Раздел первый. УЧЕНИЕ О КАЗНЕ

 

Глава 1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) КАЗНЫ <1>

 

--------------------------------

<1> Глава подготовлена при поддержке РГНФ в рамках проекта научных исследований N 14-03-00603 "Государственная казна как источник бюджетных доходов" (2014 - 2015 гг.).

 

Казна и гражданское законодательство

 

Формально понятие казны установлено Гражданским кодексом Российской Федерации <1>, но содержание этой категории все же остается неопределенным. ГК РФ регулирует ничтожную часть отношений, складывающихся вокруг публичного имущества и публичной собственности. Остались вопросы по поводу земли, лесов, воды, охраны природы, бюджета, государственного материального резерва, недр, госфонда драгоценных металлов и камней, животного мира, биологических ресурсов, объектов культурного наследия и т.д. Все перечисленные категории образуют вокруг себя сферу специфических отношений, иных категорий и понятий.

--------------------------------

<1> См.: п. 4 ст. 214 ГК РФ и п. 3 ст. 215 ГК РФ, согласно которым государственную или муниципальную казну составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.

 

Введенное в ГК РФ понятие имеет, скорее, практическую задачу отделить учтенное и распределенное публичное имущество от иного публичного имущества. ГК РФ регулирует только определенный круг правоотношений, касающихся правового положения участников гражданского оборота, в том числе: оснований возникновения и осуществления прав собственности и других вещных прав; прав на результаты интеллектуальной деятельности; отношений, связанных с участием в корпоративных организациях или с управлением ими; договорных и иных обязательств, имущественных и личных неимущественных отношений, базирующихся на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников <1>. В то же время отношения, складывающиеся вокруг публичного имущества и публичной собственности, далеко не всегда характеризуются равенством, автономией воли и имущественной самостоятельностью их участников.

--------------------------------

<1> Статья 2 ГК РФ.

 

За пределами гражданского права лежат отношения, регулируемые земельным, лесным, водным, природоохранным, бюджетным законодательством, законодательством о государственном материальном резерве, о недрах, о драгоценных металлах и драгоценных камнях, о животном мире, о рыболовстве и водных биологических ресурсах, культивируемых биоресурсах, континентальном шельфе, объектах культурного наследия и т.д. Приведенный выше перечень общественных отношений, связанных с казной, не является окончательным, так как техническое развитие и иные глобальные процессы предлагают для включения в оборот все новые объекты. Так, после принятия Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата 1992 г. <1> появились квоты на эмиссию (выбросы) в атмосферу парниковых газов и их прекурсоров; развитие биотехнологий ставит вопрос о сохранении и охране генофонда не только сельскохозяйственных культур, но также и человека (нации); успехи в исследовании и использовании космического пространства <2> могут со временем привести к вопросу о правах собственности на космические тела; развитие частного права привело к необходимости рыночной оценки доброго имени и репутации <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 46. Ст. 5204.

<2> Необходимо заметить, что сегодня космическое пространство является территорией общего пользования и открыто для свободного исследования всеми государствами. Деятельность в космосе упоминается в п. "и" ст. 71 Конституции Российской Федерации, действует Закон Российской Федерации от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности", принят ряд международных соглашений о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, о деятельности государств на Луне и других небесных телах и т.д.

<3> Речь идет в числе прочего и об оценке нематериальных активов "гудвилла", которая производится согласно Международным стандартам финансовой отчетности, введенным в действие Приказом Минфина России от 25 ноября 2011 г. N 160н, а также о коммерческом использовании наименований "Россия" и "Российская Федерация" и производных от них, использование которых сегодня регулируется Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. N 52 "Об утверждении Правил включения в фирменное наименование юридического лица официального наименования "Российская Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этого наименования", а ранее регулировалось Законом Российской Федерации от 2 апреля 1993 г. N 4737-1 "О сборе за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний".

 

В силу такого разнообразия сложно говорить о наличии правового института или субинститута, объединяющего нормы, которые регулируют связанные с казной отношения. Известно о "камеральных" науках, под которыми в XVIII веке в Германии понималась "совокупность знаний, необходимых для надлежащего и успешного управления так называемой "камерой", или камеральными (государственными) имуществами" <1>. Однако и камеральные науки были больше ориентированы на управление государственным имуществом, т.е. изучение практического опыта ведения публичного хозяйства. Таким образом, как уже отмечалось, сложилась уникальная ситуация, когда под единственной нормой-дефиницией "казна" объединяются несоединимые иным образом правовые отрасли и подотрасли, отдельные нормы права, а также науки.

