Государственный строй России

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЕДИНСТВО

РОССИЯ — ЕДИНОЕ ГОСУДАРСТВО

(...) Россия — единое государство. Она никогда не образовала и не образует ни федерации, ни унии. Но с постепенным разрастанием территории России границы ее охватывали собою одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владений других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую местную автономию. В некоторых случаях автономия получала весьма значительный объем, что и подало повод иным исследователям в некоторых присоединениях России видеть унию с нею как бы самостоятельных государств. Бывало также, что соседние с нею государства подчинялись России, ставились в отношении к ней в вассальную зависимость, подчинялись ее протекторату.

Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию, вассальную зависимость, протекторат или соединение, унию, имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные ее скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России, он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными партикуляристическими стремлениями. (...)

Печатается по: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. СПб., 1914. С. 24—38, 58, 59, 61—64 77 96—99 188—189.

РУССКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО

Том II ЧАСТЬ ОСОБЕННАЯ

Отдел первый ВЕРХОВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Глава 1

ПОНЯТИЕ И РАСЧЛЕНЕНИЕ ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

РАЗЛИЧИЕ ВЕРХОВНОГО И ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

(...) Как бы широко и твердо ни была в государстве установлена законность, никогда все акты его властвования не могут быть сведены к простому исполнению существующих законов. Только формы властвования могут быть всецело определены законом, содержание актов властвования всегда и по необходимости остается в значительной части свободным, непредуказанным наперед законом. (...)

Глава II

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

(...) Вся законодательная деятельность государственной власти представляет известное единство, именно в силу единства формы. Законодательные акты — высшая форма выражения велений государственной власти, они служат мерилом всех других актов властвования. Законодательным актом может быть отменен всякий иной акт государственной власти, а самые законодательные акты могут быть отменены и изменяемы только законодательным же путем. (...)

(...) Надо, чтобы законодательная власть была отзывчива на все нужды народной жизни, чтобы она не была чужда народу. Законодательные акты будут встречать в общественном мнении тем большее к себе доверие и уважение, чем ближе законодательная власть стоит к народу, чем полнее и непосредственнее отзываются в ней все течения общественной жизни. (...)

ОСНОВНЫЕ ЗАКОНЫ

В некоторых государствах не только законодательство обособляется от правительства, но и само законодательство раздваивается. Различают законы основные, или конституционные, и обыкновенные и сообразно с этим власть учредительную и собственно законодательную. Конституция ставится выше законов, так что и законы имеют обязательную силу лишь под условием их непротиворечия конституции.

Основанием такому раздвоению законодательства послужило господство договорной теории установления государственной организации. Раз органы власти существуют в силу особого о том соглашения граждан и пользуются властью лишь в тех условиях, какие установлены этим соглашением, последовательность требует недопустимости изменения этими органами своего устройства и условий своей деятельности. Законодательная власть должна тогда ограничиться установлением законов в тех условиях и пределах, какие установлены общественным договором. Устройство самих органов законодательной власти и условия их деятельности определяются учредительной властью.

Предполагая произвольное установление государственного порядка, последовательно признавали и возможность установлением соответственных форм осуществления учредительной власти по произволу искусственно задерживать слишком быстрый ход изменения государственного порядка. Сложными, малоподвижными формами изменения конституции думали обеспечить государственному порядку твердость и устойчивость.

Эта точка зрения нашла особенно яркое выражение во французских конституциях революционной эпохи, установивших очень сложные и медленные формы изменения конституции, и в конституциях Швейцарии, учредительную власть признающих только за народом непосредственно. (...)

УСТРОЙСТВО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(...) Решительный голос представительных собраний может быть или безусловным, или условным. Я называю безусловно решительным голос собрания, когда всякое его решение, положительное и отрицательное, окончательно решает законодательный вопрос, когда без принятия законопроекта большинством собрания он не может получить силу закона и когда вместе с этим одного такого принятия достаточно для придания проекту силы закона. Но бывает и так — безусловную силу получают только отрицательные решения. Отвергнутый собранием законопроект уже не может стать законом, но принятый собранием проект может и не получить все-таки силы закона, если в монархии — монарх, в республике — народ или правительство этому воспротивятся, откажут в его утверждении, противопоставят решению собрания свое veto, свой запрет.

