Полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства

Традиционно в компетенцию любого государственного органа включается ряд элементов: цель и задачи, его права, обязанности, полномочия и ответственность. Наука прокурорского надзора рассматривает компетенцию более узко, понимая под ней только совокупность предметов ведения, прав и обязанностей прокуратуры. Последняя одновременно является и правовой формой выражения ее функций, и правовым средством их осуществления. Одни авторы утверждают, что компетенция прокуратуры определена Конституцией РФ, Законом о прокуратуре. С этим, на наш взгляд, трудно согласиться, так как компетенция прокурора в уголовном процессе регламентируется не только вышеуказанными правовыми актами, но и иными законами, например УПК РФ. Другие под компетенцией понимают круг прав и пределов реализации предоставленных законом полномочий по должности, которые распределяются как по вертикали, так и по горизонтали. Третьи считают компетенцию только определенной совокупностью полномочий, вкладывая в термин «полномочия» разный смысл. Так, А.А. Тушев полагает, что полномочия прокурора — предоставленные ему права и обязанности. Н.В. Муравьев указывает, что для прокуратуры характерна определенная степень предоставленной ей власти, состоящей из целой комбинации прави обязанностей. Пользуясь первыми, неся вторые, прокуратура осуществляет присвоенную ей долю правительственной власти в общей сфере государственной службы и в общеустановленном порядке правительственной деятельности. Поэтому прокурор есть должностное лицо, камера — его присутственное место, распоряжения и действия — официальные правительственные акты. Чаще же полномочия рассматривают как правовую категорию, представляющую собой право, являющееся одновременно и обязанностью субъекта. Как полагает С.С. Алексеев, «компетенция — это круг властных прав (и неразрывно связанных с ними обязанностей), которыми обладает государственный орган в целях выполнения возложенных на него задач». Прокурорские полномочия есть объективно существующие, закрепленные в законе права и обязанности, которыми прокуроры наделены для выполнения государственной функции по охране законности, по осуществлению надзора за точным и единообразным применением и исполнением норм права. Порой предоставленные прокурору права и возложенные на него обязанности называют правовым статусом прокурора. Правда, говоря об органическом единстве прав и обязанностей в полномочиях прокурора, они не объясняют сущности такого единства и специфики их взаимосвязи. Неясна позиция Б.М. Спиридонова, одновременно признающего и отрицающего единство прав и обязанностей. Предоставляя прокурору право, законодатель определяет сферу его властных полномочий и достигает двух целей. Прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов на досудебных стадиях уголовного процесса, ограждается ст. 37 УПК РФ, ограничивающей сферу его полномочий:

1) от вторжения посторонних лиц в его деятельность;

2) от злоупотребления властью и субъективизма должностных лиц.

По утверждению С.С. Алексеева, право становится обязанностью прокурора как любого должностного лица лишь при наличии определенных обстоятельств в конкретно сложившейся ситуации; его «обязанность будет состоять в том, чтобы выполнять возложенные на него задачи, и, следовательно, осуществлять в установленном порядке предоставленные ему права». При альтернативе на совершение нескольких действий право прокурора становится его обязанностью по отношению только к одному из них. По нашему же мнению, прокурор реализует свое право не потому, что подчинен вышестоящему прокурору, а потому, что это его прямая обязанность. То, что его действия контролируются вышестоящей прокуратурой, — всего лишь дополнительная гарантия законности принимаемого им решения. Иногда под полномочиями прокурора понимают правовые средства, реализуя которые, он предупреждает, выявляет и устраняет нарушения закона при расследовании преступлений или которые он использует для обеспечения верховенства закона, утверждения единства законности, охраны прав и свобод граждан и достижения других целей. А.Ф. Козлов обоснованно указывает, что полномочия не могут истолковываться как прием или способ выполнения определенных функций, так как являются предоставленной государством прокурорским органам возможностью действовать в том или ином направлении. Правовую возможность необходимо реализовать путем совершения тех или иных действий, которые и должны считаться правовыми средствами. Конечно, право и действия по его реализации тесно связаны между собой, но не тождественны, ибо возможность действовать и сама деятельность — не одно и то же. В качестве правовых средств прокурорского надзора выступают предусмотренные законодательством приемы и способы, используемые для выявления, устранения и предупреждения нарушений законности. В литературе нередко используют вместо термина «полномочие» термин «правомочие», считая их синонимами, что, как нам кажется, также не совсем правильно. Если под полномочием рассматривают права, являющиеся одновременно обязанностями прокурора, то под правомочием — гражданско-правовую категорию, представляющую собой субъективное право. Поэтому применительно к должностным лицам государственных органов будет правильнее говорить о полномочиях. Заметим, ни полномочия, ни правомочия не относятся к прокурорскому надзору, так как надзор — это деятельность. Прокурор обладает только полномочиями, а его деятельность есть результат их реализации. Полномочия прокуроров, как и специальные задачи, устанавливаются Законом о прокуратуре по направлениям надзора. Единых для всей надзорной деятельности прокуратуры полномочий нет и быть не может, ибо надзор осуществляется строго по отдельным направлениям. Полномочия, как и задачи, отражают специфику деятельности субъектов, за исполнением законов которыми проводится прокурорский надзор. В связи с этим каждой отрасли соответствует специфическая совокупность полномочий прокуроров. Компетенция прокуратуры (вся совокупность полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия) складывается из двух видов полномочий — основных и дополнительных (последние — управленческие и кадровые — в данной работе нами не рассматриваются). Основные полномочия связаны с надзором и подразделяются на две группы: предметные и функциональные. Предметные полномочия. Представляют собой права и обязанности прокуратуры в отношении правового поведения субъектов досудебных стадий уголовного судопроизводства, т.е. предмета надзора. Это субъекты, ведущие расследование (органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие), иные лица, участвующие в досудебных стадиях уголовного судопроизводства (мы не говорим о суде). Несмотря на то что оперативно-розыскная деятельность не является процессуальной, УПК РФ включил в ч. 1 ст. 40 в качестве отсылочной нормы упоминание об органах, осуществляющих ОРД. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» относит к ним оперативные подразделения органов внутренних дел РФ и Федеральной службы безопасности, федеральные органы государственной охраны, таможенные органы, Службу внешней разведки, Федеральную службу исполнения наказаний, органы по контролю за оборотом наркотических средств. Органы дознания упоминаются в ст. 40, 150, 151, 157 УПК РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 40 они включают:

• органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) милиции;

• иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;

• органы Федеральной службы судебных приставов;

• командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений или гарнизонов;

• органы государственной противопожарной службы. Согласно ч. 3 ст. 40 дознание осуществляют капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании; руководители геолого-разведывательных партий; руководители зимовок (при условии их удаленности от мест расположения органов дознания); главы дипломатических представительств и консульских учреждений РФ. Кроме того, в ч. 3 ст. 151 УПК РФ говорится, что дознание проводят дознаватели органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, Федеральной службы судебных приставов, таможенных органов, государственной противопожарной службы, ФСКН России, а в ч. 2ст. 157 эта обязанность возлагается на органы ФСБ России, таможенные органы, командиров воинских частей и соединений, начальников военных учреждений и гарнизонов, начальников учреждений и органов ФСИН России. Их компетенция определена ч. 3 ст. 151. Органы внутренних дел названы УПК РФ органом дознания, обладающим самой широкой компетенцией по расследованию преступлений. Однако столь размытое указание может привести к тому, что все структурные подразделения органов внутренних дел будут считать себя вправе осуществлять дознание по своей специфике. В перечень лиц, проводящих дознание, помимо указанных выше, на наш взгляд, следует включить командиров и начальников исправительных центров, арестных домов, гауптвахт, исправительных колоний, следственных изоляторов, тюрем, лечебно-исправительных учреждений. Предварительное следствие осуществляют следователи Следственного комитета при прокуратуре, органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств (ст. 151 УПК РФ).

Следует отметить, что уголовно-процессуальная деятельность в досудебном производстве осуществляется более чем 30 органами, наделенными в пределах своей компетенции правами возбуждения и предварительного расследования уголовных дел. Ряд авторов обоснованно указывает на противоречия некоторых норм УПК РФ. Так, если в соответствии с п. 24 ст. 5 к органам дознания относятся государственные органы и должностные лица, уполномоченные проводить дознание и другие процессуальные действия, то согласно ч. 1 ст. 40 органы дознания включают иные учреждения — органы внутренних дел РФ, а также органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Понятия «государственные органы» и «органы исполнительной власти», «дознание», «другие процессуальные полномочия» и «полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности» не совпадают друг с другом. Исходя из определения органов дознания, данного в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, ими являются органы внутренних дел и иные органы исполнительной власти, что косвенно подтверждает ч. 3 ст. 151 и на что прямо указывает ст. 157. В последней в качестве органов, возбуждающих уголовные дела и производящих неотложные следственные действия, названы, в частности, органы ФСБ России. Правда, тогда их следователи входят в органы дознания, что недопустимо. На основе изложенного некоторые ученые считают, что органами дознания законодатель признает не органы исполнительной власти вообще, а те из них, которые «наделены полномочиями осуществлять оперативно-розыскную деятельность». Что это за органы, в УПК РФ не разъясняется, ссылки на другие законы не делаются. Возможно, к ним относятся оперативные подразделения органов внутренних дел, органов ФСБ России и других органов (ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»), но об этом можно только догадываться. В.С. Шадрин справедливо замечает, что включение всех без исключения органов, перечисленных в ст. 13 данного закона, в круг органов дознания по признаку обладания ими полномочиями на проведение оперативно-розыскных мероприятий не имеет достаточных оснований, поскольку уголовно-процессуальная и оперативно-розыскная деятельность есть разные, хотя и взаимосвязанные сферы государственной деятельности. Органы дознания как участники уголовного судопроизводства уполномочены осуществлять исключительно процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ). Отнесенные же к ним органы Службы внешней разведки и федеральные органы государственной охраны вообще не упомянуты ни в ч. 3 ст. 151 УПК РФ, определяющей подследственность уголовных дел органам дознания, ни в ч. 2 ст. 157, предусматривающей производство органами дознания неотложных следственных действий. Таким образом, вопрос об их процессуальном статусе как бы повисает в воздухе.