--------------------------------

<1> Козырин А.Н. У истоков финансового права: Вступ. ст. к т. 1 серии: "Золотые страницы финансового права". М., 1998. С. 7.

 

В научной литературе отмечена особенность участия Российского государства в гражданских правоотношениях, основанная на принципе "юридической децентрализации" <1>, при котором "государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений; здесь она не ставит себя мысленно в положение единственного определяющего центра, а, напротив, предоставляет такое регулирование множеству иных маленьких центров" <2>. Следствием "юридической децентрализации" является ситуация, при которой из-за неограниченного объема публичного имущества полномочия "представителей" не покрывают всего множества отношений, связанных с участием публичной собственности в гражданском обороте. В результате в случае пробелов и коллизий используется гражданско-правовая конструкция казны, включающая, однако, помимо нераспределенного публичного имущества, еще бюджет, который не может быть поименован ни имуществом, ни денежными средствами <3>.

--------------------------------

<1> Право собственности: актуальные проблемы / Под ред. В.Н. Литовкина, Е.А. Суханова, В.В. Чубарова. М., 2008; СПС "КонсультантПлюс".

<2> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права // Право собственности: актуальные проблемы. С. 42; СПС "КонсультантПлюс".

<3> Даже в том случае, если под бюджетом подразумевать совокупность денежных средств бюджета, учтенных на счетах Федерального казначейства и уполномоченных банков, нельзя не заметить, что такие средства являются точнейшим образом распределенными и закрепленными за разного уровня распорядителями и получателями бюджетных средств. См. подробнее: Комягин Д.Л. Правовая природа бюджетных средств: деньги, обязательства или информация // Финансы. 2005. N 8; Он же. Бюджет в составе казны: за и против // Финансы. 2006. N 10; Он же. Проблема соотношения бюджета и казны публично-территориального образования // Право и экономика. 2006. N 11; Он же. Субсидиарная ответственность в публичных правоотношениях // Реформы и право. 2008. N 1.

 

Итак, казна состоит из следующих частей: нераспределенного публичного имущества; распределенного (или учтенного) публичного имущества <1>, и бюджета соответствующего публично-правового образования. Иначе говоря, казна - это публичное имущество и средства бюджета. Такой подход отличается от содержания принятого официально понятия казны, которое не включает распределенное имущество.

--------------------------------

<1> В проекте Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации (редакция, принятая Государственной Думой в 1 чтении 27 апреля 2012 г.), содержалась статья, согласно которой государственное имущество, закрепленное за учреждениями и предприятиями, составляет распределенную казну (данная редакция не была принята).

 

Термин "нераспределенное имущество ", употребленный в ГК РФ, нельзя толковать однозначно, так как в действительности одно и то же имущество может переходить из нераспределенного состояния в распределенное (возможно, и обратно).

Разделение публичного имущества на нераспределенное и распределенное условно не отвечает требованию юридической определенности, поскольку, как мы указываем, существуют и его переходные состояния, сложно установить границу, за пределами которой вещь, приобретая тот или иной статус, перестает быть нераспределенной или распределенной или выходит из состава казны. Неясно, означает ли факт выбытия из казны автоматического исключения ее из публичной собственности.

Дихотомия, которая связана с разделением публичного имущества на две части (распределенное, или ограниченное в объеме, и нераспределенное, или неограниченное в объеме имущество), проявляется в конкретных ситуациях, например в связи с имущественной ответственностью государства, когда установлен разный порядок для обращения взыскания на распределенное имущество и на нераспределенное имущество <1>. В частности, Е.А. Суханов отмечает, что "во многих случаях органы государственной власти одновременно имеют и самостоятельную гражданскую правосубъектность, будучи госбюджетными учреждениями - юридическими лицами с ограниченным вещным правом на имеющееся у них имущество... В таких ситуациях появляется еще один вопрос: каким образом разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) - самостоятельных участников гражданских правоотношений? Нередко именно от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично-правовое образование в целом либо только созданное им юридическое лицо) и затем - определение субъекта имущественной ответственности" <2>. Однако нет оснований полагать, что двойственность участия в гражданских правоотношениях государственных (муниципальных) учреждений или непосредственно публично-правовых образований меняет статус имущества, переданного государственным или муниципальным учреждениям как части казны.