В монархиях это так наз. право veto принадлежит монарху и обыкновенно имеет безусловное значение, так что при отказе монарха утвердить законопроект, принятый собранием, он ни в каком случае не может стать законом. Но существуют из этого правила и исключения. В Норвегии король имеет только т. наз. суспензивное, а не абсолютное вето. Если три стортинга после двух последовательных выборов примут какой-либо законопроект, он получает силу закона независимо от королевского утверждения. (...)

В республиках остановить превращение в закон законопроекта, принятого собранием, может или народ — отвергнуть его на голосовании, или правительство. Право утверждения народным голосованием имеет всегда абсолютный характер. Отвергнутый голосованием проект ни при каких условиях не может стать законом.

Различие тут существует в другом отношении. Осуществление монархом абсолютного права утверждения законопроектов всегда имеет обязательный характер. Без утверждения монархом законопроект не может получить силы закона, хотя и был принят народным голосованием.

Народное голосование законопроектов не всегда установляется обязательно; оно может быть и факультативным, когда оно производится лишь под условием заявления о том в определенный срок требования со стороны определенного числа граждан. В таком случае проект может стать законом с молчаливого одобрения народа, не требующего голосования. (...)

(...) Основания предпочтения двухпалатной организации довольно разнообразны. (...) Обсуждение законодательных вопросов двумя палатами предупреждает возможность случайных решений, состоявшихся вследствие случайно образовавшегося при неполной наличности депутатов большинства, вследствие минутного увлечения красноречивою речью, вследствие впечатления каких-нибудь особенных событий и т. п. Если в одной из палат получится такое случайное решение, это тем самым побудит другую палату отнестись к вопросу внимательнее и спокойнее. Требование, чтобы законопроект был принят согласным решением обеих палат, ослабляет исключительное значение большинства. Тут решение вопросов не сводится к простому механическому счету голосов, так как требуется соглашение двух самостоятельных и разнородных по составу коллегий. При двух палатах устраняется резкое противоположение правительства и народного представительства, так как одна из палат естественно является посредником в столкновениях другой палаты с правительством. Разделение парламента на две палаты составляет необходимый противовес неограниченности законодательной власти как высшей в государстве. Раздвоенная, она в самой себе будет заключать сдержку, ограничение, которого не находит извне. Наконец, существование двух палат дает возможность представительному собранию полнее и вернее отразить в себе все разнообразие интересов, составляющих содержание общественной жизни. Разнообразные системы представительства все имеют свои недостатки, все представляют некоторую искусственность, ставят результат выборов хотя отчасти в зависимость от чисто технических условий выборной организации (...) А две палаты дают возможность совместного применения различных систем представительства, недостатки которых могут быть, таким образом, взаимно уравновешены и парализованы.

Из двух палат одна, более многочисленная, ближе стоящая к народу, более демократическая по составу, обыкновенно называется нижней, или второй, другая — первой, или верхней. Официальные названия палат довольно разнообразны. Нижняя палата Англии именуется палатой общин, во Франции — палатой депутатов, в Северной Америке — палатой представителей, в Норвегии — одельстинг и т. д. Верхняя палата носит название палаты пэров, палаты господ, сената, лагтинга.

Нижняя палата везде составляется из выборных представителей. Верхние же палаты имеют самую разнообразную организацию. Наименьшую самостоятельность и обособленность представляет норвежский лагтинг, избираемый общею совокупностью выборных представителей, стортингом, из своей среды в количестве одной четвертой всех членов стортинга. При подобной организации верхней палаты могут получиться лишь те выгоды, которые обусловлены просто фактом существования двух палат, а не разнородностью их состава. В Бельгии, Голландии, Швеции и во всех республиках верхняя палата состоит, так же, как и нижняя, вся из выборных членов, но только избираемых особенным порядком. В Бельгии эта особенность ограничивается только более высокими условиями избираемости по возрасту и платежу налогов и большею, именно двойною, продолжительностью полномочий сенаторов сравнительно с депутатами. В Голландии и Швеции, кроме более высоких условий избираемости, самое собрание совершается не непосредственно народом, а провинциальными собраниями. Во Франции избрание сенаторов предоставлено особым коллегиям из представителей местных советов (...) В Италии сенат составляется весь из пожизненных членов по назначению короля. Во всех других государствах Европы состав верхней палаты смешанный, кроме Англии (...); наследственные члены имеются в верхних палатах германских государств, Австрии, Венгрии, Испании. К ним присоединяются еще члены ех officio, по королевскому пожизненному назначению, и выборные. В Португалии верхняя палата состоит из пожизненных членов по королевскому назначению, членов ex officio и выборных. В Дании — только из пожизненных по королевскому назначению и выборных.

