Проблемы реализации законодательной власти в РФ и субъектах РФ

Согласно ст. 94 и ст. 95 Конституции РФ: «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов».[7] Опираясь на Конституцию РФ мы можем сказать, что законодательная власть как одна из ветвей власти закрепляется в ней. Это значит, что государство гарантирует законодательную власть в виде Федерального Собрания. Но Федеральное Собрание не единственный законодательный орган в Российской Федерации. Наряду с ним существуют и занимаются законотворчеством законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Рассмотрим Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации». В ст. 4 настоящего закона прописываются основы статуса законодательного представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее - установленное число депутатов)».[8] В каждом субъекте есть свой высший и единственный орган законодательной власти, который осуществляет законодательную деятельность, сотрудничая и взаимодействуя с другими ветвями власти. Для законодательных органов субъектов РФ существуют некоторые ограничения при создании и реализации нормативных правовых актов. Эти ограничения связаны прежде всего тем, что Федеральное Собрание в лице двух палат тоже осуществляет законодательную деятельность и поэтому нормативные правовые акты законодательных органов государственной власти субъектов РФ не должны противоречить нормативным правовым актам Федерального Собрания. «В отношении понятия “законодательный орган” в Конституции имеется четкое представление. Законодательный орган реализует законодательную составляющую государственной власти, закрепленную в статье 10 Конституции. Сущность Федерального собрания как законодательного органа России состоит в том, что парламент РФ обладает правом принимать общеобязательные для исполнения на территории страны нормативно-правовые акты - федеральные конституционные законы и федеральные законы по вопросам своей компетенции».[9] Федеральное Собрание осуществляет и другие функции. Государственная дума утверждает Федеральный бюджет в РФ. Функции законодательных органов государственной власти субъектов РФ регулируются федеральными законами, но в отличие от Федерального Собрания они подчиняются конституциям и уставам субъектов РФ. Органы законодательной власти субъектов РФ могут издавать свои законы для регулирования и реализации власти в своем субъекте, но с условием, чтобы эти нормативные правовые акты не противоречили Конституции РФ. Рассмотрим случай, когда Федеральное Собрание в лице двух палат принимает закон о поправке к Конституции и какими органами он одобряется в системе разделения властей на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. О.Н. Булаков пишет: «Текст закона о поправке к Конституции направляется для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые в течение года должны рассмотреть данный вопрос. Учет данных из субъектов осуществляет Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству. Закон о поправке к Конституции считается одобренным законодательным (представительным) органом субъекта, если данный орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил постановление об этом в Совет Федерации. Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству оглашает на заседании палаты заключение о результатах рассмотрения закона законодательными (представительными) органами субъектов, после чего результаты рассмотрения оформляются постановлением Совета Федерации, в котором должны содержаться следующие сведения: а) наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который одобрил закон о поправке к Конституции; б) дата принятия, номер постановления законодательного (представительного) органа субъекта; в) общее число законодательных (представительных) органов субъектов РФ, одобривших закон о поправке к Конституции; г) результаты рассмотрения (для одобрения закона необходимо, чтобы "за" высказались законодательные (представительные) органы не менее чем двух третей субъектов РФ)»[10] Совет Федерации как одна из палат Федерального Собрания должна докладывать о состоянии законодательства в РФ, где Совет Федерации предпринимает и оценивает результаты и итоги законодательной деятельности, выявляет следующие тенденции развития российского законодательства, а также дает рекомендации по совершенствованию и улучшению законотворчества в РФ и субъектах РФ. Доклад осуществляет Совет Федерации, так как этот орган наиболее выражает позицию субъектов РФ. Совет Федерации впервые представляет доклад исходя из особенностей своего конституционно-правового статуса: Совет Федерации призван нести ответственность за качество законов наряду с другими участниками законодательного процесса; Совет Федерации является органом, обладающим правом законодательной инициативы и наиболее полно на федеральном уровне выражающим позицию субъектов Российской Федерации;

Совет Федерации взаимодействует с Президентом Российской Федерации в реализации своих полномочий по законодательному регулированию важнейших сфер жизнедеятельности государства. Доклад адресован прежде всего членам Совета Федерации, а также всем остальным субъектам права законодательной инициативы и правоприменительной практики в целях принятия консолидированных усилий по совершенствованию законодательства Российской Федерации и системы регулирования общественных отношений в целом.[11] На субъекты РФ могут влиять решения Конституционного суда РФ и Президента РФ. Если законодательный орган субъекта РФ принял конституцию (устав) или иной нормативный правовой акт противоречащий Конституции РФ, Федеральным законам и Федеральным конституционным законам и при решении суда не ликвидировал эту проблему в срок, то Президент может принять указ. «Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске указанного органа.