--------------------------------

<1> См.: гл. 24.1 БК РФ.

<2> Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3.

 

Продолжая рассмотрение того, что представляет собой казна, следует подробнее проанализировать, в каком соотношении выступают понятия "казна" и "публичное имущество".

 

Казна и фиск

 

Соотношение понятий "казна" и "публичное имущество" тесно связано с эволюцией данных понятий. В первом приближении вопрос представляется очевидным - исходя из определения казна и публичное имущество представляют собой понятия тождественные. Более пристальное рассмотрение понятий заставляет обратить внимание на то, что в состав казны (согласно легальному понятию) включен бюджет. Иначе говоря, казна представляет собой сумму публичного имущества и бюджета, который имуществом является только отчасти.

Активы казны можно классифицировать следующим образом: денежные и неденежные; распределенные (учтенные) и нераспределенные; служащие для получения дохода и для исполнения публичных функций; по территориальному признаку; по управляющему субъекту; по функциональному назначению; по способу возникновения и по природе происхождения (специфике).

Законодательство выделяет те или иные части казны именно исходя из их специфической природы. Как указано выше, для правового регулирования отношений, связанных с наиболее значительными частями казны, приняты отдельные федеральные законы <1> и даже кодифицированные акты <2>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"; Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"; Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире".

<2> Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации.

 

Однако имеется еще одна ипостась казны - как активного участника различных отношений, что связано с понятием фиска.

Публичное имущество, без сомнения, возникло вместе с появлением государства. Любопытно, что в ходе истории можно отметить два противоположных процесса, связанных со статусом публичного имущества. В первом случае часть имущества, первоначально будучи собственностью князя, государя или правителя, постепенно приобретала самостоятельный, независимый от правителя статус, а во втором - право государя распространялось постепенно на все без исключения публичное имущество.

Священное писание в книге Бытия содержит свидетельство о возникновении публичного имущества в Египте ветхозаветных времен (Быт. 47), когда в течение семи голодных лет праотец Иосиф приобретал за хлеб в пользу фараона сначала серебро, затем скот, а после и землю, после чего установил (возможно, первый в истории) налог - пятую часть от урожая. Такое приобретение было мирным и добровольным, совершенным по согласию и без насилия. Святитель Игнатий (Брянчанинов) замечает, что из сочинений писателей позднейших времен - Геродота и Диодора видно, что тот же способ взимания налогов продолжался в Египте и до их времени и земля египетская была собственностью царей <1>.

--------------------------------

<1> Святитель Игнатий (Брянчанинов) Иосиф. Священная повесть, заимствованная из книги Бытия // Жития святых, написанные святыми. М., 2008. С. 41.

 

Неизвестно нам об особом юридическом определении государственного имущества в античную эпоху (речь идет о греческих полисах), хотя такое имущество существовало. Например, как отмечает прот. Владислав (Цыпин), основу государственного строя Лакедемона (Спарты) составляла государственная земля, которая ранее была завоевана Спартой и потому считалась собственностью всех полноправных граждан <1>. Можно заметить, что первым видом имущества, включаемого в казну, является земля, или, точнее, земля для пашни. Впрочем, Священное писание и античные писатели не упоминают функциональных характеристик публичного имущества.

--------------------------------

<1> Протоиерей Владислав (Цыпин). История Европы: дохристианской и христианской. Античная Греция. М., 2011. Т. II. С. 55.

 

Таким образом, историю юридических понятий казны и фиска можно проследить только от времен позднего республиканского Рима, но совершенный вид эти понятия получили уже в эпоху Римской империи, "регулярного" государства, которое наложило отчетливый отпечаток на все последующие эпохи и аналогов которому по длительности существования человеческая история не содержит <1>.

