Вопрос № 3. Структура правительства.

Внутренняя структура правительства весьма разнообразна и подвержена постоянным изменениям, что отражает стремление приспособить ее к условиям социально-экономической и политической жизни.

Центральное место занимает Председатель Правительства (Чехия, Испания). Должность может именоваться по-иному – Премьер-министр (Швеция, Норвегия, Япония, Новая Зеландия), Председатель Совета министров (Франция, Италия), Министр-председатель (Венгрия), Федеральный канцлер (ФРГ, Австрия). При принятии решения мнение Премьер-министра является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагая правом единолично принимать решения по важным государственным вопросам в том числе о назначении и смещении членов правительства.

В настоящее время все большую роль играет особый аппарат при главе правительства, который управляет его делами. Причем руководитель этого аппарата нередко приобретает статус министра. В США исполнительный аппарат при президенте включает Канцелярию Белого дома. Важную роль играют советники во Франции при Премьере военные и гражданские кабинеты, а входят в состав гражданского кабинета: генерал секретариат, координирующий деятельность ведомств, разрабатывающий рекомендации как и в ФРГ – Ведомство Федерального канцлера. В Великобритании – личный секретарь Премьер-министра и Кабинета.

Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые полномочия. Различают три формы таких органов:

1. В некоторых странах англо-саксонской системы права (Канада, Австралия, Индия) различаются правительство и кабинет. Так, британское правительство насчитывает обычно около 100 членов, которые, однако, никогда не собираются в полном составе. Как единое целое британское правительство чаще всего выступает лишь в случае своей коллективной отставки. Все важнейшие воп­росы обсуждаются и решаются кабинетом, объединяющим премь­ер-министра и наиболее влиятельных министров (обычно около 20 человек). В рамках кабинета порой выделяется и еще более узкий «внутренний» кабинет (три — шесть человек), включающий премьер-министра и некоторых важнейших министров, пользую­щихся его наибольшим доверием.

2. В некоторых странах континентального права (Франция, страны Африки) различают совет министров и совет кабинета. Заседания совета министров – это официальные заседания правительства, проходящие под председательством президента, на них принимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно по особому поручению президента на них рассматриваются оперативные вопросы.

3. В социалистических странах нередко внутри правительства создается особый орган - президиум или бюро правительства. В его состав входят премьер, его замы, некоторые министры. Президиум (бюро) принимает решения по важным вопросам, относящимся к компетенции правительства.

В состав правительства наряду с его главой могут входить министры, государственные министры, министры без портфеля, а также парламентские секретари. В одних странах государственные министры возглавляют наиболее важные департаменты и в силу этого координируют деятельность некоторых смежных министерств (Франция. Португалия). Данный ранг здесь считается более высоким, чем просто ранг министра. В других странах (Великобритания, Индия) он, наоборот, считается более низким, поскольку государственные министры являются по существу лишь заместителями глав крупных министерств. В Японии государственными министрами называются все члены кабинета.

Министры без портфеля обычно выполняют отдельные поручения главы правительства. Некоторые лица включаются в данном качестве в состав правительства с учетом их важной роли в правящей партии. Парламентские секретари (иногда именуемые младшими министрами) функционируют в основном в отдельных странах англосаксонского права с парламентарной формой правления (например, в Великобритании). Главной их задачей является оказание помощи министрам в осуществлении их парламентских обязанностей.

В правительствах некоторых стран предусматриваются посты заместителей главы правительства. В соответствии с Основным законом ФРГ «федеральный канцлер назначает одного из федеральных министров своим заместителем» (п. 1 ст. 69). О том, какой именно министр может стать заместителем канцлера, в нем не упоминается. На практике, как отмечается в литературе, замес­тителем федерального канцлера чаще всего становится министр иностранных дел.

Большинство конституций не оговаривают количественный состав правительства, поскольку данный вопрос обычно регулируется специальными законами и актами главы государства о назна­чении правительства. Так, в Японии премьер-министр вправе назначить до 20 государственных министров. В некоторых странах (например, латиноамериканских) подобная регламентация проти­воречит официальной доктрине, утверждающей, что «никакой конституционный барьер не должен сдерживать рост объема и форм реализации правительственной деятельности».

Тем не менее, законодательство ряда стран устанавливает как минимальное, так и максимальное число членов правительства. В состав правительства Норвегии, например, должны входить премьер-министр и не менее семи министров, правительства Коморских Островов – не более девяти человек, ОАЭ - не более 14. Конституция ЮАР 1994 г. предусматривает, что в состав правительства входят президент, исполнительные вице-президенты и не более 27 министров (п. 1 ст. 88). Некоторые конституции устанавливают сразу обе границы. В Ирландии в состав правительства могут входить от 7 до 15 министров. Согласно конституции Папуа-Новой Гвинеи 1975 г. в состав правительства могут входить не менее шести министров и не более 1/4 от числа членов парламента (ст. 144).

Основная форма функционирования правительства (кабинета) - проведение его очередных заседаний. В парламентарных государствах такие заседания проводятся обычно в период парламентской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидерланды), два (Япония, Ирландия) или даже три (Норвегия) раза в неделю. В Швеции практикуется так называемое «общее заседание», проводимое не реже одного раза в неделю во время парламентской сессии. На нем обсуждаются наиболее важные вопросы. Другой разновидностью заседаний кабинета является так называемое «заседание за ланчем», проводимое в конце каждой недели. На нем дискутируются не столь важные проблемы, а также обсуждается повестка дня предстоящего общего заседания. В Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме кабинета (под председательством главы правительства) и один раз в форме государственного совета (под председательством короля).

Важной формой функционирования правительства может являться и деятельность различных комитетов кабинета, которая, как показывает практика, повышает оперативность функционирования кабинета, сужая в то же время сферу его деятельности как коллегиального органа.

Весьма разветвленная система как постоянных (создаваемых чаще всего по главным направлениям правительственной деятельности), так и временных (образуемых для решения каких-либо отдельных проблем) комитетов кабинета функционирует в Великобритании. Из сугубо вспомогательных органов кабинета комитеты трансформировались в «самостоятельные государственные органы со своей компетенцией и правом выносить решения», которые «в принципе имеют ту же силу, что и решения кабинета в полном составе».

В Индии наиболее важные решения принимаются в рамках созданного в 1970 г. комитета по политическим вопросам, в состав которого входят министры, обладающие наиболее важными портфелями (он даже получил название «суперкабинет»). Аналогичную роль играет и канадский комитет приоритетов и политики, объединяющий, как правило, 10-12 ведущих министров во главе с премьер-министром.

Французское конституционное право различает межминистерские советы и межминистерские комитеты, в рамках которых заседают лишь члены правительства, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме. Первые заседают под председательством президента, вторые - под председательством премьер-министра.

Весьма своеобразно функционирует система комитетов кабинета в Нидерландах. Официальный и действительный состав комитетов, заседающих под председательством премьер-министра, совпадают далеко не всегда. Формально в состав комитета включается не более пяти министров. Фактически же каждый министр вправе участвовать в заседаниях любого комитета кабинета и даже голосовать. Как и во многих других странах континентальной Европы, решения комитетов в Нидерландах становятся общеобязательными только после их одобрения полным составом кабинета.