Обе палаты, верхняя и нижняя, обыкновенно имеют одинаковое участие в обсуждении законодательных вопросов. Только в Норвегии и Голландии право законодательного почина ограничено одной нижней палатой. В других государствах лишь относительно финансовых биллей установлено, что они должны получать свое начало в нижней палате.

Печатается по: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. СПб., 1909. С. 42— 46,57—61.

УКАЗ И ЗАКОН

Глава 1

ПОСТАНОВКА ВОПРОСА

(...) Источником исполнительной власти служит осуществляющее самое себя в своей действительной жизни государство. Ее содержание не может поэтому быть иным, как осуществлением идеи государства. Она находит это содержание прежде всего в определенно формулированной воле государства, в законе; но она не может и не должна довольствоваться только формальным законом. Она должна, напротив, проникнуться требованиями, вытекающими из идеи государства; она должна хотеть только то, что сама признает содержанием этой идеи; она противоречит своей собственной сущности, если хочет чего-нибудь другого; она должна поэтому сама сознать всю задачу, осуществление которой требует государственная идея; и именно проникновение этой идеей, этим сознанием делает ее живым членом государственного организма.

Закон никогда не определит всех отраслей и задач управления: частью они слишком многочисленны, частью слишком изменчивы и обусловлены местными условиями. Поэтому деятельность управления нуждается в воле, которая бы его регулировала. А так как для нее нет закона в тесном смысле, то исполнительная власть должна сама от имени государства определять эту волю для отдельных случаев. Такой акт воли исполнительной власти называется указом. Указы исполнительной власти создают поэтому также право для отдельных отраслей управления.

Исполнительная власть призвана осуществлять сущность государства, и именно в мире внешних явлений она есть орган всего положительного осуществления государственной идеи. (...) Исполнительная власть должна поддерживать идею государства среди разнообразия местных и временных условий; мало того, она должна постоянно выполнять закон, идти дальше его, понимать его шире, чем само законодательство, ибо, где недостает закона, она сама есть высшая власть. Поэтому нет ничего более неразумного, как говорить о подчинении исполнения закону, так как закон сам есть только формальное выражение этой идеи государства в отдельной области (...) Недостаточное признание и недоверие к исполнению могут быть поэтому объяснены только исторически; в действительности эта функция во всяком случае не легче и такая же важная, как и законодательство.

Правительственная власть есть самостоятельно мыслимая деятельная воля государственной власти. Ее самостоятельность всегда равна самостоятельности фактов, с которыми приходится государству иметь дело. Как всякая деятельная воля, она проявляется в трех формах: в форме воли самой по себе, указной власти; в форме создания средств своего существования, организационной власти; и в форме внешней деятельности, полицейской и принудительной власти.

Первая основная форма, или первое содержание правительственной власти, возникает таким образом через ее отношение к воле государства или к закону. Конечно, закон есть высшая... господствующая над волей исполнительной власти форма государственной воли. (...) Между тем воля государства необходима и там, где закона недостаточно или его вовсе нет. Исполнение, без которого обойтись нельзя, должно поэтому своею волею восполнить недостаток закона. Эта власть правительства своею собственною волею восполнять или заменять закон и есть указная власть, Verrordnungsgewalt. Она относится к сущности исполнительной власти и составляет поэтому ее имманентное право. Поэтому невозможно такое состояние, при котором в государстве существовали бы только одни законы без указов.

Закон, согласно своей высшей природе, истекает всегда из общего сознания государственной жизни и стремится поэтому к достижению двоякой цели. С одной стороны, он имеет своей задачей во всех фактических отношениях уловить и выделить однородное, с другой — установить относительно этого однородного волю государства. Поэтому закон имеет дело с принципами, с сущностью вещей, а не с их случайной и переходящей формой. Указ, напротив, отправляется прежде всего от факта и с ним от частностей и изменчивости. Он установляет поэтому не принципы деятельности государств, а ее непосредственные цели; он имеет в виду не истинное, а целесообразное.