--------------------------------

<1> Речь идет о Римском государстве, сначала республике, а потом империи как до, так и после перенесения столицы из Рима в Константинополь императором Константином Великим. Эта эпоха длилась от основания Рима в 754 г. до Р.Х., или учреждения республики в 510 г. до Р.Х., и до завоевания Константинополя турками в 1453 г. после Р.Х. Представляется, что возникновение и формирование большинства современных абстрактных правовых категорий произошло все-таки в имперский период.

 

В научной литературе упоминается, что в древнем дореспубликанском Риме в период правления этрусской царской династии существовал общественный земельный фонд (ager publicus), который возрос вместе с завоеванием новых территорий <1>. Уже в эту эпоху появилось понятие aerarium или aerarium Saturni (в литературе встречаются такие русские транскрипции, как эрарум, эрарий или аэрарий) <2>, которое отождествляется с нынешней казной. Это понятие уже носит абстрактный характер, так как не находит конкретного предметного выражения, имеет неопределенный объем.

--------------------------------

<1> Протоиерей Владислав (Цыпин). Указ. соч. М., 2011. Т. III. С. 609.

<2> См.: Он же. Указ. соч. С. 610.

 

Подробно генезис понятия казны разбирается Н.И. Лазаревским в его известном труде "Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование", где история казны прослеживается от времен Римской империи через феодальную эпоху (т.е. у германских народов, создавших государства на территории Западной Римской империи после ее падения) до современных ему Франции, Германии, Италии и Англии. Здесь, как и в иных источниках, показано, что в Древнем Риме государство выступало в виде частного лица гражданского права <1>. Возможно, это могло послужить основанием для возникновения спорной теории о государстве-фиске как частноправовом лице, которое противопоставлялось государству как властному субъекту.

--------------------------------

<1> Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое изъследование. СПб., 1905. С. 6; Новицкий И.Б. Римское право: Учебник. М., 2009. С. 117 - 118.

 

В научной литературе сказано о наличии в римском праве статуса res publicae для вещей, которые были изъяты из частного оборота и могли передаваться для пользования административным распоряжением магистрата <1>; о праве общей собственности, когда вещь принадлежала не одному собственнику, а нескольким сообща, синонимом чего является сособственность, или condominimum <2>, и "общих всех вещей" (res omnium communes) - таких, например, как текущая вода, воздух, не поддающихся фиксации <3>.

--------------------------------

<1> Новицкий И.Б. Указ. соч. С. 117.

<2> Там же. С. 125.

<3> Там же. С. 117.

 

От общего имущества обособлялось частное имущество императора, которое постепенно слилось с aerarium, одновременно приобретая публично-правовой характер. Ю.А. Кулаковский приводит сведения о двух казначействах, существовавших при императоре в IV в. - aerarium sacrum (священный эрарий) и aerarium privatuv (частная казна императора) <1>. И тот и другой эрарий управлялся назначаемым чиновником (комитом), имеющим штат и местные провинциальные отделения. В священный эрарий поступали доходы от поземельного налога, люстральной, подушной податей, налога с сенаторов и декурионов, косвенные доходы от пошлин и от продаж, а также доходы от рудников, каменоломен, соляных копей, императорских фабрик. В частную казну императора поступали доходы от государственных угодий, в числе которых имелись пахотные земли, сдававшиеся в аренду или обрабатываемые колонами, и выпасы скота, а также доходы от императорских имений, доходы от конфискованных и бесхозяйных имуществ <2>. Здесь можно заметить смешение публичного и частного, например доходы от личных имений императора соседствуют в aerarium privatuv с доходами от казенных земель.

--------------------------------

<1> Кулаковский Ю.А. История Византии. СПб., 2003. Т. I. С. 96.

<2> Там же.

 

Уместно привести мнение А.М. Величко о соотношении aerarium и фиска: "В императорский период наряду с эрарум появился фиск, куда поступали доходы с налогов, введенных императорами. Фиск считался частным имуществом императора как первого лица римского народа, в то время как распорядителем эрарума признавался сенат. Хотя фискальное имущество и считалось частным, император был обязан употреблять его исключительно на государственные нужды.

С течением времени, когда многие общегосударственные расходы централизовались, прежнее деление государственных средств по источникам доходов на сенатские и императорские утратило свой смысл. Теперь все объединилось в руках императора в виде фиска, собственником которого он стал. Более того, императорский престол приобрел статус постоянного юридического лица, учреждения (юридическим лицом считалось и само Римское государство), субъектом которого являлся правящий император как физическая личность. Это обстоятельство напрямую повлияло на финансовую правоспособность императоров.