Срок, в течение которого Президент Российской Федерации вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда».[12] Проблемы законодательной власти проявляются, если органы, контролирующие и надзирающие за правовыми актами субъектов РФ долгое время не могут найти, где и в каком субъекте РФ нормативные правовые акты противоречат Конституции РФ, Федеральным конституционным законам и Федеральным законам. Также проблемы могут возникать из-за халатности глав субъектов РФ, которые в нужный срок не ознакомились нормативными правовыми актами направленные им Советом Федерации Федерального Собрания. Две ветви государственной власти: исполнительная и судебная помогают законодательной власти в решении ее проблем, а также задач. Можно сделать вывод, что законодательная власть в Российской Федерации обеспечивает нас нормативной правовой базой. На уровне федеральных отношений законодательная власть обеспечивается взаимодействием и сотрудничеством между Российской Федерацией и субъектами РФ. Субъекты РФ обладают некоторой самостоятельностью и суверенитетом. Здесь действует принцип: «что не противоречить Конституции РФ и закона РФ, то разрешено на уровне субъектов РФ

РЕАЛИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ОТ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ К УРОВНЯМ СУБЪЕКТОВ РФ

Согласно ст.110 Конституции РФ: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров».[13] Положение и место Правительства РФ в системе разделения властей государственных органов определено Конституции РФ и др. нормативными правовыми актами. Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, но наряду с ним существуют органы исполнительной власти субъектов РФ. Их огромное множество, что исполнительной власти посвящена целая отрасль права – административное право. Правовой статус и система органов исполнительной власти прописываются в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В 3 главе раскрываются нормы, положения и система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации:

«Статья 17. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 11.12.2004 N 159-ФЗ)

2. Утратил силу. - Федеральный закон от 11.12.2004 N 159-ФЗ.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. 4. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».[14] Исполнительная власть в лице Правительства РФ, органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ обладают некоторой самостоятельностью и по принципу разделения властей в Российской Федерации, и в их дела вмешиваться не имеют права законодательная и судебная власть. Также судебная и законодательная власть не должны брать на себя полномочия исполнительной власти. Если они нарушать эти запреты, то они посягнут на Конституцию РФ, и на конституционный строй, тем самым нарушая принцип разделения власти в Российской Федерации. Но законодательная власть может сменить Правительство РФ по согласию Президента РФ, а судебная власть может отменять нормативные правовые акты, издаваемые исполнительными органами, если они противоречат нормам Конституции РФ или не соответствуют ее содержанию. Все это прописывается в ст. 117 ч. 3 Конституции РФ: «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации».[15] Мы рассмотрели, как законодательная власть может на системе сдержек и противовесов влиять на Правительство РФ, но при этом законодательная власть в виде Государственной Думы может быть распущена Президентом РФ при таких обстоятельствах. Проанализируем действия и полномочия Конституционного Суда на территории всей Российской Федерации. На территории республик РФ действуют Конституционные Суды субъектов РФ. В их полномочия в отличии от Конституционного Суда РФ различаются тем, что они проверяют конституционность своей нормативной базы в соответствии со их Конституцией. В ст. 3 Федеральном конституционном законе"О Конституционном Суде Российской Федерации" расписаны полномочия Конституционного Суда Российской Федерации:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле».[16] Выяснилось, что исполнительная власть самостоятельная и по принципу разделения властей никто не имеет права брать ее полномочия на себя. Но в тоже очередь она может контролироваться со стороны законодательной и судебной власти. Ведь здесь главным принципом является основы конституционного строя РФ, а также права и свободы человека и гражданина, которые в Российской Федерации признаются наивысшей ценностью. «Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений»[17] Реализация и передача частично полномочии Правительством РФ к органам исполнительной власти субъектов РФ и наоборот осуществляется на основе федеральных законов. Исполнительная власть как на федеральном уровне так и на уровне субъектов РФ призвана реализовать и обеспечивать государственную власть в стране. Возникающие проблемы между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ решаются с помощью нормативных правовых актов РФ, Конституции РФ и др. законов, а также с помощью судебной и законодательной власти Российской Федерации. Лучше и конкретнее можно понять реализацию исполнительной власти, если проанализировать систему и структуру исполнительной власти федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. «Особенностью этой системы является то, что вне названных пределов и полномочии органы исполнительной власти субъектов РФ обладают всей полнотой государственной власти, т.е. на своей территории эти органы практически реализуют основные функции государственного управления. Создаются самими субъектами, самостоятельно определяющими и их административно – правовой статус. Органы исполнительной власти субъектов РФ не находятся в организационном подчинении соответствующим федеральным органам. Последние взаимодействуют с соответствующими их профилю министерствами и иными органами исполнительной власти субъектов РФ. Отнесенные к их ведению полномочия федеральные органы исполнительной власти осуществляются на территории субъектов непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы».[18]