Поэтому закон и указ не формально только, но и внутренне различны. Но оба они одинаково необходимы, и всякая деятельность государства непременно определяется и законом, и указом. Только оба они вместе составляют истинную волю государства. (...)

(...) Таким образом само собой складывается, что и исполнительная власть не только делает частные распоряжения, но устанавливает общие правила, и чем шире развивается управление, чем разнообразнее его задачи, тем большее развитие получает и нормирующая деятельность администрации. (...)

Глава III

ПРИРОДА ВЛАСТИ

(...) Абстрактный же характер законодательных постановлений определяет собою и самые условия действия закона, приводя к тому, что господством закона лишь весьма условно обеспечивается господство действительной воли законодателя. Применение абстрактных правил к конкретным случаям не совершается само собой: оно необходимо требует участия сознательной деятельности, заключающейся в подведении конкретного случая под данное абстрактное правило. В этом и состоит толкование закона, без которого невозможно его практическое применение. Истолкователь закона есть необходимый посредник между законом и подлежащими его действиям конкретными случаями, и конечно его личные качества, ею убеждения, интересы не могут не влиять на то, как именно истолкует он закон, не могут не отразиться в его толковании.

Для обеспечения действительного, безусловного и исключительного господства воли законодателя потребовалось бы, чтобы он не только издавал законы, но сам и истолковывал их. (...) Воля законодателя, как и всякая человеческая воля, меняется, и потому, истолковывая сам изданные им законы, законодатель может, под видом аутентического толкования старых, установлять в сущности новые законы, придавая им обратное действие. Для того, чтобы содержанию законов придать определенность, устойчивость, независимость от последующих изменений воли законодателя, необходимо право толкования законов предоставить не законодателю, а другим органам, самостоятельно выясняющим содержание закона на основании объективных данных. Этим устраняется возможность изменять содержание закона после его издания. Но вместе с тем этим открывается возможность установления такого понимания закона, которое будет совершенно не соответствовать действительной воле законодателя. (...) А к этому присоединяется еще и то, что на практике законы применяются не как вполне обособленные, независимые друг от друга отдельные постановления, а как единая целостная система, в которой смысл и значение каждого отдельного постановления определяется его соотношением ко всей совокупности других постановлений. Значение и смысл отдельного законодательного постановления нередко совершенно меняется в зависимости от того положения, какое оно занимает в общей системе законодательства. (...)

Таким образом даже и в господстве закона не всегда и не безусловно проявляется господство воли тех, кто издает законы. (...)

Если бы идеал законности заключался в безусловном господстве воли законодателя, законы должны бы были по мере развития законности управления из абстрактных правил превращаться в частные конкретные веления. Если цель развития государственной жизни в том, чтобы обеспечить возможно полное и безусловное господство воли властвующего, нет ни малейшего основания требовать, чтобы воля эта выражалась непременно в форме абстрактных правил, установляемых лишь для предполагаемых в будущем, лишь для возможных, а не для действительно уже существующих фактических условий. Предположительное, гипотетическое выражение воли никогда не может представить той же определенности, как воля, прямо относящаяся к данному конкретному случаю. Поэтому Платон, считавший идеалом государственного устройства безусловное господство в нем мудрого, не признавал уместным существование законов в идеальном государстве. (...)

Законный порядок представляет собою не просто лишь особый способ осуществления воли властвующих, а всегда и непременно приносит с собою и некоторое ограничение безусловного господства их воли. В господстве закона воля законодателя всегда комбинируется с волею тех, кто применяет закон к конкретным случаям. Применяют закон не машины, а живые люди, имеющие свои религиозные верования, свои нравственные убеждения, свои понятия о праве, и все это не может не влиять на то, как они станут понимать существующие законы и истолковывать их в применении к отдельным конкретным случаям. Господство закона может вполне совпасть с господством воли законодателя только при полном согласии этой воли с господствующими в обществе нравственными и юридическими понятиями. (...) Воля законодателя как бы преломляется, проходя через сознание применяющих закон, и потому уклоняется от своего первоначального направления. И это вовсе не необходимое только зло, а положительное, несомненное благо. Только благодаря такому преломлению воли законодателя в общественном правосознании законность и отличается от произвола деспотизма, только благодаря этому законность и дает обеспечение права, свободы, личной самостоятельности. (...)