При императоре Севере (193 - 211) состоялось чрезвычайно важное для статуса самодержца обособление фискального имущества от императорского коронного и от императорского частного имущества. Отныне принцеп становится распорядителем трех видов имуществ: коронного, фискального и частного, которым он распоряжается в пользу своих детей и родственников. Привилегии, что ранее предоставлялись казне, были перенесены на частное имущество императора и даже частное имущество императрицы - верный признак того, что эти привилегии коренились в природе суверенитета, носителем которого являлись император и императрица. В этом отношении все три вида имущества - коронное, фискальное и частное - имели привилегированное положение как имущество, распорядителем которого является монарх" <1>. Данный вывод подтверждается рядом известных и авторитетных источников, в числе которых труды Н.С. Суворова <2>, И.А. Покровского <3>, Диона Коккейана Кассия <4>, Тита Ливия <5>.

--------------------------------

<1> Величко А.М. Политико-правовой статус византийских императоров. Историческое и идейное изменение их полномочий // http://www.pravoslavie.ru/arhiv/58936.htm. Дата обращения: 23.03.2013.

<2> Суворов Н.С. О юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 194.

<3> Покровский И.А. История римского права. СПб., 1999. С. 325.

<4> Кассий Дион Коккейан. Римская история. Кн. LXIV - LXXX. Кн. LXXX (2). С. 345.

<5> Ливий Тит. История Рима от основания города. Т. 1. С. 27.

 

Таким образом, частное имущество римских императоров слилось с публичным имуществом и фактически составляло одну казну. Император, имея в своем распоряжении объединенную казну, уже не принадлежал себе, а должен был служить империи. В то же время имеются подсчеты, согласно которым лишь треть императоров Восточной Римской империи умерли в должности; другая треть была убита в переворотах, а остальные скончались в ссылках или в монашеском постриге уже бывшими императорами <1>. В этом случае их имущество могло переходить к наследнику-императору (если таковой имелся), но чаще (в случае переворота) имущество конфисковывалось в пользу следующего императора. Скорее всего, имущество императора, составлявшее государственное достояние, было в его распоряжении лишь на срок его императорских полномочий <2>.

--------------------------------

<1> Дворкин А.П. Очерки по истории Вселенской Православной Церкви: Курс лекций. Нижний Новгород, 2005.

<2> Данный вывод основан на косвенных данных и носит характер гипотезы.

 

Труд Н.И. Лазаревского содержит аргументированный вывод о том, что в Римской империи понятия фиска, как юридического лица частного права, не существовало, а возникло оно в Германии и после XII в. распространилось по Европе <1>.

--------------------------------

<1> Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 11, 17.

 

Существование частных имуществ (доменов) правителя, которые использовались для публичных нужд, прослеживается на территории Западной Европы в ее феодальный период. Как отмечает Л.В. Ходский, в то время "сила и влияние государства очень много зависят от размеров земельной собственности и других имуществ, которыми располагает глава государства; всякое обращение к подданным в эту эпоху считалось признаком слабости государя. Поэтому государи стремятся не только, по возможности, сберегать, но и увеличивать доходные государственные имущества, которые рассматриваются как личная собственность главы государства или по крайней мере из них не выделяется строго то, что принадлежит собственно государю" <1>. В любом случае и здесь не было попыток образовать из имущества юридическую личность, отдельную от государя или государства.

--------------------------------

<1> Ходский Л.В. Государственное хозяйство. СПб., 1907. С. 27.

 

Таким образом, в доимператорском и имперском Риме, в европейских монархиях до XVIII в. термином aerarium (казна) определялось публичное имущество, а не юридическое лицо - субъект права <1>.

--------------------------------

<1> Более точным будет термин "юридическое лицо частного права", но необходимо пояснить, что в эпоху до XII в. понятие "юридическое лицо публичного права" не употреблялось и не существовало.