В Российской Федерации существует принцип разграничения деятельности исполнительных органов. Это разграничение применяется между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. У федеральных органов исполнительной власти есть исключительный предмет ведения, а также существует совместный предмет ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении государственной власти. «Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Разделение полномочий происходит как по горизонтали (на три ветви власти), так и по вертикали (между Федерацией и регионами). Федерализм предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления. Нельзя не отметить, что как в России, так и в других странах постоянно обсуждаются плюсы и минусы федеративного и унитарного устройств государств. Но в любом случае децентрализация и деконцентрация государственной власти являются признанными условиями ее эффективности».[19] В Российской Федерации между федеральными органами исполнительной власти существует проблема централизации. Исполнительная власть, конечно, должна быть самостоятельной в субъектах РФ, но главное управление и его эффективность идет от самой РФ. В нашей стране в целом решают проблему реализации исполнительной власти, но существуют некоторые недочеты. К примеру, статус республик и статус др. субъектов РФ различаются, что в основном влияет на реализацию исполнительной власти в субъекте РФ. Большие проблемы возникают при подготовке и квалификации кадров государственных служащих исполнительной власти. Вот, как анализирует это явление Кененова И.П. в своей статье: «Во-первых, содержание и эффективность управленческой деятельности государственного чиновника высшего уровня зависит в большей степени не от той правовой процедуры, которая приводит его к государственной должности, а от той реальной системы кадрового отбора, которая сложилась в условиях конкретных места и времени. Не случайно Н. Трубецкой считал именно типы отбора правящего слоя, а вовсе не типы и формы правления, наиболее важными для понимания специфики государственности Поэтому наделение полномочиями по представлению Президента главы исполнительной власти субъекта РФ вместо избрания электоратом - это и не реформа по сути, а лишь ее имитация. Ведь тип отбора правящего слоя остался прежним. Во-вторых, введение пропорциональной избирательной системы было бы оправданно тогда, когда в стране реально сложилась бы многопартийная система (с мощной социальной поддержкой различных политических сил). В последнем случае резонно стремление власти разноголосицу политических сил направить в "конструктивное русло", в частности, посредством введения пропорциональной избирательной системы. Возможно, с помощью данной трансформации удалось бы разрушительную силу борьбы конфликтующих партий преобразовать в созидательные управленческие усилия, скажем, коалиционного правительства».[20] В нашей стране множество политических партии. Но в управлении принимает лишь некоторая часть, т.е. все интересы общества в осуществлении исполнительной власти невозможны и партии находящиеся у власти субъектов РФ не совпадают интересами партии федерального уровня. Совпадения бывают, если одна и та же партия участвует в управлении как на федеральном уровне так и на уровне субъектов РФ. В целом исполнительная власть справляется со своими полномочиями и ей можно совершенствоваться в правовом регулировании. Можно сделать вывод, что проблемы существуют, и их быстрое решение может укрепить и развить исполнительную власть на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в системе разделения властей.