Подчинение государству подданных включает в себя нечто большее, чем пассивное исполнение обращенных к ним велений. Подданный сознает над собою власть государства и тогда, когда никаких велений органов государственной власти к нему не может быть обращено. (...)

История представляет не мало примеров того, как при полном разложении государственной организации в гражданах сохранялось живое сознание их политического единства, их зависимости от судьбы государства, и народ, не понуждаемый ничьими велениями, напрягал свои последние силы и ценою тяжелых жертв спасал свое государство, возрождая его к новой жизни.

Да и в обыкновенных условиях государственной жизни граждане не ограничиваются одним пассивным исполнением велений правительства. Они дают государству гораздо больше простого исполнения велений. Они сами идут навстречу его требованиям; активно и по собственной инициативе поддерживают его могущество, содействуют его развитию— и ко всему этому они признают себя обязанными; видят в этом свой гражданский долг, а не в одном исполнении того, что им прикажут другие. Гражданин выполняет свой долг подчинения государству не только, когда исполняет веления правительства, но точно так же, если еще не больше, и тогда, когда он стремится разъяснить и предупредить ошибки или злоупотребления правителей.

Если бы подчинение граждан государству свелось только к одному исполнению обращенных к ним велений, государство не могло бы существовать — оно бы неизбежно распалось. Авторитет велений органов власти основывается, конечно, не на внешней физической силе. Органы власти во всех государствах составляют меньшинство. Долженствующих подчиняться велениям всегда больше, чем повелевающих. Авторитет велений власти основывается всегда в конце концов на признании их обязательности со стороны общества. (...)

Власть над нами государства выражается не в том только, что оно принуждает нас к пассивному повиновению, а также в требовании осуществлять функции власти. Обязанность гражданина не. в том только, чтобы повиноваться другому, а в том, чтобы при одних условиях повиноваться, при других — самому другим повелевать. Не только подчиняющийся судебному решению, административному распоряжению, закону, но и сами судьи, администраторы, законодатели, осуществляя эти акты государственного властвования, одинаково исполняют тем обязанность, налагаемую на них властью государства. (...)

(...) Принудительный характер государственной власти осложняет значительно ее воздействие на граждан. Сознание нашей зависимости от государства заставляет нас, во-первых, действовать так, как того, по нашему убеждению, требуют интересы государства; во-вторых, это же сознание зависимости от государства заставляет нас подчиняться и не противодействовать мерам принуждения, осуществляемым в интересах государства, от имени государства, хотя бы по существу мы и не считали эти меры необходимыми государству. Так мы повинуемся закону, хотя бы и находили его нецелесообразным. Мы подчиняемся вступившему в законную силу судебному решению, хотя бы и не находили в нем выражения действительной справедливости. Мы исполняем законные распоряжения и тогда, когда не считаем их уместными и разумными. Все это для того, чтобы не нарушить мирного порядка в государстве, от которого сознаем себя зависимыми. (...)

(...) Устойчивая организация государственного властвования имеется только там, где.конкретным правителям подчиняются как представителям какого-либо высшего начала, независимого от изменчивых личных условий. Подчиняясь правителю, подчиняются не ему лично, как данной конкретной личности, а как бы внешнему выражению в нем чего-то высшего, объективного, постоянного. (...)

Глава IV

СОВМЕСТНОСТЬ ВЛАСТВОВАНИЯ

(...) Государственная власть есть сила, основанная на сознании людьми своей зависимости от государства. Поэтому носителем государственной власти являются не одни органы власти, а все государство, все граждане. Их сознание своей зависимости от государства создает ту силу, которая объединяет государство в одно целое. Органы же власти суть только распорядители, диспозитарии этой силы. Единство государства не в единстве воли этих органов, а в единстве той силы, которой все они распоряжаются.

Государственная власть — единая сила. В ее единстве — основа единства и самого государства. Но направляема государственная власть может быть и не единою волею, а многими, вполне самостоятельными, даже борющимися между собою. Поэтому единство власти не делает необходимым и единства органов власти, их подчинения непременно одной все направляющей воле. При полном единстве власти органы ее могут быть вполне независимы, являясь каждый выразителем совершенно самостоятельной воли. (...)