 

Учение о государстве как о личности появилось предположительно только с XVIII в. После этого возникли идеи о фиске как о лице, отделенном от государя (но не от государства), созданном законом, владеющим по праву частной собственности государственным имуществом и подлежащим суду наряду с другими лицами <1>. Фиск, разумеется, действовал в интересах государства. Такая конструкция на некоторое время оказалась политически удобной (ограничивала власть монарха), но вызывала ряд серьезных коллизий, одной из которых было "расщепление государства на две части, из которых каждая жила по своим законам, каждая имела своим носителем, своим субъектом особое юридическое лицо" <2>.

--------------------------------

<1> Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 31.

<2> Там же.

 

В отношении споров вокруг германских теорий фиска Н.И. Лазаревский метко отмечает, что они напоминали спор "стрижено-брито". В целом все сводилось к двум позициям: или государство есть единое юридическое лицо, или оно распадается на двух субъектов с самостоятельной волей - частноправовой фиск и публичную власть <1>. Вторая теория не была популярной, чаще германские юристы подразумевали под термином "фиск" государство со всеми принадлежащими ему имущественными правами, реже считали фиск субъектом только гражданских прав. По сути, понятие фиска как юридическую фикцию пришлось свести к понятию государства <2>. В любом случае весь смысл учений о фиске (как и сегодня) сводится к необходимости создать правовую конструкцию гражданско-правовой ответственности государства и обеспечить подчинение государя (правительства) закону и суду.

--------------------------------

<1> Там же. С. 32.

<2> Там же. С. 35.

 

В России в начале прошлого века, как правило, для обозначения единого лица государства, участвующего в правоотношениях с юридическими и физическими лицами, также употреблялся термин "фиск" <1>. В него поступало выморочное имущество. Фиск являлся стороной в отношениях, связанных с уплатой налогов, в договорах поставки и подряда. Имелось также и понятие казны как государственного имущества.

--------------------------------

<1> См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // Избр. труды по гражданскому праву. М., 2004. Т. 2. С. 408, 409.

 

Свод законов Российской империи (ст. 406 главы второй) определял казну следующим образом: "Все имущество, не принадлежащее никому в особенности, то есть ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежит к составу имуществ государственных. Имущества государственные, поскольку они состоят в ведомстве казны, именуются также казенными" <1>. Любопытно также еще одно установление из Свода законов Российской империи (ст. 407 главы второй): "К составу государственных имуществ принадлежат подати, пошлины и разного рода сборы, доходы казны составляющие" <2>.

--------------------------------

<1> Свод законов Российской империи. Законы гражданские. СПб., 1912.

<2> Там же.

 

С.Н. Братусь, отмечая различие между понятием государства как фиска (например при покупке, продаже чего-либо) и понятием государства как субъекта публичной власти (очевидно, при осуществлении принудительной власти), уточнял, что фиск и государство - не различные субъекты, а стороны одного явления - государства <1>.

--------------------------------

<1> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947.

 

В целом попытки рассматривать казну как "личность" идут от представителей гражданско-правовой науки, но такая личность в любом случае должна именоваться "государством-казной", так как речь идет о непосредственном участии государства в гражданско-правовых отношениях. В этом смысле показательно высказывание А.В. Венедиктова о том, что "наряду с бюджетными юридическими лицами субъектом права является и... государство в качестве казны" <1>. Здесь же им поддерживается мнение, которое высказал С.Н. Братусь о том, что "казна - это Советское государство, выступающее как непосредственный собственник той части общественного дохода, которая проходит через бюджет... казна - это государство, действующее в качестве непосредственного распорядителя государственного имущества, еще не обособившегося в имущество, управляемое тем или иным госорганом..." <2>.

--------------------------------

<1> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М. - Ленинград, 1948. С. 813.

<2> Там же.

 

Итак, на сегодняшний день казну не следует понимать как юридическое лицо. Это совокупность публичного имущества и иных вещных прав государства. В том случае, если употребляется понятие фиска или казны как участника каких-либо правоотношений, то речь идет попросту о государстве, участвующем в гражданских правоотношениях.

 

Предназначение казны. Извлечение доходов из имущества казны

 

Направления использования имущества, составляющего государственную казну <1>, так же разнообразны, как и виды имущества, входящего в публичную казну. Выше уже отмечалось, что активами казны могут быть такие противоположные предметы, как земля и финансовые деривативы, авторские права на объекты интеллектуальной собственности и содержимое недр, и казна прирастает новыми видами активов по мере технического и экономического развития.

