюджет испанской Каталонии составляет 41 млрд. фр., то есть на 8 млрд. больше, чем французские региональные бюджеты вместе взятые.

Распределение компетенций по крупным направлениям влечет за собой необходимость сотрудничества, так как многие области требуют дополнительного вмешательства администрации на различных уровнях. И в России, и во Франции это жилищное строительство, народное образование, здравоохранение, экология, культура.

 

62.Региональные планы.

 

Региональный план (схемы комплексной терри­ториальной организации области, групп и отдельных административных районов) является основным про­ектно-планировочным документом, разрабатываемым для областей, групп или отдельных административных районов, межуровневых территориальных систем.

Цели:

- определение стратегии социально-экономического и территориального развития региона;

- урегулирование государственных и региональных задач, а также задач местных органов управления в сфере территориально­го развития, градостроительной деятельности;

- созда­ние условий, способствующих формированию оптималь­ной среды жизнедеятельности населения региона.

Основные задачи:

- определение прогноза социально-экономичес­кого и территориального развития региона;

- конкретизация положений национального плана;

- зонирование территорий по характеру использования на основе выявления специфических условий и факторов;

- рациональная планировочная организация территорий, способствующая развитию производства, совершенствованию системы расселения, межселеного обслуживания населения, рекреации, туризма, со­хранению уникальных природных комплексов, историко-архитектурного наследия и т.д.;

- сохранение и улучшение окружающей среды;

- развитие региональной социальной, транспортной, инженерной инфраструктур;

- определение принципов инженерной защиты территорий от опасных природных и техногенных про­цессов, а также предложений по реабилитации терри­торий, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС;

- установление требований к разработке гене­ральных планов поселений.

Состав и содержание: разрабатывается в две стадии: концепция регионального плана и региональный план.

1. Концепция регионального плана разрабатывает­ся в целях выбора оптимального варианта региональ­ной территориальной политики, направленной на ре­шение социальных, экономических и экологических задач развития региона с наиболее эффективным ис­пользованием всех видов ресурсов. Состав концеп­ции регионального плана определяется заданием на проектирование.

2. Региональный план (план перспективного исполь­зования территорий) выполняется на топографичес­кой основе с нанесением:

- существующих и проектных границ админист­ративно-территориальных образований, городов и других поселений, зон особого государственного ре­гулирования, пригородных и других зон;

- зон перспективного использования территорий (городские и сельские поселения, производственные и сельскохозяйственные комплексы и объекты, располо­женные вне поселений, сельскохозяйственные земли, в том числе мелиорируемые, лесохозяйственные земли,
леса I группы, зоны охраны природных ресурсов, рекре­ационные и курортно-рекреационные зоны, садово-дачные территории, зоны специального назначения и т.д.);

- транспортных и инженерных коммуникаций и сооружений, имеющих международное, национальное и региональное значение;

- памятников историко-архитектурного наследия, расположенных за пределами поселений.