Глава V

ЗНАЧЕНИЕ И СИЛА УКАЗОВ

Указ есть общее правило, установляемое в порядке управления. Указ отличается от закона отсутствием законодательной формы: от других актов управления — тем, что им установляется не частное распоряжение, а общее правило. Из этого определения указа само собой явствует, что содержание указов может быть самое разнообразное. Достаточно, чтобы было общее правило, все равно какое. Указы могут относиться ко всему тому, что составляет предмет деятельности государственного управления. Но юридическое значение имеет, конечно, лишь то различие в содержании указов, которым обусловливается различие и в их обязательной силе.

Таково именно различие указов, установляющих юридические нормы, и указов, содержащих лишь правила целесообразности, нормы технические. Первые называются юридическими указами (Rechtsverordnungen), вторые — указами административными (Vermaltungsverordnungen) или, точнее, техническими, так как “административный” не предполагает непременно противоположности “юридическому”.

Различие указов юридических и технических имеет очень важное практическое значение. Указы технические, определяющие общие правила целесообразного осуществления какой-нибудь отдельной задачи управления, составляют внутреннее дело самой администрации. Они дают указания лишь органам администрации, а не частным лицам и потому не подлежат обнародованию во всеобщее известие (...)

Совершенно иной характер имеют юридические указы. Установляя юридические нормы, они тем самым обусловливают собою установление прав и обязанностей и для частных лиц. Их значение не замыкается поэтому только внутренней сферой самой администрации. Они распространяют свое действие и на частных лиц, не принадлежащих к составу администрации. Поэтому они требуют, так же как и законы, обнародования во всеобщее известие. (...) Юридические указы действуют только на будущее время. Как нормы права, они обязательны не только для администрации, но и для суда, и обязательное толкование их содержания составляет дело судебной власти. (...)

Деятельность администрации на каждом шагу неизбежно приходит в соприкосновение с разнообразнейшими интересами частных лиц, разграничение которых с интересами администрации не определено законом. Административная власть не может относиться к этим интересам безразлично и безучастно. Ими определяется отношение к администрации того общества, среди которого и для которого она действует. От этого отношения зависит в значительной степени успех и плодотворность самой административной деятельности. Поэтому администрации необходимо занять определенное положение в отношении к этим интересам, разграничиться с ними так или иначе. (...) Такой указ, установляющий нормы разграничения интересов, и будет юридическим указом.

Юридические указы могут быть весьма разнообразны. Разграничение интересов администрации и частных лиц может выразиться в наложении на граждан обязанностей, в ближайшем определении порядка выполнения уже установленных законом обязанностей, в определении порядка и способов надзора со стороны администрации за действительным выполнением обязанностей, в установлении для граждан новых прав, в определении условий дачи и эксплуатации концессий и, наконец, в определении порядка пользования услугами администрации, а также государственными учреждениями и сооружениями. (...)

Указы трех других категорий, определяющие порядок надзора за действительным исполнением подданными их обязанностей, условия дачи и эксплуатации концессий и условия пользования услугами администрации, регулируют деятельность самой администрации, но такую деятельность, которая на каждом шагу неизбежно соприкасается с интересами частных лиц. Поэтому указы этих категорий могут быть и техническими, и юридическими, смотря по тому, с какою целью они изданы: если только для установления целесообразного способа деятельности органов администрации — это технические указы; если для разграничения их деятельности с интересами частных лиц — это указы юридические.

Цель издания указа выражается в его содержании и редакции, а также в том, публикуется ли он во всеобщее сведение. Если указы такого рода, как это нередко бывает, сообщаются только служащим или даже хранятся в тайне, очевидно они изданы не для регулирования интересов частных лиц. Издавая их, администрация, очевидно, обязывает ими свои органы только в отношении к себе самой, а не в отношении к подданным. Но и обнародованный указ такого рода не всегда и непременно является юридическим указом. (...)