--------------------------------

<1> Под казной (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) понимается все распределенное и нераспределенное имущество публично-правового образования. Подробнее см.: Комягин Д.Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. N 2. С. 3 - 8.

 

Имущество казны используется по своему функциональному назначению таким же образом, как и частное имущество. Однако существует особенность, вызванная органической связью государства (публично-правового образования) и его казны, т.е. публичного имущества. Предназначением всех разнообразных активов казны являются публичные нужды. Казна, как принадлежность государства (публично-правового образования), востребована исключительно в связи с реализацией государством своих функций.

Одна из таких функций - экономическая деятельность. Государство (публично-правовое образование) не только регулирует экономическую деятельность, но и само по необходимости осуществляет ее для решения социально-экономических и народно-хозяйственных задач <1>. Материальной основой любой экономической деятельности служит нужное для такой деятельности имущество (имущественные блага). Кроме того, проявлением экономической функции выступает перераспределение публичного имущества, т.е. трансформация казны <2>. Правомерность существования государственного (публичного) сектора экономики (значит - и публичного имущества) не отрицается специалистами и подтверждается данными статистики государственных финансов <3>. Можно предположить истинность и противоположного утверждения: отсутствие публичного имущества означает, что государство (публично-правовое образование) не ведет экономической деятельности <4>. Однако, помимо экономической, осуществление таких важнейших функций государства, как, например, оборонительная, правоохранительная, социальная, равным образом требуют наличия соответствующего имущества, некоторые разновидности которого могут быть изъяты из гражданского оборота.

--------------------------------

<1> Многочисленные унитарные предприятия, а также государственные корпорации, казенные предприятия, акционерные общества, находящиеся в государственной собственности, производят товары, работы и услуги, которые потребляются обществом. В их числе, например, ОАО "Российские железные дороги", ФГУП "Почта России", Объединенная авиастроительная корпорация, предприятия ОАО "Роснано" и т.д.

<2> Перераспределение имущества - суть экономического оборота.

<3> См., напр.: Брюммерхофф Дитер. Теория государственных финансов. Владикавказ, 2002. С. 34.

<4> На возможное возражение, связанное с тем, что экономическую деятельность можно осуществлять посредством покупки услуг, т.е. используя outsourcing, заметим следующее. Во-первых, возможности аутсорсинга ограничены, далеко не на все публичные нужды имеется рыночное предложение услуг, и, во-вторых, выше указано, что к активам казны принадлежат не только традиционные виды имущества (земля, недвижимость), которые согласно некоторым современным экономическим воззрениям следует минимизировать, но и самое разнообразное имущество, например авторские права.

 

Итак, предназначение любого вида казенного имущества состоит в его прямом использовании для удовлетворения публичных потребностей (государственных функций). При этом разнообразие публичных потребностей вполне оправдывает разнообразие видов казенного имущества. Однако существует имущество казны, по тем или иным причинам не используемое непосредственно публичными учреждениями для реализации публичных функций. Каким образом рассматривать такое имущество, следует ли от него избавляться, т.е. приватизировать или иным способом отчуждать из государственной собственности?

Временно не используемое имущество казны может служить источником извлечения доходов для покрытия публичных потребностей. То обстоятельство, что доходы от использования публичного имущества (доходы от domanium, или, в русской транскрипции, домен) являются исторически первым источником покрытия расходов бюджета, хорошо известно. Однако "по мере того, как объем домен, путем сокращения многочисленных отчуждений и захватов, все более и более сокращался, постепенно происходит переворот в воззрениях на необходимость и важность для государства владеть недвижимыми имуществами, пока, наконец, Ад. Смит, а за ним и его последователи не признали это владение безусловно вредным для народного хозяйства" <1>. С тех пор, отмечает И.И. Янжул, вопрос о целесообразности владения казенными землями становится спорным <2>. Приводились различные аргументы pro et contra отчуждения публичного имущества, в основном земельных владений <3>. По нашему мнению, здесь справедливо замечание о том, что убеждение в неэффективности государственного хозяйства не выдерживает критики, так как его сравнивают не с аналогичным ему по масштабам частным хозяйством, а с успешным мелким индивидуальным хозяйством. Хозяйство крупного акционерного общества может быть точно так же неэффективно, как и казенное.

--------------------------------

<1> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. У