Независимо от различия юридических и технических указов по содержанию своему указы разделяются еще на определительные, т. е. непосредственно определяющие деятельность администрации и частных лиц, и на исполнительные, т. е. определяющие непосредственно лишь условия исполнения и применения законов *. Практическое значение этого различия выражается главным образом в том, что действие исполнительного указа обусловлено действием того закона, в исполнение которого указ издан. Раз закон.отменен, само собой прекращается действие и обусловленных им исполнительных указов. Определительные же указы, имея самостоятельное содержание, и в своем действии не обусловлены существованием какого-нибудь определенного закона.

Исполнительные указы в свою очередь распадаются по различию содержания на несколько категорий. Они могут, во-первых, определять порядок введения в действие закона, напр., время, последовательное распространение действия закона на отдельные местности, переходные меры. Во-вторых, исполнительные указы определяют порядок самого исполнения закона. В-третьих, они могут установлять в дополнение закона определение подробностей, им не регулированных. Наконец, в-четвертых, бывает и так, что законодатель, сам предусматривая возможность неприменимости установленных им норм при тех или других условиях, предоставляет административной власти в известных случаях установлять изъятия из закона. Это так называемые исключительные указы...

* Установившейся терминологии для обозначения этого различия нет. Штейн называет определительные указы Verwaltungsverordnungen (Handbuch des Verwaltungsiehre, 1888, 1. S. 105), но по примеру Лабанда в новейшей литературе этот термин употребляется для обозначения технических указов. Еллинек называет определительные указы самостоятельными, противополагая им, как несамостоятельные, и те, которые издаются в силу лишь специального на то полномочия закона, и те, которые определяют лишь условия применения и исполнения закона (Gesetz und Verordnung, SS. 370—384), Но при такой терминологии, очевидно, смешиваются два существенно разнородных основания группировки указов: различие содержания и различие оснований права их издавать.

Различие определительных и исполнительных указов отнюдь не совпадает с различием юридических и технических указов. И исполнительные указы могут установлять юридические нормы, в особенности исключительные указы и указы, регулирующие подробности, не предусмотренные законом, т. ск. детальные указы. Постановление, заменяющее одну юридическую норму другой или дающее детальное развитие уже установленной юридической норме, и само, конечно, есть юридическая норма... Но точно так же значение юридических норм имеют и те исполнительные указы, которыми определяется время и место применения закона.

(...) Издание чрезвычайного указа есть собственно правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Установляемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом. Отсюда само собой следует, что как только окажется к тому возможность меры, установленные чрезвычайным указом, должны быть представлены на усмотрение законодательного учреждения. Раз это возможно, значит нет необходимости правительству брать на себя решение вопросов, относящихся к компетенции законодательной власти, нет необходимости, составляющей основание права на издание чрезвычайных указов.

Право издания чрезвычайных указов везде составляет исключительное право главы государства, осуществление которого он не может передать подчиненным органам...Только глава государства, представитель государства как единого целого, участвующий так или иначе во всех функциях государственной власти, может судить о действительной необходимости для государства отступить от строгого соблюдения закона и предписывать правила в отмену законов, опираясь на требования государственной необходимости. К тому же только указ, непосредственно исходящий от главы государства, может иметь достаточный авторитет, чтобы встать наравне с законом. Наконец, издание чрезвычайных указов непосредственно главою государства имеет и то значение, что этим обеспечивается участие в издании таких указов, имеющих силу закона, по крайней мере одного из факторов, участвующих в издании законов. (...)

Печатается по: Коркунов Н. М Указ и закон. СПб., 1894. С. 16—19 32— 33, 164—172, 185—186 191-193 227-229,237-242,272-273.

ИЗДАНИЯ ПРОИЗВЕДЕНИЙ

Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права СПб 1886- Он же. Международное право. СПб., 1886; Он же. Общественное значение права. СПб., 1886; Он же. История философии права. СПб.,1896.

 

 

Соловьев Владимир Сергеевич

(1853—1900)—сын историка С. М. Соловьева — автора 25-томной “Истории России”. После окончания гимназии учился в Московском университете, сначала на естественном факультете, затем на историко-филологическом, а также в Московской духовной академии. После защиты магистерской диссертации преподавал философию в Московском университете. В 1875—1876 гг. в Лондоне, а затем в Египте изучал мистическую и гностическую литературу. Вернувшись на родину, с 1877 г. читал лекции в Петербургском университете и на Высших же<